保障东盟粮食安全：“自给自足”,还是区域一体化？

□ 文/杰克逊・尤因

保障东盟粮食安全：“自给自足”,还是区域一体化？

□ 文/杰克逊・尤因

为确保东盟地区的粮食安全，东盟经济共同体不断致力于统一粮食安全标准、改善粮食生产基础设施、促进粮食贸易发展，以及采用现代化的、可持续性的农业操作规范。只要各项工作落实到位，广大东盟国家的农业生产者、农产品消费者及其他利益相关者们，有望从中受益。

自东盟成立以来，粮食安全一直被列为东盟发展议程中的一项重要内容。2007～2008年，粮食危机席卷全球；为此，东盟国家相应地提高了对粮食安全的重视程度。2015年，东盟经济共同体正式成立，推进了东盟区域一体化进程，成为东盟有史以来最为重要的里程碑。为保障东盟区域内的粮食安全，东盟经济共同体不断致力于统一粮食安全标准、改善粮食生产基础设施、促进粮食贸易发展，以及采用现代化的、可持续性的农业操作规范。只要各项工作落实到位，广大东盟国家的农业生产者、农产品消费者及其他利益相关者们，有望从中受益。

然而，实现东盟粮食系统一体化，并非一帆风顺。目前，一些东盟国家仍采取贸易保护措施，以保护本国农业免受国际市场波动的冲击；同时，放弃参与区域内的粮食贸易，并出于国家战略的考虑，优先发展本国农业生产。

粮食贸易不活跃

2007～2008年的全球粮食价格危机，令人印象深刻：在短短的6个月内，大米价格增加两倍多。世界主要大米出口国纷纷以满足国内市场需求为由，缩减或考虑缩减出口量，导致世界大米价格持续攀升，引发了世界各地区的粮食进口国对粮食短缺的恐慌。长期以来，以印尼、菲律宾和马来西亚为代表的大米进口国信不过国际市场；同时，对扩大粮食供应的区域性战略持怀疑态度。

这些国家对粮食贸易所采取的态度，遵循了一个逻辑：只要不依赖粮食进口，人们的生活就不会受到危及粮食安全的、不可控的市场价格波动的影响。此外，这些国家还采取了一些政治措施，迎合了人们对优先发展本国经济、维持本国农民生计的诉求。

但重点发展粮食自给自足的弊端是，东盟各国有可能错失商机，在粮食危机面前更加不堪一击。对于那些着力实现粮食自给自足的东盟国家而言，由于种植其他农作物更有利可图，鲜有农民愿意继续种植水稻；东盟各国出台的一系列敦促本国农民种植水稻的农业政策，会把农民置于农业产业价值链的末端，让他们的日常生活难以为继。另外，东盟各国迫切需要转变以农业为主导的经济发展模式，但这些农业政策却可能阻碍东盟各国经济体制改革的进程。促进东盟地区非农劳动力的转移，对区域经济发展与进步至关重要。然而，实施粮食自给自足战略，往往与东盟的区域发展目标背道而驰。

对东盟国家来说，不参与区域粮食贸易，将导致农产品种植的经济收益、生态效益下降，且水稻种植也会受到严重影响。在这个过程中，如果东盟国家坚持走粮食自给自足之路，最终会导致土壤品质恶化、水资源枯竭。所以，与其发展国内粮食生产，不如进口国外粮食。

可以看到，目前，实行粮食自给自足的政策，并未激发东盟各国国内粮食市场供应的活力。减少粮食贸易往来，破坏了东盟各成员国之间的商业联系、商机共享，不利于应对突如其来的、影响范围较广的粮食短缺。由于东盟各国过度依赖于国内粮食供应，粮食减产和重大自然灾害对粮食供应的负面影响，越发凸显。

加强区域粮食安全合作

对有些东盟国家而言，保障国家粮食安全不能仅局限于粮食自给自足。要想让他们共同构建区域一体化的粮食市场体系，必须设计一个具有吸引力的可行之策。对东盟经济共同体及其他东盟一体化机制来说，这就意味着，只有打造一个稳健的粮食供应市场，才能提振东盟各国对粮食贸易的信心。其中，建立战略性大米储备库是可行之策；然而，这一措施也不尽如人意。

在《东盟10+3大米紧急储备协议》框架下，在遇到紧急情况时，各缔约国承诺为其他粮食紧缺的缔约国提供粮食补给。此处的“紧急状况”是指粮食紧缺的缔约国无法通过常规的粮食流通渠道满足其国内的大米市场需求。《东盟10+3大米紧急储备协议》旨在应对影响粮食供应的自然灾害和其他突发事件。根据该协议，可通过建立大米储备库来解决粮食短缺问题。

建立大米储备库所面临的挑战和局限是：储存成本昂贵、运输损耗大、储备库利用率低，以及粮食安全难以保证。尤其是，如果政局不稳或后勤保障不利，储备大米的及时调拨将会受到影响。

即便如此，《东盟10+3大米紧急储备协议》仍不失为保障东盟地区粮食安全的一项积极举措。从传统意义上来说，粮食储存是国家政策性项目，且相关信息对外保密，因此有可能引发粮食价格扭曲。如果一个国家为了满足国内粮食市场需求而兴建秘密粮库，那么未来将有可能因市场行情、粮食增产、仓库周转等诸多因素而面临去库存的压力；在这期间，粮食市场的波动性将会加大。因此，建设区域性粮食储备库、实现信息透明化，反倒有可能增强东盟地区的大米消费国、大米消费共同体对粮食安全的信心——一旦发生突发事件，粮食安全可以得到保障。

对东盟国家而言，既要着力提高东盟国家农民的生活水准，又要实施《东盟一体化粮食安全框架》和《东盟地区粮食安全战略行动计划》，以保障东盟地区的粮食安全。这些政策“组合拳”涵盖了多个层面，其中包括“推动农产品、农业投入品市场和贸易发展。”目前，虽然《东盟一体化粮食安全框架》和《东盟地区粮食安全战略行动计划》对保障东盟粮食市场的安全所产生的积极影响有限，但随着东盟经济共同体进程的稳步前进，东盟出台的区域粮食安全规划将会发挥实质性作用。

向东盟经济共同体靠拢

东盟经济共同体整合了一系列具有针对性、普遍适用性的政策，以拓展东盟地区粮食产业价值链。通过精准施策，着力降低东盟地区大米进口国的自给自足程度，从而赢得东盟地区大米出口国的出口保证。2007～2008年的全球粮食危机是在粮食出口限制等政策的影响下爆发的，因此，要放宽“大米出口限制”，并鼓励更多私营部门参与国家垄断性强的粮食产业。

从更广义的角度来说，东盟经济共同体致力于打造更具可持续性的粮食系统和农产品系统；通过加强务实合作和政策研究，鼓励种植与生态发展相适应的特色农产品，缓解东盟地区的环境压力。

然而，保障粮食安全，不能只依靠东盟经济共同体，还要让倾向于加强粮食行业合作的区域利益相关者共同参与。保障粮食安全、提高农民生活水平，既能满足东盟各国人民的日常需求，又符合东盟社会利益和政治核心利益的需要；因此，无论从情感层面还是从政治层面来说，保障粮食安全，牵动着东盟各国人民的神经。

东盟经济共同体需要制定切实可行的粮食政策，逐步整合粮食产业，推动东盟迈入粮食安全有所保障、粮食相关行业充满商机的新发展阶段。搭上东盟经济共同体这趟“顺风车”，有利于保障东盟地区的粮食安全。

・作者系美国亚洲协会政策研究所的亚洲可持续发展课题负责人，其研究方 向包括环境保护合作、资源合理开发和国际气候变化政策等。

・许志亮 编译

・来源：布林克新闻网（www.brinknews.com）

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