基于鼓励环境效果的环保资金分配方法研究:以江苏省燃煤电厂脱硝项目为例

万寅婧，潘铁山，李文静，唐晓燕，王文林①

(1.江苏省生态环境评估中心/ 江苏省排污权登记与交易管理中心，江苏 南京 210036；2.环境保护部南京环境科学研究所，江苏 南京 210042)

基于鼓励环境效果的环保资金分配方法研究:以江苏省燃煤电厂脱硝项目为例

万寅婧1，潘铁山1，李文静2，唐晓燕2，王文林2①

(1.江苏省生态环境评估中心/ 江苏省排污权登记与交易管理中心，江苏 南京 210036；2.环境保护部南京环境科学研究所，江苏 南京 210042)

以“十二五”期间某年江苏省燃煤电厂脱硝项目为例，开展基于当量法的项目环境效果测算，并以单位投资环境效果值(方法一)和环保投资-环境效果相结合的方式(方法二)作为依据进行环保资金分配，与基于项目投资额的传统资金分配方法(现法)的分配结果比较，并进行合理性分析。结果表明，方法一由于单位投资环境效果值是一个相对量，出现了投资额悬殊的项目补助金额却差距不大这一不合理现象；方法二首先按项目投资规模分组，再以分组投资额进行组间资金初步分配，而后在同一规模组内依据初次分配资金额度，直接按环境效果进行二次分配，体现了环保投资与环境效果兼顾的资金分配理念，项目单位投资额的COD削减量与补助比例相关性较高，表明该方法具有较高的科学性与合理性，可试行应用。

当量；环境效果；资金分配

近年来,我国环保投资总量呈现快速增长态势[1],“十二五”期间,仅江苏省级财政各类环保专项资金就超过40亿元,为江苏省环境污染防治和监管能力建设提供了强有力的资金保障[2]。当前,江苏省环保主管部门已从注重项目投资向投资与绩效并重的管理要求转变[3],明确要求资金分配要与项目环境效果挂钩,以环保投资效益作为项目资金分配的重要依据。目前国内外针对环保投资效益研究大多基于区域经济、社会、环境效果角度开展,研究表明环保投资与经济增长间相关促进、相互制约[4-6],环保投资还可节约社会资源,有利于减少污染排放，改善区域环境质量[7-9]。但是,鲜见针对环保投资效益测算的相关研究,现有研究大多是基于以获取项目实施效果为目的的绩效评价[10-12],从管理需求上看,环保投资效益测算是在分析评价环保投资项目价值的基础上,以指导环保资金下达为目的[13],现有研究结果对具体项目资金的分配指导意义不强。

环保投资效益主要考虑项目的投入成本与环境效果,把取得的项目环境效果与成本联系起来,以单位投资取得的污染物削减量最多,环境质量改善最佳为原则[14]。项目投资因产品标准化和货币化特性,相对易于测算;而环境效果由于污染因子复杂性和评价指标多样性等原因,往往难以量化估算,由于无法明确项目的环境效果,目前江苏省环保资金分配仍然以项目投资额作为依据,因此,开展项目环境效果测算研究,提出基于鼓励环境效果的环保资金分配方法,对于合理分配补助经费,提升环保专项资金的使用效益具有重要意义。

在环境管理工作中,当量法已成熟应用于污染物总量核算、排污费征收等废水和废气污染源管理方面。各类污染物排放对环境产生的压力和胁迫不同,当量法的原理是根据不同污染物对某种环境影响的相对贡献大小,将其排放量转化为当量表示,增加不同污染物排放量之间的可比性[15]。该研究以“十二五”期间某年江苏省燃煤电厂脱硝项目为例,开展基于当量法的项目环境效果测算,并以单位投资环境效果值(方法一)和环保投资-环境效果相结合的方式(方法二)作为依据进行环保资金分配,并与基于项目投资额的传统资金分配方法(现法)的分配结果进行比较,对2种方法的合理性进行分析,最终提出最优的鼓励环境效果的环保资金分配方法。

1 基于当量法的项目环境效果计算方法

当单位量的A污染物与一定量的B污染物排入相同区域环境中,对环境的有害程度、生物体的毒性及处理的技术经济性相当,则A、B彼此之间相当的量称为污染当量[16]。污染当量数就是污染当量的数量,是污染物排放量和该污染物的污染当量值的比值。污染当量值可依据《排污费征收标准管理办法》[17]查表确定。当量法可将不同污染物的环境效果转化为统一的非货币形式数量尺度。燃煤电厂的脱硫脱硝工程建成后产生的环境效果主要表现为排放污染物的削减量,因此用削减量指标进行评价。经查表,化学需氧量(COD)的污染当量值为1 kg[17],表明以1 kg COD为基准,其他污染物与之相比,产生相当的环境危害、生物毒性及处理费用时的排放量为该污染物的污染当量值。即《排污费征收标准管理办法》中列举的各类水、气污染物的排放量均可用COD污染当量来表征。同理,各类污染物的削减量也可用COD削减当量来表示,计算公式为

(1)

式(1)中,Za为第a种污染物的COD削减当量;Qa为第a种污染物的削减量,kg;Wa为第a种污染物的污染当量值,通过查表获得,kg。

项目污染物总COD削减当量计算公式为

(2)

式(2)中,Zi为第i个项目污染物的总COD削减当量。

2 环保资金分配方法

2.1 基于项目投资额的资金分配计算方法(现法)

以单个项目投资额占项目投资额总和的比例作为该项目的权重,分别乘以年度可分配资金总额,得到每个项目的分配资金。

2.2 基于单位投资环境效果值的资金分配方法(方法一)

2.2.1 万元投资COD削减当量计算

环保投资效益指环保项目产生的环境效果与投入资金的对比关系,归根到底是投入-产出问题,含义可以概括为项目投入1个单位资金能产出多少环境效果。对于燃煤电厂,投入指全部环保投资额,用货币指标度量;产出指项目建成后产生的环境效果,即排放污染物的削减量,用削减当量度量。计算公式为

(3)

式(3)中,Ri为第i个项目万元投资的COD削减当量,Ri值越大,环保投资效益越好;Zi为第i个项目污染物的总COD削减当量;Ki为第i个项目环保投资额,万元。

2.2.2 资金分配

以单个项目万元投资COD削减当量占项目万元投资COD削减当量总和的比例作为该项目的权重,分别乘以年度可分配资金总额,得到每个项目的分配资金。计算公式为

(4)

式(4)中,Mi为第i个项目的分配资金,万元;M为年度可分配资金总额,万元;R为所有项目万元投资COD削减当量总和。

2.3 基于环保投资-环境效果相结合的资金分配方法(方法二)

2.3.1 基于投资组别的资金初次分配

首先按江苏省燃煤电厂机组投资额从小到大分组,按现法对各项目组资金进行初次分配,各项目组可分配资金额按下式计算:

(5)

式(5)中,Mj为第j组项目补助资金额,万元;K为所有项目环保总投资额,万元;Ki为第i个项目环保投资额,万元;n为第j组项目数量。

2.3.2 基于投资组别内的项目环境效果的二次资金分配

在同一规模组内依据初次分配资金额度按各项目环境效果(COD削减当量)进行二次分配,得到的单个项目补助资金额按下式计算:

(6)

式(6)中,Mi为第i个项目补助资金额,万元;Zi为第i个项目COD削减当量。

3 实例应用

3.1 数据来源

数据来源于“十二五”期间某年江苏省燃煤电厂脱硝项目的省际面板数据(不含超低排放类项目),涉及98个项目的环保实际投资额(源自审计报告)和主要污染物削减量(包括烟尘和氮氧化物,源自验收监测报告)。假设年度可分配资金总额为10 000 万元。按项目规模将项目分为4组,分别为环保实际投资额≤1 000万项目组(28个项目),>1 000 万～3 000万项目组(32个项目),>3 000万～5 000万项目组(20个项目),>5 000万项目组(18个项目)。

3.2 数据统计分析

采用SPSS 13.0统计软件对项目实际审计投资额与项目COD削减当量、项目财政资金补助比例(财政资金分配补助额与项目投资额的比值)与项目万元投资COD削减当量进行相关性分析。

3.3 结果与分析

3.3.1 项目环境效果计算结果

由图1可见,该年度江苏省燃煤电厂脱硝项目审计实际投资额为214万元～15 836万元,COD削减当量为1 422～7 507 368,实际投资额与COD削减当量相关性显著(R2=0.522 2,P<0.05),表明投资额越高污染减排效果越好。根据式(3)计算,万元投资COD削减当量为3～4 004。

图1 燃煤电厂脱硝项目COD削减当量Fig.1 COD reduction equivalent of the denitrification projects in coal-burning power plants

3.3.2 项目资金分配计算结果

由图2可见,根据现法,该年度江苏省燃煤电厂各脱硝项目环保资金分配额从7.16万元至529.47万元不等,完全根据实际投资比例进行分配;而根据方法一,各项目环保资金分配额从0.59万元至800.83万元不等;根据方法二,各项目环保资金分配额从0.15万元至572.32万元不等。

图2 燃煤电厂脱硝项目现法资助额(实际结果)和方法一、方法二资助额(计算结果)Fig.2 Funds allocated to the denitrification projects of coal-burning power plants using the current method (actual results), Method Ⅰ and Method Ⅱ, separately

3.4 讨论

3.4.1 资金分配方法合理性分析

财政环保资金补助比例指财政环保资金分配补助额与项目投资额的比值,是环保项目补助强度的重要指标,一般不超过50%,其合理性的重要依据是与投入-产出是否关联密切[18-19],为此,通过对各项目单位环保投资环境效果与财政补助比例进行相关性分析,核实方法一和方法二的科学性与合理性。如图3所示,现法由于仅以项目环保投资作为分配依据,其项目资金补助比例与项目万元投资COD削减当量无显著相关性,每个项目补助比例均为3.34%。

图3 现法、方法一和方法二项目资金补助比例与万元投资COD削减当量的相关性分析Fig.3 Correlation analysis between COD reduction equivalent per 10 000 yuan (RMB) investment and subsidy size, relative to allocation method

方法一项目补助比例与项目万元投资COD削减当量显著相关(R2=0.454 6,P<0.05),表明方法一在分配资金时兼顾了投资与环境效果,但由于方法一按照万元投资COD削减当量加权计算项目资金分配数额,部分投资较大的项目COD削减当量较大,投资较小的项目COD削减当量较小,但两者的万元投资COD削减当量计算结果相似,以至于补助金额相当,极少数投资较小的项目甚至出现补助额超过环保投资额的情况,共有5个项目补助比例超过50%,2个项目补助比例超过100%,最高补助比例为128.4%,显然不尽合理。

方法二首先按项目投资规模分组,以分组投资额进行组间资金初步分配,解决了方法一中投资额悬殊项目进行比较的问题,而后在同一规模组内依据初次分配资金额度,直接按环境效果进行二次分配,体现了环保投资与环境效果兼顾的资金分配理念,计算结果也证明方法二的项目补助比例与项目万元投资COD削减当量极显著相关(R2=0.961 6,P<0.05),相关性高于方法一,项目最高补助比例为31.1%,表明方法二具有较高的科学性与合理性。

3.4.2 资金分配方法应用与优化

基于环保投资-环境效果相结合的资金分配方法(方法二)使用范围是已建成、实际投资及环境效果已明确的项目,属于事后补助范畴[20]。未建项目属于事前补助范畴,在分配资金时,可参考同类、同等规模已建成项目基于环保投资-环境效果相结合的计算结果。

方法二的核心要素是准确的项目投资额及污染减排数据,在对按投资对项目组进行资金初步分配的基础上,组内以项目的COD削减当量作为项目环保资金二次分配的依据,一般此类项目具有行业标准或技术规范,投资额易于核算,污染物易于监测,如燃煤电厂脱硫脱销项目[21];但是,对于没有行业标准或技术规范的项目(如水生态治理修复类项目),该方法并不适用,主要是由于其环境效果指标部分体现在水环境质量(COD、氨氮、溶解氧和透明度等),部分则体现在生态影响(生物多样性和植被覆盖率)[22],每个指标的内涵和单位都不一样,难以统一量化。

方法二适用于执行统一排放标准的项目,如江苏省2014年以前建设的燃煤电厂执行GB 13223—2011《火电厂大气污染物排放标准》[23],但《煤电节能减排升级与改造行动计划(2014—2020年)》[24]已明确要求“江苏等11个东部地区省市新建燃煤发电机组大气污染物排放浓度基本达到燃气轮机组排放限值(即超低排放,在基准氧含量6%条件下,烟尘、二氧化硫、氮氧化物排放浓度分别不高于10、35、50 mg·m-3)”,导致目前江苏燃煤电厂存在同时执行上述2套标准的情况,由于超低排放标准大大严于GB 13223—2011标准,若减排相同当量的污染物,执行超低排放标准的电厂成本必然高于执行GB 13223—2011标准的电厂。因此,在环保资金分配过程中应规避将2类项目纳入同一分配体系。

此外,燃煤电厂脱硝项目基于当量法的环境效果是根据验收监测报告中的污染减排数据进行计算,该数据一般取自监测瞬时值,可能受煤质和工况等生产因素、风速和气温等自然因素以及环境管理水平等人为因素的影响[25]。因此,若采用在线监测数据,以较长时间连续监测的均值进行计算,环境效果的计算结果会更加准确。

4 结论

以单位投资环境效果值为依据的环保资金分配方法一定程度兼顾了投资与环境效果,但由于万元投资COD削减当量是一个相对量,导致投资额悬殊的项目补助金额相当,这也是该方法项目单位投资COD削减量与补助比例相关性较低的重要原因。

基于环保投资-环境效果相结合的资金分配方法,首先按项目投资规模分组以分组投资额进行组间资金初步分配,解决了投资额悬殊项目进行比较的问题,而后在同一规模组内依据初次分配资金额度直接按环境效果进行二次分配,改变了仅依靠投资额核定项目补助资金的传统方式,在环保资金分配中引入了环境效果,体现出奖励先进的资金分配思路,并保持了资金分配方法简单、量化的特点,项目单位投资COD削减量与补助比例的相关性较高,表明此方法具有较高的科学性与合理性,可试行应用。

[1] 祝婧然,何凌云,朱卫.基于分类视角的我国环保投资综合效益研究[J].生态经济,2014,30(1):107-114.[ZHU Jing-ran,HE Ling-yun,ZHU Wei.Study on Comprehensive Benefit of Environmental Protection Investment in China With Basing on the Classification Perspective[J].Ecological Economy,2014,30(1):106-114.]

[2] 林业星,潘铁山,万寅婧,等.江苏省分配市县省级环保专项资金使用和管理的几点建议[J].污染防治技术,2015,28(1):42-44.[LIN Ye-xing,PAN Tie-shan,Wan Yin-jin,etal.Several Advices to the Use and Management of the Provincial Environmental Protection Special Funds Allocated to Cities and Counties in Jiangsu Province[J].Pollution Control Technology,2015,28(1):42-44.]

[3] 万寅婧,潘铁山,戴明忠,等.环保专项资金项目绩效评价个性指标设计研究:以江苏省省级节能减排(重点污染排放治理)专项引导资金为例[J].环境科学与管理,2012,37(10):178-180,186.[WAN Yin-jing,PAN Tei-shan,DAI Ming-zhong,etal.Study on Character Index System to Evaluate Projects Using Environmental Protection Special Funds[J].Envrionmental Science and Management,2012,37(10):178-180,186.]

[4] XIE J.Environmental Policy Analysis:A General Equilibrium Approach[J].Avebury Shgate Publishing Limited,1998(5):13-20.

[5] CHICHILNISKY G.Oil Supplies,Industrial Output and Prices:A Simple General Equilibrium Macro Analysis[R].New York,USA:University of Essex and Columbia University,2008：34-36.

[6] 刘绍君.区域环保投资与经济可持续发展研究:基于我国区域面板数据比较分析[J].企业经济,2012,32(1):135-140.[LIU Shao-jun.Study on Regional Environmental Protection Investment and Sustainable Economy Development:Analysis With Regional Panel Data[J].Enterprise Economy,2012,32(1):136-140.]

[7] 毛晖,郭鹏宇,杨志倩.环境治理投资的减排效应:区域差异与结构特征[J].宏观经济研究,2014,9(5):75-82.[MAO Hui,GUO Peng-yu,YANG Zhi-qian.Emission Reduction Effect of Environmental Governance Investment:Regional Differences and Structural Characteristics[J].Macroeconomics,2014,9(5):75-82.]

[8] 祝婧然.我国沿海地区环保投资的社会效益研究[J].对外经贸,2014(12):111-113.[ZHU Jing-ran.Social Benefit of Environmental Investment in Coastal Region of China[J].Foreign Economic Relations & Trade,2014(12):111-113.]

[9] 兰明慧,廖福霖,罗栋燊.福建省环保投资对工业废水污染控制的影响分析[J].环保科技,2014,20(1):10-13.[LAN Ming-hui,LIAO Fu-lin,LUO Dong-shen.Influence of Environmental Pollution Control Investments on Industrial Wastewater Pollution Control of Fujian Province[J].Environmental Protection and Technology,2014,20(1):10-13.]

[10]程亮,吴舜泽,孙宁,等.论中央环境保护专项资金项目绩效评价指标体系构建[J].环境科学与管理,2010,35(11):189-194.[CHENG Liang,WU Shun-ze,SUN Ning,etal.Study on the Construction of Index System for Performance Evaluation of Projects Using the Central Special Fund of Environmental Protection[J].Environmental Science and Management,2010,35(11):189-194.]

[11]龚明辉.浅谈财政支出的部门绩效评价:从环保专项资金谈起[J].时代金融,2015,7(12):145,154.[GONG Ming-hui.Performance Examination of Financial Expenditure Department：From the Special Environmental Protection Investment[J].Times Finance,2015,7(12):145,154.]

[12]董战峰,郝春旭,王婷,等.中国省级区域环境绩效评价方法研究[J].环境污染与防治,2016,38(2):86-90.[DONG Zhan-feng,HAO Chun-xu,WANG Ting,etal.Provincial Regional Environmental Performance Assessment Method of China[J].Environmental Pollution & Control,2016,38(2):86-90.]

[13]李振东.环保投资的费用:效益分析[J].中国环保产业,2002(增刊1):42-43,45.[LI Zhen-dong.Cost-Benefit Analysis for the Investment of Environmental Protection[J].China Environmental Protection Industry,2002(Suppl. 1):42-43,45.]

[14]刘春腊,刘卫东,徐美.基于生态价值当量的中国省域生态补偿额度研究[J].资源科学,2014,36(1):148-155.[LIU Chun-la,LIU Wei-dong,XU Mei.The Provincial Eco-Compensation Standard of China Based on Ecological Value Equivalents[J].Resources Science,2014,36(1):148-155.]

[15]王寿兵,张浩,王祥荣.区域环境负荷计量的当量因子法:以广东省佛山市富营养化污染负荷为例[J].中国环境科学,2004,24(2):237-241.[WANG Shou-bing,ZHANG Hao,WANG Xiang-rong.The Equivalent Factor Method of Regional Environmental Loads(EL) Quantification:With Eutrophication Pollution Load in Foshan City,Guangdong Province as an Example[J].China Environmental Science,2004,24(2):237-241.]

[16]原国家环境保护总局.排污收费制度[M].北京:中国环境科学出版社,2003：54-55.[State Environmental Protection Administration.Pollution Charge System[M].Beijing:China Environmental Science Press,2003：54-55.]

[17]原国家发展计划委员会，财政部，原国家环境保护总局，等.排污费征收标准管理办法(国家计委、财政部、国家环保总局、国家经贸委2003年31号令)[Z].[State Development Planning Commission,National Treasury,State Environmental Protection Administration,Economic and Trade Commission.Administrative Regulations on Levy and Use of Pollutant Discharge Fee(2003,No. 31)[Z].]

[18]逯元堂.中央财政环境保护预算支出政策优化研究[D].北京:财政部财政科学研究所,2011.[LU Yuan-tang.Optimization of The Expenditure Policy for the Central Government Budget of Environmental Protection[D].Beijing:Chinese Academy of Fiscal Sciences,2011.]

[19]江苏省财政厅,江苏省环境保护厅.江苏省省级环境保护引导资金使用管理办法(苏财规[2016]15号)[Z].[Finance Department of Jiangsu Province,Environmental Protection Department of Jiangsu Province.Management and Use of Province Environmental Protection Venture Capital Fund Guided by Province Government (2016,No. 15)[Z].]

[20]孙宁,宋玲玲,程亮.中央环保专项资金管理变化发展趋势及对项目管理的影响分析[J].中国人口·资源与环境,2014,24(增刊1):261-264.[SUN Ning,SONG Ling-ling,CHENG Liang.Analysis on Change and Development Trends for Management of Central Financial Special Fund of Environmental Protection and Their Impact on Project Management[J].China Population,Resources and Environment,2014,24(Suppl. 1):261-264.]

[21]李超慈,赵文晋,李鱼.燃煤电厂的环保“投资”与“收益”[J].环境保护,2009,426(16):36-37.[LI Chao-ci,ZHAO Wen-jin,LI Yu.Environmental Investment and Benefit of Coal-Fired Power Plants[J].Environmental Protection,2009,426(16):36-37.]

[22]钱嫦萍.中国南方城市河流污染治理共性技术集成与工程绩效评估[D].上海:华东师范大学,2013.[QIAN Chang-ping.General Technology Integration and Project Performance Evaluation of Urban River Pollution Control in the South of China[D].Shanghai:East China Normal University,2013.]

[23]GB 13223—2011,火电厂大气污染物排放标准[S].[GB 13223-2011,Emission Standard of Air Pollutants for Thermal Power Plants[S].]

[24]国家发展与改革委员会,环境保护部,国家能源局.煤电节能减排升级与改造行动计划(2014—2020年)(发改能源[2014]2093号)[Z].[National Development and Reform Commission,Ministry of Environmental Protection,National Energy Administration.The Upgrading and Improvement Action Plan of Energy Conservation and Emission Reduction in Coal Power (2014-2020) (2014 No. 2093) [Z].]

[25]邓继.燃煤电厂在线监测系统颗粒物浓度排放系数影响因素的探讨[J].环境监测管理与技术,2014,26(1):66-70.[DENG Ji.Discussion on Affecting Factors of Particle Matter Emission Concentration Coefficient of Continuous Emission Monitoring System in Coal-Fired Power Plants[J].The Administration and Technique of Environmental Monitoring,2014，26(1):66-70.]

(责任编辑： 许 素)

Allocation of Environmental Protection Fund Based on Encouragement of Environmental Effects： A Case Study of Coal Denitrification Projects for Coal Burning Power Plants in Jiangsu Province.

WANYin-jing1,PANTie-shan1,LIWen-jing2,TANGXiao-yan2,WANGWen-lin2

(1.Jiangsu Provincial Ecological Environment Assessment Center/ Jiangsu Provincial Management Center for Emissions Registration and Exchange, Nanjing 210036, China;2.Nanjing Institute of Environmental Sciences, Ministry of Environmental Protection, Nanjing 210042, China)

A case study was conducted of funds allocation for the coal-denitrification projects of coal burning power plants in Jiangsu Province in a certain year during the "Twelfth Five-Year Plan" period to unfold estimation of environmental effects using the equivalent method, and to compare the allocations of environmental protection funds (EPF) based on environmental effects per unit investment (Method Ⅰ), and combination of investment and effects (Method Ⅱ) with that traditionally based on the amount invested in the project (the present method) for analysis of rationality. Results show that Method Ⅰ, as environment benefit per unit investment is a relative value, would often result in an irrational phenomenon that similar amounts of subsidies are allocated to two projects sharply different in investment size, while Method Ⅱ first sorts the projects into groups in the light of investment size and allocates the funds group by group for the first phase to solve the problem of comparing projects sharply different in investment size, and then among projects in the same group,in the light of their primary fund allocations and direct environmental effects of the projects, separately, which embodies the idea of allocating the environmental protection funds witht both investment size and environmental effects of a project taken into account. The amount of subsidies is closely related to the COD reduction rate per unit of investment of a project. All the findings of the case study demonstrate that Method Ⅱ is very scientific and rational and deserves trial application.

equivalent; environmental effect; fund allocation

2016-07-25

江苏省环保科研课题(2015061);环保公益性行业科研专项(201509038);中央级公益性科研院所基本科研业务专项

X324

A

1673-4831(2017)04-0379-06

10.11934/j.issn.1673-4831.2017.04.012

万寅婧(1981—),女,江苏常州人,高级工程师,硕士,主要研究方向为环境管理。 E-mail:wanyinjing81@163.com

① 通信作者E-mail: wangwenlin-jjl@126.com