低效用地将成整治重点《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见(试行)》

柯善北

低效用地将成整治重点《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见(试行)》

柯善北

“十三五”开局以来，在工业化和城镇化两个维度上，传统产业去产能、僵尸企业清理以及引导调控城市规模、优化城市空间布局一直是经济领域的热点。而这些经济发展的发力点都离不开低效用地再开发的支撑。随着我国城镇化建设取得突飞猛进的发展，一批现代化城市兴起，城镇用地结构布局不断优化，土地利用效率不断提升。但在一些地方，由于历史的或现代化进程中的原因，城镇外延式扩张与存量土地低效利用状况并存。

日前，《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见(试行)》（以下简称《意见》）由中央全面深化改革领导小组、国务院共同审定，印发实施。专家指出，我国经济正处在结构性调整和产业转型升级的关键时期，同时“四化”同步推进，新型城镇化建设步伐加快。深入推进城镇低效用地再开发，恰逢其时，一举多得，这标志着我国将从过去的粗放式城镇化建设，进入新的阶段。

（一）政府“一肩挑”模式遭遇困境

改革开放以来，我国城镇化建设取得突飞猛进发展的同时，一方面，城镇快速扩张占用大量耕地良田，土地开发强度过高，与资源环境承载力不相适应，以牺牲农用地为代价的城镇化模式已难以为继；另一方面，城镇内部存在大量低效用地，盘活利用潜力巨大。

旧城镇、旧村庄、旧厂房，建筑危旧，设施落后，环境脏乱，群众意见大；闲置浪费现象存在，个别地区甚至出现“空城”“鬼城”……除了建筑危旧、闲置浪费等情况，国土部有关负责人表示，城镇内部存在大量的低效用地还表现在：布局散乱，容积率低、建筑密度低、投入产出率低；产业用地配置不合理，大量工业用地集中在黄金地段，有的还是淘汰类或禁止类产业等。

同时，据该负责人介绍，影响城镇低效用地再开发的制约因素也有许多，首当其冲的是土地权利关系复杂，需兼顾平衡各方利益，协调难度大、周期长、成本高；激励措施不够，在土地取得方式、用途认定、价款缴纳等方面缺少鼓励优惠政策，各方参与积极性不高，一些社会资本“望而却步”；部分土地历史遗留问题多，特别是经济发达地区，由于早前集体经济发展迅速、“三来一补”等加工贸易蓬勃兴旺，不少空置破败的旧厂房用地手续不全，需要既依法依规又实事求是地加以解决。

再者，受到发展水平的限制和“GDP至上”的政绩观影响，一些地区在招商引资时放松了节约集约用地的要求。一些基层干部甚至表示，决不能因为没有达到土地集约标准这种“小事”，就耽误了招商引资的“大事”。种种因素聚焦导致的结果就是，政府财政压力愈来愈大，市场主体积极性不高。

随着我国土地有偿使用制度改革的不断深化，逐步形成了政府控制土地一级市场，工业和经营性用地必须采取“招拍挂”方式出让的法律政策体系，这一制度安排有利于加强和规范新增建设用地市场的供应秩序，防止国有资产流失。但对于低效建设用地再开发而言，如果要求由原土地使用权人自行改造或与市场主体合作改造的，也必须以“招拍挂”方式办理供地手续，这往往难以保证原土地使用权人继续获得土地使用权，进而将其排除在改造开发利益分配之外。

这一方面使得市场机构和自组织团体参与积极性大大降低；另一方面即便是政府主导，原地安置也不容易实现。直接后果是政府的财政压力会越来越大，同时补偿协商容易陷入困境。

（二）

城镇低效用地盘活利用潜力巨大。据广东省调查统计，该省城镇低效用地370多万亩，改造后可节约土地超过100万亩，相当于全省4年的新增建设用地规模。在此背景下，《意见》的出台确是恰逢其时。

《意见》从五个方面阐明了城镇低效用地再开发这项的工作意义所在，明确了任务，推出了要求。

提出了指导思想、基本原则和总体目标

力求做到土地集约利用水平明显提高，城镇建设用地有效供给得到增强；城镇用地结构明显优化，产业转型升级逐渐加快，投资消费有效增长；城镇基础设施和公共服务设施明显改善，城镇化质量显著提高，经济社会可持续发展能力不断提升。

明确内涵，充分发挥专项规划的统领作用

从节约集约用地、促进产业升级、改善人居环境、提升城市发展质量等方面，提出将禁止类、淘汰类、不符合安全生产和环保要求的产业用地，以及老城区、城中村、棚户区、老工业区等作为改造开发重点。

考虑到各地情况千差万别，《意见》要求各市县人民政府结合地方实际，提出低效用地的具体认定标准，做好调查摸底、标图建库和项目实施方案编制等基础工作。重点组织编制低效用地再开发专项规划，加强规划对开发规模、布局、用途、时序的统领。

制定激励措施

鼓励原国有土地使用权人自主或联合改造开发；积极引导城中村集体建设用地改造开发鼓励产业转型升级优化用地结构；鼓励集中成片开发；加强公共设施和民生项目建设。

妥善处理各类历史遗留建设用地问题

按照依法依规、尊重历史的原则，对历史遗留建设用地，以用地行为发生时间为界限，明确了3类不同的处理政策：发生在1986年12月31日前的历史遗留建设用地，确权后直接登记发证；发生在1987年1月1日至1998年12月31日之间的历史遗留建设用地，符合土地利用总体规划，已与农村集体经济组织或农户签订征地协议并已落实，依照有关规定，落实处理（处罚）措施后，按土地现状办理征收手续；发生在1999年1月1日至2009年12月31日之间的历史遗留建设用地，符合土地利用总体规划，已与农村集体经济组织或农户签订征地协议并已落实，按照有关规定，缴纳耕地开垦费和新增建设用地土地有偿使用费后，落实处理（处罚）措施后，办理土地转用征收手续。

完善保障措施

针对改造开发容易产生的问题，《意见》着重提出了四方面的措施要求：

制定实施细则。《指导意见》明确要求，省级国土资源部门要研究制定实施细则，细化各项政策规定，并加强检查指导；市县国土资源部门要明确具体操作办法，加强实施管理，确保改造开发工作顺利实施。

强化社会监督。建立改造开发工作信息公开制度，对涉及的各个环节实行全过程公开，接受社会和公众监督；同时涉及土地出让的必须开展地价评估、集体决策、结果公示，确保改造开发公开、公平、公正。

加强信息化建设。建立城镇低效用地数据库，将改造开发项目审批、实施、竣工验收等及时上图入库，提高信息化水平，实行改造开发工作全程动态监管。

严守廉政纪律。建立责任追究机制，加强廉政风险排查，扎好笼子、定好规矩，从源头上防止寻租行为发生；规范资金管理，项目收益要公开透明，确保资金安全高效使用；严格监督管理，加强项目实施跟踪评估，及时纠正发现的问题，保证改造开发工作规范健康开展。

（三）需防范适用范围不适当扩大问题

城镇低效用地再开发，不仅有利于推进节约集约用地、缓解土地供需矛盾，而且在优化用地结构布局、推动产业转型升级、促进城镇更新改造等方面将发挥积极作用。

据有关专家介绍，一是可以有效增加建设用地供应，减少城镇建设占用耕地的数量，有利于保护稀缺的耕地资源，同时为经济社会发展提供空间；二是可以调整优化城镇用地布局，有利于推动供给侧结构性改革，促进产业转型升级，提高经济发展质量和效益；三是可以加强城镇基础设施建设，有利于改善城镇人居环境，促进宜居城市、美丽城镇建设；四是可以有效释放社会需求，带动社会投资，增强经济发展动力。

但同时专家也指出，政策落地需防范出现适用范围不适当而导致扩大问题的现象。对此，《意见》也明确提出了预防措施。

首先，严格控制改造开发范围，加强规划统筹。按照既有利于对低效粗放用地改造、优化用地结构布局的要求，《意见》将城镇低效用地限定在第二次全国土地调查已确定为建设用地中的布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的存量建设用地，并且要求权属清晰、不存在争议。为防止标准过低、造成大拆大建，2009年以后发生的建设用地不纳入改造开发范围。

同时健全协商和社会监督机制。要求建立公开畅通的渠道，充分了解和妥善解决群众利益诉求，做好民意调查，充分尊重原土地使用权人的意愿，妥善解决群众利益诉求，协调好政府、改造方、土地权利人等各方利益，严格保护历史文化遗产、特色风貌和保障公益性用地。

（四）着力点在激励原土地使用者投入改造

面对我国工业化、城镇化的加快发展和土地资源供给的刚性约束，粗放的土地利用方式显然已经难以为继。业内专家指出，譬如城市化快速推进、工业经济发达的浙江和广东，其面临着大量城市存量建设用地低效利用，旧厂房、旧城镇亟待改造的现状，如何激励原土地使用者改造建设用地的积极性，应是其政策创新的重要着力点。

除鼓励原土地使用权人改造地块，尝试界定房屋征收的公共利益也是落实重点。该专家以深圳举例，《深圳市房屋征收与补偿实施办法》对房屋征收的公共利益进行了具体界定，对补偿的标准进行明确，分别是被征收房屋价值（含已经取得的合法国有土地使用权的价值）的补偿、因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿和因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。

而城中村改造的土地权属调整中，深圳主要通过城市更新的办法完成土地整备。具体政策为，原农村集体经济组织必须自行处理征收土地范围内的土地产权关系，自行拆除地上建筑物等，政府将处置土地的80%交由原农村集体经济组织进行城市更新，其余20%纳入政府土地储备，政府将不再另行支付补偿费用。

同时，该专家建议，长期以来城乡二元的土地制度下，大量低效利用的宅基地和集体建设用地难以盘活，集体土地的价值难以显化。如何通过完善集体土地权能，促进存量集体建设用地的有序流转，将成为各地制度创新的关键。与此同时，创新宅基地退出政策，完善集体土地权能，还要区分不同时期的历史遗留问题。

调动各方参与，实现利益共享

提高土地利用效率、建立最严格的集约用地制度已是势在必行，但目前节约集约用地现状与目标还有一定差距，不少基层国土干部、专家学者认为，一些深层症结正在制约节约集约用地水平的进一步提升。

过去，城镇低效用地改造开发主要由政府主导，改造后的土地增值收益主要成为政府的出让收入和开发商的利润，被改造地块单位和个人仅能获取房屋和土地的相应补偿，无缘分享改造开发产生的土地增值收益，致使改造开发困难重重。

现有政策空间和地方的实践经验表明，必须在全国层面改革和创新集体建设用地管理制度、土地出让制度等，充分发挥市场配置资源的作用，调动各方参与再开发的积极性，实现利益共享，才能有效促进城乡低效建设用地再开发。

“节约用地是一个综合性问题，而不是单纯的土地利用问题”，中国土地勘测规划院专家认为，仅靠单个部门很难推动，目前节约集约用地之所以还面临种种障碍，也正是因为没有形成合力。未来需要建立起以政府为主导、部门之间相互协调、社会公众广泛参与的“共同责任”机制，明确各级政府、各部门、各行业在推进低效用地再开发中的责任，各司其职、协调联动，加强对节约集约用地各个环节的监督、检查和执法，保证和促进各项措施落地。 “具体而言，首先，应完善集体建设用地再开发的管理制度，改进城镇土地供应制度和收益分配制度，继而改进控制性详细规划制度，以及完善政府征收补偿标准的确定规则。最后，一定要构建建设用地再开发的法律仲裁制度。”