河南省城镇职工养老保险基金管理的问题与建议

王曙光+贺媛媛

【摘 要】 随着我国社会经济发展的新要求，以及河南省人口老龄化进程的加快及社会保障改革面临的瓶颈，这对河南省城镇职工养老保险基金管理提出了新的考验。结合河南省城镇职工养老保险基金管理状况，针对存在着筹资增长较为困难、支出压力日趋明显、投资收益效果较差等问题，提出了加强基金筹资力度、规范基金给付过程、健全基金投资制度等强化城镇职工养老保险基金管理的建议。

【关键词】 养老保险；基金管理；基金筹资；投资收益

一、河南省城镇职工养老保险基金管理状况

1.养老保险基金的管理政策

20世纪90年代，我国初步建立了城镇职工养老保险制度。1997年国务院颁布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，明确在全国范围内推行“统账结合”模式的社会养老保险制度，并设立基本养老保险基金。1998年河南省财政厅、省劳动厅、中国人民银行河南分行、省地方税务局联合发布的《河南省企业职工基本养老保险基金实行收支两条线管理暂行规定》，明确规定企业职工养老保险基金实行收支两条线管理，以及基金的来源、支出和监管等问题。1999年，国务院《社会保险费暂行征缴条例》颁布，明确基金征管中的会计责任、程序、核算和监督工作；同年财政部等部门颁布的《社会保险基金会计制度》《社会保险基金财务制度》，规范了基金收支过程、会计核算的具体内容。

进入21世纪后，进一步加大养老保险基金管理的改革力度，其内容涉及基金预算、投资等。主要包括：2007年，《河南省社会保险基金管理规定》，明确养老保险基金实行财政专户管理，不得挤占挪用；2010年，《国务院关于社会保障基金预算的建议》，规定在全国范围内建立社会保险基金预算制度；2012年，《财政部关于加强和规范社会保障基金财政专户管理有关问题的通知》，明确专户归口管理后的职责划分问题；2015年，《国务院关于印发基本养老保险基金投资管理办法的通知》，明确基本养老保险基金投资模式、运营主体、投资的范围及规则；2016年，《河南省关于进一步加强城镇企业职工基本养老保险工作的意见》，明确提出将养老保险基金的征缴作为管理的重要环节，扩大征缴面，加大征缴力度，创新征缴方式，提高征缴率，优化参保人员的年龄结构，保障退休人员拥有稳定的收入来源。

2.养老保险基金的管理机构

（1）人力资源与社会保障部门。人力资源与社会保障部门是养老保险管理的行政主管部门，河南省为人力资源与社会保障厅（简称人社厅）。人社厅内设养老保险处，主要负责为全省拟定养老保险基金管理办法、养老保险基金预测预警制度、信息系统建设与维护完善职工离退休政策等。各省辖市县人社局及乡镇城区社保中心，按照省人社厅规章制度进行内部业务操作、设立外部服务窗口。

（2）社会保险经办部门。社会保险经办部门主要负责核实用人单位及个人缴费基数与缴费额、养老保险待遇核算及其他日常管理。河南省为社会保障局（简称社保局），社保局作为全省社会保险经办机构的主管部门，内设养老保险征缴处、待遇处、基金管理处和稽核处等。各省辖市县社会养老保险中心，内设基金管理科、基金征收科和基金稽核科等。

（3）地方税务部门。自2017年1月起，河南省城镇职工养老保险缴费改由地方税务机关进行征管，用人单位按照规定期限自行向地方税务部门缴费，职工个人按照《社会保险法》规定由用人单位代扣代缴。单位及个人采取多元化的缴费方式，如通过办税服务厅、自动办税终端、银行批量扣费等途径。

（4）财政部门。河南省财政厅内设社会保障处，主要编制养老保险预算，审核复批人社部门及经办机构的决算；监督省级养老保险基金收支情况，对养老保险基金使用情况追踪及监督；与省人社厅等相关部门编制省级养老保险决算，并审核汇总各省辖市社会保险基金预算决算草案；向社会保险经办机构拨付经费等。

（5）审计部门。地方各级审计部门作为养老保险基金监督管理部门，有权对人社、社会保险经办、财政等部门使用及管理养老保险基金的情况进行定期监督检查。河南省审计厅及各省辖市县审计局内设社会保障审计处（科、股），主要负责审计人社部门等有关预算决算执行情况，以及省（市）地方税务系统征收社会保险费情况等。

2.养老保险基金的管理现状

（1）养老保险覆盖范围。近年来，河南省出台多项规章制度，逐步扩大城镇企业职工养老保险（以下简称养老保险）的覆盖范围。2006-2015年河南省城镇职工年末参保人数，由863.78万人增至1508.71万人，增长74.66%。河南省自2007年城镇职工养老保险实行省级统筹之后，参保人数不断上升，扩面工作取得了显著的成效。但2015年在职职工参保人数同比下降0.87%，增速放缓，扩面工作进入瓶颈期。见表1：

（2）养老保险待遇水平。养老保险待遇水平的高低可反映一个地区养老保险基金可持续发展的指标。2006年以来，河南省城镇企业职工养老保險待遇水平连续上调11次，至2015年平均养老金水平达到2671元/月，同比增加245元，增长率为15.55%。2015年离退休人数同比增长17.45万人，增长率为5.09%。面对河南省离退休人数的不断增长及养老金水平的提高，河南省城镇职工养老保险基金支出压力逐渐增大。见表2：

（3）养老保险基金收支。2006-2015年河南省城镇职工养老保险基金总收入为5939.5亿元，从235.4亿元增至1027.1亿元，年均增长率为16.96%；基金总支出为5129.1亿元，从190.1亿元增至961.0亿元，年均增长率为17.59%；滚存结余997.5亿元，年均增长率为16.27%，累计结余同比增长率逐年下降。2015年累计结余基金可支付月数为12.4个月。见表3：

（4）养老保险基金投资。按照河南省现行规定，社会保险基金除用于支付社会保险待遇的部分，其余部分可以由财政部门根据劳动与社会保障部门提出的意见，在双方经过科学研讨之后，由财政部门购买国家发行的债券或转作定期存款存于银行。因此，河南省的大部分养老保险基金存入银行或购买国债，一方面养老保险基金存于银行的实际收益受利率、通货膨胀及居民消费价格指数的影响；另一方面，国家并没有发行有关养老保险的特种债券，基金投资债券只是购买一般性政府债券。2016年河南省政府一般债券票面3.10%，专项债券2.92%，其购买债券所得收益较低。

二、河南省城镇职工养老保险基金管理的问题分析

1.筹资增长较为困难

养老保险基金的征缴环节是否顺畅关系到养老保险制度运行状况的好坏，是养老保险制度可持续发展的前提条件。河南省城镇职工养老保险基金的筹资困难主要表现在：

（1）扩面工作开展不够到位。部分地方政府为发展经济、吸引资金对入驻本地区有影响力且经济实力强的企业给予多种优惠政策，对企业逃费行为采用宽松的惩罚措施。社会保险经办机构人员少，很难组织专职人员长期定期宣传普及养老保险常识，政策宣传力度小、途径少，未参保个人不了解政策的具体内容，或因目光短浅只想当前利益而选择不参保。很多自由职业者、灵活从业人员即使想参保，也不了解相关政策及参保渠道。

（2）企业申报缴费情况不实。有的企业为达到少缴费的目的，故意不与劳动者签订用工合同，或在缴费时故意漏报或少报人数。核算企业缴费总额是以其工资年报为依据，但部分企业在办理缴费手续时通常通过少申报工资总额来降低缴费基数，以减少缴费金额。2012年审计署对河南省养老保险基金审计中发现有些企业存在着少缴社会保险费的问题，如中国南方航空公司河南分公司少缴企业职工基本养老保险费高达8197.09万元。

（3）隐性挪用基金时有发生。河南省近年来加大了对社会保险基金的监督审查力度，违规非法使用基金的情况得到一定的遏制，但隐性挪用基金的现象仍时有发生，如地方政府使用基金进行非法投资或抵债。2014年，河南省审计厅公布的基本养老保险基金征缴、使用和管理的审计结果显示，全省有3903.33万元的挤占、挪用基金尚未追回，有5232万元资产不能及时变现导致基金收入损失。

2.给付压力日趋明显

养老保险基金最终的目的是按时、足额给予退休人员养老金，保证其退休后拥有稳定的生活来源。但目前河南省养老保险基金给付存在一定的问题，导致支付压力明显增加。

（1）基金支出增长迅猛。河南省在养老保险基金收入增速下降的同时，基金支出反而呈快速增长态势。2006-2015年，河南省养老保险基金支出由190.1亿元增至961.0亿元，年均增幅19.72%，其原因是退休人员和待遇水平的快速增长。如2015年离退休人员为359.75万人，同比增长5.62%，高于同期缴费人员的增幅；待遇水平从2006年的1.09万元/年增至2015年3.20万元/年，年均增长11.33%，以致部分省辖市县基金收支矛盾突出。

（2）基金结余分布不均。从全省情况来看，尽管养老保险基金滚存结余规模较大，2015年养老保险基金结余达999.5亿元，但分布不均衡，而是主要集中在省本级和郑州市统筹地区，当期收支结余占全省的72%，滚存结余约占全省的69%。而部分老工业基地城市结余较少，部分省辖市扣除财政补贴后基金当期收支缺口逐年增大，开封、新乡、安阳、洛阳等省辖市已经依靠暂借省级统筹基金开始确保发放。

（3）给付过程监督不力。河南省每年领取养老金的人数众多，基金支出规模大，而社会保险经办机构没有对退休人员采取有限的追踪手段，加之社会保险机构经办人员少、经费保障不足、信息系统建设不完备、内控制度不健全等问题，导致社会化发放养老金中部分人员冒名顶替骗取养老金、领取双份养老金等问题的发生。

（4）违规办理退休手续。河南省在企业职工养老保险制度改革初期，一大批企业因经营管理不善导致经济效益下滑或破产，政府出于维护地方稳定的，对还没有达到退休年龄的职工办理退休手续，可以享受养老保险待遇。违规提前退休是养老保险基金支出管理中存在的重大问题，在职缴费职工人数、基金收入规模减少，而基金支出却在不断增长的前提下，导致了养老保险基金偿付能力的削弱或是无力偿付的情况。

3.投资收益效果较差

养老保险基金通过一定的投资运营，实现其保值增值的内在要求。但在通货膨胀、人口老龄化等复杂的经济社会环境下，提高基金总体购买能力，河南省对养老保险基金在投资运营方面还存一定的困难或问题。

（1）基金统筹层次较低。2007年，河南省规定养老保险基金实行省级统筹，但在实际的操作过程中河南省養老保险基金仍然集中在各省辖市，基金分散难以形成规模效应而进行大规模投资。且分散的基金导致基金管理成本高、效率低，如果社会保险部门及经办机构内部控制制度不健全，基金被挪用、占有的风险很大。

（2）投资渠道较为单一。河南省企业职工养老保险基金的结余部分没有交由全国社会保障基金理事会进行运营，而是存入银行和购买国债，按银行和国债利息收取收益，满足了基金安全性的要求。由于银行与国债是管制利率，与市场利率有着较大的利差，使得基本养老保险基金收益严重低于市场投资利率，其中一部分收益转移给了银行和国家财政。

三、强化河南省城镇职工养老保险基金管理的对策

1.加强基金筹资力度

河南省养老保险基金的征缴工作能否顺利完成，关系着职工退休后的基本生活，更关系着河南省的经济发展，因而基金的征缴要“开源”，通过多种渠道增加基金的筹资规模。

（1）积极开展扩面工作。河南省人口众多、劳动力资源丰富，进城务工人员数量多，参保潜力巨大。针对这部分人群，社会保险部门要做好政策宣传工作，让进城务工人员能够清楚自己享有的权利。各省辖市要将扩面专项工作作为工作的重点，严格贯彻执行人社部门全民参保计划。力争将民营企业、社会组织、劳务派遣公司、各类进城务工的农民工、灵活就业人员及个体工商户等作为扩面的重点，监督和鼓励参加企业职工基本养老保险。（2）提高实际征缴费率。长期以来，河南省征缴费率一直在75%左右徘徊，征缴费率最低的省辖市为67%。因而各管理部门应联合进行监管，严格核实缴费基数和缴费人数。各市县社会养老保险中心应提高监控能力，改进养老保险基数的申报制度，并准确识别故意漏缴及少报工资总额等行为；各级劳动监察、审计部门及银行应积极配合社会保险经办机构的工作，准确核实参保企业的缴费基数及人数，对偷逃缴费行为严格依法惩处。

（3）加大强制执行力度。虽然我国的《社会保险法》明确规定了对欠费逃费企业的惩罚措施，但河南省各级社会养老保险管理中心却并没有设立独立的行政处罚部门，需要层层上报到人社部门进行审批，人民法院才能强制执行。在这一过程中耗费了大量的时间，效率极低。因此，社会保险征缴部门在提高自身征缴能力的同时，也应出台相关的法律制度来保证社保经办机构与相关部门的协调沟通，以提高征缴效率与水平。

2.规范基金给付过程

（1）严格审查退休年龄。尽管国家已经出台了严禁提前退休的规定，但河南省的一些地区提前办理退休的做法仍屡禁不止。提前退休使在职劳动人数减少，缩短职工缴费年限，减少养老保险基金的收入，增加养老金领取的人数及年限，这一增一减使得养老保险基金陷入了更艰难的困境。因此，应严格审查领取养老金退休人员的工龄、出生年月、参加工作时间等内容，在不侵犯个人名誉及隐私的情况下建立公示制度，以接受社会及职工监督。

（2）完善待遇调整机制。2006年以来，河南省企业职工退休金连续上调，其幅度高于职工工资增长率，增加了基本养老保险基金的支付压力。养老金待遇提高水平既要考虑到退休职工的生活需要和诉求，也要充分考虑河南省经济社会的发展水平及养老保险基金的偿付能力。按照社会保障的协调性要求，应减少养老待遇调整的随意性和人为性，要逐步建立与人均GDP、物价、工资或收入水平等指标联动，制定更加科学、透明的待遇调整机制。

（3）建设专业经办队伍。河南省在扩大城镇职工养老保险制度覆盖面的同时，应充分考虑经办机构的工作人数与参保人数、管理基金数量、信息技术化水平等因素，根据实际情况进行人员编制调整。完善人员配置机制，根据基金支付管理环节配置经办人员，如增加审核职工退休年龄等环节的工作人员，以减轻其超负荷的工作量。同时，适当减少其他工作相对简单环节的人员，以提高经办效率，达到基金支付的标准化和专业化。

3.健全基金投资制度

（1）实行多元战略投资。河南省养老保险基金结余大部分存入银行，小部分用于购买国债，短期看存入银行无风险，但中长期看也有较大的风险，特别是银行利率受严重通货膨胀的影响。因而长期看，投资低流动性、高收益率的资产及公共项目，可实现其低风险条件下的高收益率。如投资地铁、高速公路等国家重大工程项目，这既可获得较高且稳定的投资收益，且又能使养老保险基金成为河南省经济建設所重要、长期、可靠、稳定的投资。

（2）建立风险防控机制。面对复杂的经济金融环境及投资过程中人为操作的不确定性风险，有必要建立风险防控措施保证养老保险基金的安全。基金的受托人及托管机构、投资机构都应经过严格的资格审查、择优选择，以降低风险发生的概率；管理部门应建立内部监控制度和问责机制，严惩违规运营、贪污腐败等行为；完善信息公开制度，保证参保人能够及时便捷地获取投资的相关信息，并对投资管理部门予以监督。

参考文献：

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[4] 郑秉文.中国社会保险经办服务体系的现状、问题及改革思路[J].中国人口科学，2013（06）：2-16.

[5] 郑功成.中国社会保障改革与发展战略[M].人民出版社，2011：370.

作者简介：

王曙光（1963—），男，山东青岛市人，博士，哈尔滨商业大学财政与公共管理学院教授，研究方向：财税理论与公共政策。

贺媛媛（1990—），女，河南漯河市人，哈尔滨商业大学财政与公共管理学院社会保障专业研究生，研究方向：社会保障理论与政策。