试析我国PPP模式发展面临的机遇与挑战

韩萌萌

【摘要】PPP模式作为一种能够有效引导社会资本参与公共服务或产品制造及供给的项目运作方式，近年来迅速受到各级地方政府及社会各界的高度瞩目，PPP模式在中国迎来又一轮新的发展浪潮似乎已是大势所趋，为了更加深入地了解PPP模式未来的发展趋势，本文结合PPP模式在中国的发展现状，对该模式发展面临的机遇与挑战进行简要分析。

【关键词】PPP模式 机遇 挑战 措施

一、PPP模式的总体概述

（一）PPP模式的概念。PPP模式是指政府与私人组织之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系。PPP 有广义和狭义之分，狭义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称， 可分为外包、特许经营和私有化三大类，而广义的PPP则泛指 公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系。

（二）PPP模式的特征。首先是伙伴关系，政府与民营组织形成伙伴关系，并有着共同的目标，合作双方努力以最合理的资源分配，以最快的速度提供最优质的产品或服务。其次是利益共享，政府获得社会成果，而民营组织获得长期、稳定、合理的投资回报。最后是风险共担，PPP 模式中政府与民营组织的风险分担原则为：各种风险由较善于应对该风险的一方承担，从而使得整个项目的风险最小化，并使资源达到最合理的分配。

（三）PPP模式的优点。PPP模式之所以能够迎来新的发展机遇期，是因为其自身具有诸多优点，首先能够减轻政府财政负担，采用 PPP模式引入民间资本，能使很大一部分政府性债务转由民营组织承担，从而降低政府的资产负债率，减轻政府财政负担。其次能够为民间资本提供投资机会，随着民营企业得日益壮大，民间巨额资本开始寻找投资机会，PPP 模式为民间资本提供了具有长期回报的投资机会。最后有利于降低项目的风险，风险共担是 PPP 模式的特征之一，由于各种风险由较善于应对该 风险的一方承担，有效的减小了各种风险发生的可能性和发生后可能 造成的损失，从而使得整个项目的风险最小化。

二、未来PPP在中国发展面临的机遇

（一）政府的大力支持。十八届三中全会提出允许社会资本通过特许经营等方式参与城市公共基础服务设施的投资和运营，让市场在资源配置过程中起决定性作用，重新明确了市场在资源配置中的作用，给社会资本进入城市基础设施的建设打开了绿灯。自此国家各部委、各级地方政府，都把促进政府与社会资本合作的发展作为工作的重中之重，并出台了一系列有利于PPP发展的政策，根据有关数据的统计和预测，未来十年内全国的PPP项目投资有望超过十万亿元，PPP在中国的发展迎来了前所未有的机遇期。

（二）新的经济发展模式更加有利于PPP项目的发展。在供给侧改革、结构性减税、营改增不断推进的大背景之下，PPP模式呈现出更多的优点：有利于提高公共产品和服务的效率；有利于发挥市场在资源配置中的决定性作用；有利于加快政府职能的转变，建立现代财政制度；有利于缓解缓解融资平台债务高，政府财政负担过重等问题。这些优点使得PPP模式在当前中国的城市基础建设中大受欢迎，让政府与企业能够互利共赢。

（三）PPP项目的融资渠道不断拓宽。在经济新常态背景下，“一带一路”战略为我国基础服务设施建设“走出去”提供了广阔的国际市场。同时我国与世界各国的合作也在不断加深，PPP项目的融资渠道会更加宽阔，吸引社会资本甚至国际资本参与公共产品和服务的建设，将有助于形成多元化资金投入机制。

三、未来PPP在中国发展面临的挑战

（一）相关的法律制度不健全。公共基础设施建设前期投资高，回报持续时间长，需要有相应的法律、法规来保障民营组织的利益，但是目前我国还没有与PPP模式相关的正式法律制度，一些部门的文件和纲领权威性远远不够，立法层次过低，法律制度的不完善成为当前阻碍PPP模式进一步发展的一个重要因素，很大程度上打击了社会资本进入的积极性。

（二）政府部门缺乏成熟的组织体系和信用约束机制。我国的PPP模式目前仍处于初级阶段，政府在PPP项目的实施过程中扮演着重要的角色，我国迫切需要建立起一整套由中央层面统一领导的组织架构体系，形成中央对各级政府部门PPP项目参与的有效指导并建立起对PPP项目实施效果的动态监督体系。同时我们还没有建立起政府投资信用的约束机制，无法保证项目在实施过程中不受政策调整、政府换届等因素 的影响，这也成为很多民营组织不敢涉足PPP项目的一个重要原因。

（三）缺乏科学的PPP项目评估机制。由于缺乏科学的评估机制，在项目实施过程中难免出现政府官员与潜在企业合作方合谋低估项目预期收益，造成国有资产的流失和官员腐败等问题，影响公共设施和服务提供的效率，也违背了大力推进PPP项目发展来提高公共产品提供效率的初衷，更成为阻碍PPP模式在中国健康发展的挑战之一。

四、面对机遇和挑战应该采取的措施

（一）完善相关法律法规。完善PPP相关法律法规，在国家层面上加快推进《政府和社会资本和讯法》、《中国基础设施和公用事业特许经营法》等法律立法进程，同时修订《招标投标法》、《土地管理法》，使之与新的法律相衔接。并制定统一的PPP项目税收征收和优惠政策，完善现行会计记账办法，解决会计记账存在的问题。

（二）完善政府组织体系和信用约束机制。建立政府与社会资本之间的公平契约关系，将PPP模式的推广与PPP法律法规的建立和政府职能的转变相结合，政府应由传统的“管理者”转变为“合作者”或者“监督者”、“服务者”。通过内部监督与外部监督相结合的方式建立有效的政府信用約束机制，加强社会资本对政府的信任度和对PPP模式的信心，吸引更多的企业参与其中，从而激发PPP项目发展的活力。

（三）建立健全PPP项目评估机制。在中央政府层面，可在具体牵头部委下设立国家PPP管理中心，重点承担政策研究、标准制定等工作，同时在与PPP相关的行业部委局设立PPP协调小组，承担相应行业项目初筛推荐、行业公共部门绩效基准指标等数据的统计发布工作。在地方政府层面，应在省级设立 PPP管理中心，承担项目筛选审批、专家支持、统计分析、融资支持、监管协调等职能。

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