基于财务风险管控下的高校内部控制研究

（华南农业大学，广东 广州 510642）

基于财务风险管控下的高校内部控制研究

郭志丹，唐穗，傅 扬

（华南农业大学，广东 广州 510642）

基于各级主管部门的政策要求和高校经费呈多元化增加的现实背景，探讨基于财务风险管控下的高校内部控制具有重要的现实意义。目前高校内部控制存在着内部控制环境不佳、内部控制制度不健全、风险意识不强、内部控制监督机制薄弱等问题。高校必须建立良好的控制环境、完善内部控制制度和监督体系，加强高校经济活动的事前、事中和事后全过程控制，并建立决策与信息披露机制，实现内部控制的信息化。

高校经贸；财务风险；内部控制

高校内部控制是高校为了保证单位活动的安全合法、提供真实完整的财务信息、防范和预防腐败、提高管理水平和运行效益而在高校内部采取的一系列责权明确、制衡有力的组织措施和业务处理程序。高校财务风险，是指高校在各项财务活动中存在的各种难以控制或预料的因素，使得财务状况具有不确定性，从而使学校蒙受财产经济损失的风险。财务风险与内部控制是紧密联系的，现行大学内控制度不完善是高校财务风险形成的根源，离开了内部控制，财务风险不能得到有效控制。因此，要有效控制高校财务风险，需要从强化单位的内部控制着手。

一、研究的背景

1、政策背景

近年来，随着高等教育改革向纵深方向发展，高校的教育质量和办学水平有了很大的提高，高校的办学经费也越来越多，经费来源渠道呈现多元化，特别是近年来，广东省政府、省财政厅先后出台文件，引导全省高水平大学建设，财政拨入经费增幅较大，高校自主支配的资金和支配权均大大增加，保障了高校平稳、快速、健康的可持续发展。

伴随着高校的快速发展，以及资金量的增大，高校的贪污受贿案件时有发生，高校管理中存在的问题也越来越突出，财务风险不断扩大，高校的发展逐渐被财务风险制约。2012年11月29日财政部颁布《行政事业单位内部控制规范（试行）》，自2014年1月1日起施行；2015年3 月24 日，教育部印发了《关于加强直属高等学校内部审计工作的意见》，要求学校主要负责人直接领导内部审计工作，将高校内部控制提到了政策的高度，这为高校防范财务风险、加强内部控制提出了新的机遇和挑战。

表1 广东某高校近五年经费情况表 （单位：万元）

2、现实背景

（1）高校经费收支呈现大幅度增长趋势。近年来，高校经费收支总额呈现大幅度增长趋势，以广东某高校近五年收支情况为例，见表1。

由表1可知，2011—20105年，该高校经费总额无论是收入还是支出均呈大幅增长，2015 年的总收入221875万元，比2011年的总收入141604万元增加8亿余元，增幅超过50%，同时总支出也呈逐年递增趋势。

（2）高校经费来源出现多层次、多元化的特点。目前高校经费来源渠道多样化，既有财政拨款、学费收入、纵向横向科研经费，又有来自社会的各类捐款、银行贷款，经费来源呈现多样化的新格局。由于经费来源多渠道和多元化的增长，对高校的快速发展提供了更多资金保障，同时带来资金日常管理方面的问题日益突出，财务风险不断扩大，高校内部控制的问题不断凸显。

二、目前高校内部控制中存在的问题与成因分析

目前，各高校均积极采取措施防范财务风险，落实加强内部控制，抓住契机开展了一系列内部控制活动，也取得了一定的成效，但在执行过程中，无论是从组织措施还是业务处理程序层面，仍然存在着一些问题，阻碍着内部控制的良好开展。

1、对内部控制认识不足，内部控制环境不佳

大多数的高校领导对内部控制的重要性和必要性认识不到位，认为内部控制仅仅是财务部门的事情，况且我国高校的校级领导和部门领导多为学科的专家，但对高校管理知识相对贫乏，他们经常沿用惯例和老办法进行管理，对于防范财务风险加强内部控制停留于上级文件的被动执行层面，难以根据本校的情况自行创新。各高校几乎没有专职的或者兼职的内部控制领导机构，多数情况下听命于校长的领导，独立性不够，并没有充分发挥其应有的作用。

高校管理目标明确，法人治理结构不健全，决策机构与执行机构往往合一，呈现出行政权力为主，部门高度性集中权力的特点，领导权力高度集中，教职工代表大会并不能发挥教职工参与学校管理、考评管理层工作绩效的职能。组织结构不尽完善，其管理往往自上而下，逐级传达执行，下级对上级缺乏有效的监督和制约，容易导致以权谋私、循私舞弊的现象。

2、内部控制制度不健全，缺乏科学的管理机制

现行高校内部控制度存在不系统、不合理、不协调的问题，控制的范围比较狭窄，往往只局限在单位的会计控制，管理层和其他相关部门受内部控制制度约束的范围和作用有限。《行政事业单位内部控制规范（试行）》出台后，各高校还停于准备阶段，缺乏具体的内部控制建设实施策略，尚未把《行政事业单位内部控制规范（试行）》与高校自身的实际很好地联系起来，没有形成严格的业务流程和风险控制点，没有形成统一的单位内部控制整体框架，因而难以形成以制度管事、以制度管人的科学的内部控制体系，内部控制制度建设存在滞后性，内部控制建设往往流于形式。

3、内部控制制度执行不力，风险意识不强

长期以来，我国高校的办学经费主要来源于国家财政拨款，资金来源的无偿性使得高校管理层缺乏对财务风险的监测和防范意识。高校快速发展的过程中，一些大规模的基建投资项目不断产生，虽然也进行了招投标，但参加论证的专家多为各部门负责人，对项目投资决策的经验不足，对经济活动风险的认识不够，往往对投资活动中可能产生的风险缺乏足够的评估与分析。执行过程中控制效果甚微，一是已有的内控制度比较单一，往往局限于某一事项的管理，不具风险防范的系统性和全面性；二是具体实施中，当遇到实际问题时出于人情考虑而回避制度执行，使现有的内控制度难以达到预期效果，大多没有实质内涵。

要想有效地评估和防范风险，首先得找出风险所在，进而采取有效措施应对风险。当前高校风险的防范多为依靠财会人员和决策层的经验，而不是依靠必要的标准、程序、手续和方法技术等制度约束，更没有一套完整的风险评估指标体系，既不可靠，也加大了管理层的压力。

4、内部控制监督机制薄弱，信息沟通机制不顺畅

高校内部控制监控渠道过于单一，高校实施监督检查的主要部门是纪委、审计部门，而纪委审计部门一方面人手很少，难以在监督过程中面面俱到，另一方面纪委和审计部门都是高校内部机构，处于高校的领导之下，其审计和监督的结果在权威性、独立性和公正性方面均受到影响，在开展内部控制监督过程中，往往很难发挥其应有的作用。现行高校监督部门的监督主要是事中事后监督，以及对某一具体业务和事项的审计，学校并未建立起全面的监督检查机制，监督机制不完善，导致内部控制执行不到位。

按照控制论理论，有效反馈控制信息，才能逐渐地使控制系统处于动态平衡的状态。目前，大多数高校的各职能部门都建立了为本部门服务的相应的信息系统，如财务、资产、教学、科研、学生、图书等多项管理系统，然而，这些信息系统各自独立而封闭，没有实现学校信息系统的统一整合，信息在沟通和传递过程中存在一定的障碍，难以提供进行全校性系统控制的完整共享信息。

三、对策与建议

1、建立良好的内部控制环境

内部控制环境是影响内部控制有效进行的前提和基础，要建立良好的内部控制环境，就必须建立合理的内部控制组织架构和工作机制。高校应设置专职的或者兼职的内部控制领导机构，成员由校长和其他相关部门负责人以及部分专家组成，对全校内部控制事项进行指导和管理；在全校范围内设置内部控制的关键岗位和业务风险点，对关键岗位的工作人员严格工作职责，并实行定期轮换制度，建立沟通协调机制，积极发挥相关部门和岗位的职能作用；定期开展宣传和培训，使广大教职工了解内部控制的基本知识并自觉执行，形成良好的工作机制，创建良好的内部控制环境，只有在好的内部控制环境下，才能保证学校的各项活动得到有效监督和控制，避免或降低财务风险的发生。

2、完善内部控制制度和监督体系

高校内部控制的目的是指通过内部控制保证单位经济活动合理合规，保证单位资产的安全有效，保证财务信息的真实完整，有效的预防和防范舞弊，以此提高高校公共服务的效率和效果。正因为如此，高校的内部控制不仅仅是少数部门或少数个人的事情，高校内部控制系统应涵盖学校的方方面面，包括：资产、采购、预算和合同。在制定学校内部控制制度时，先要有内部控制的目标框架和控制体系，才能使我们制定的制度目标明确，结构合理，在此基础上根据学校的具体情况形成本校的有针对性和可操作性的学校内部控制制度。如图1所示。

图1 高校基于财务风险管控下的内部控制体系

审计在高校内部管理中具有评价、监督和服务的职能，要充分发挥审计对内部控制的监督作用，给予审计纪检部门适当的权限，保证审计监督的客观性、公正性，同时，建立由全体师生监督内部控制运行的机制，确保内部控制监督信息的有效传递。内部控制不仅仅是事情发生后进行纠错和整改，更应该防患于未然，因此，强调将监督检查贯穿于业务的事前发生阶段、事中进行阶段和事后反馈阶段，实现高校经济活动管理的全过程控制和监督。

3、建立有效的风险防范和绩效考核机制

建立有效的风险防范机制，强化风险意识是防控风险的重要环节。高校应定期或不定期进行经济活动风险评估并及时对风险评估中发现的问题进行整改。首先，高校所有的成员都应积极参与到风险管理过程中，实行风险的全员防控；其次，风险管理尽可能多的复盖到学校的所有经济活动中，包括资金资产管理、项目管理、科研经费管理、负债管理、学术活动等多个方面，实行风险的全领域防控；再次，高校要建立一套好的风险预警和防范指标体系，利用有效的方式方法做好事前、事中、事后控制，实行风险的全过程防控；最后，将风险防范与绩效考核挂钩，如将用款绩效与下年预算挂钩，将工作绩效与个人考核挂钩，并实行风险防范失控问责制。做到风险防控有目标、执行有监督、完成有评价、评价有反馈，形成一个风险防范有效的良好内部控制机制。

4、建立决策与信息披露机制

据有关研究：信息交流与反馈在高校内部控制建设中作用最为显著。信息交流与反馈系统的小范围增长能够带动内部控制水平的较大提高。因此，高校应建立良好的信息沟通渠道，让各个部门、广大教职工都参与到内部控制活动中，以提高内部控制的效率和效果。高校应有效地整合学校的网络资源，将分散在各职能部门的如财务、资产、教学、学生、图书、合同、科研项目等管理信息系统，整合为一体，实现数据共享，以最短的时间获取内部控制所需的各项数据资料。然后在数据共享的基础上，建立全校性的自动控制系统，将有关控制事项录入信息系统中，由系统自动生成控制状态，实现对业务和事项的自动控制，减少或消除人为操作因素。

实行重大决策民主化，一方面重大决策领导班子集体决定，另一方面，对于关系到民生的重大事项如校园规划建设等，可在全校范围内征求意见，听取师生的想法，并将最终决议公开，调动全体教职工参与管理和内部控制的积极性。通过内部控制的信息化，实现内部控制体系的系统化和常态化。

[1] 姜琳、孙经纬、李勇：系统动力学视角下高校内部控制的研究分析[J].会计之友，2016（03）.

[2] 杨从印、刘晓华：高校内部控制制度建设情况调查分析——以教育部直属高校为例[J].财会通讯，2016（04）.

[3] 刘正兵：基于财务风险管控视角的高校内部控制框架体系构建研究[J].苏州大学学报，2013（02）.

[4] 陈留平、魏微、张猛超：论我国高校内部控制建设——基于江苏高校的调查[J].高校教育管理，2014（01）.

（责任编辑：占雨秀）