农户土地承包权退出意愿及其影响因素研究

胡继亮++刘心仪

摘要：近年来，中央有关文件提出要积极稳妥地开展农村土地承包权退出试点，并且反复强调农村土地退出要尊重农民意愿。对湖北省三个县市的调查结果表明：对于土地承包权退出，总体看来农户的意愿不甚强烈，但具有一定的潜在需求。调查数据也显示，农户土地承包权退出意愿的影响因素是复杂多样的，户主的年龄、健康状况、文化程度、种地年数，家庭的人口数量、经营的土地面积、城镇是否有住房以及家庭的社会资源状况等都对土地承包权退出意愿有一定的影响，其中户主能力较差、家庭负担较重、社会支持较少的农户退出意愿更弱。在农户土地承包权退出问题上，应该充分尊重农民的意愿，发挥集体的主导作用，确定合理的补偿标准，构建完善的支持体系。

关键词：土地承包权；退出意愿；影响因素

基金项目：国家社会科学基金青年项目“家庭承包责任制约束下农业机械化的动力机制、发展路径和政策选择研究”（13CJL053）；中央高校基本科研业务费专项资金项目“基于新型城镇化发展战略需求的财政管理体制改革研究”（CCNU16Z02007）；华中师范大学人文社会科学智库成果培育专项项目“以供给侧改革为契机加快推进湖北农业结构转型升级发展研究”（CCNU16ZK019）、“新常态下促进湖北省农民工返乡就业创业研究”（CCNU16ZK016）

中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2017）04-0036-05

改革开放之初，我国农村实行家庭联产承包责任制，在保证农村土地集体所有权的前提下，赋予农民长期而有保障的土地承包经营权。随着现代农业的发展、城镇化进程的加快以及农村人口的剧烈变动，农村土地承包权的固化逐步显现出其弊端，如很多地区存在土地碎片化问题，不适应土地规模经营和有效流转的要求；大量农民进城落户使得承包地“撂荒”现象日益严重，造成了土地资源的严重浪费；等等。在此背景下，近年来我国一些地区，如重庆、陕西、广东、浙江、四川等，在现有制度框架下开展了农村土地承包权有偿退出的零星探索。2015年8月发布的《国务院办公厅关于加快转变农业发展方式的意见》中明确提出“稳妥开展农户承包地有偿退出试点”，其后出台的《深化农村改革综合性实施方案》、《全国农业现代化规划（2016—2020年）》、《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》都重申：要积极、稳妥地推进农民土地承包权有偿退出试点。农村土地承包权退出获得政策上的“合法性”，开始正式进入政府的议事日程。

与土地流转是对承包地经营权的让渡不同，土地退出是农民对土地承包权的放弃。在城乡社会保障体系未完全对接的前提下，农户退出作为农业生产经营基础的土地具有较大的风险。因此，中央文件反复强调，农村土地退出要注意保护农民利益、尊重农民意愿。那么，目前农民到底是否愿意退出土地承包权？农民的退地意愿受到哪些因素的影响？农民退出土地会出现什么后果，又需要采取什么应对措施？这些问题亟待研究和解决。如何顺应时代趋势和农民愿望，确保现代农业发展和农村社会稳定，使农地退出试点取得预期的效果，是我们面临的重要课题。

一、数据来源与样本统计

2016年10月17—24日，我们对湖北省3个县市的农户土地承包权退出意愿及其影响因素进行了实地调研。我们从湖北省共计102个县级单位中，按照县域经济发展水平抽取了3个样本县市：经济发展水平较高的仙桃市，经济发展水平中等的监利县，以及经济发展水平较低的竹溪县。之后，我们将样本县市的乡镇按户均农业支持保护补贴资金降序排列，随机抽取4个乡镇，随后在每个乡随机抽取2个村。最后，在每个样本村，根据农业补贴的土地面积大小，随机抽取15—20个农户作为样本农户。最终有效样本包括3个县、12个乡、24个村的362个农户。

根据抽样调查和深度访谈的情况，我们从户主的年龄、健康状况、文化程度、种地年数、政治面貌和家庭的人口数量、城镇有无住房、经营土地面积、年收入等方面对样本的基本信息进行统计，具体情况详见表1。

二、农户土地承包权退出意愿分析

关于农户土地承包权退出意愿，我们设计了这样几个问题：“如果政策允许，您是否愿意退出家庭承包的土地？”“如果将承包地退给本村村民，您希望以什么价格退出？”“如果是退给亲戚，您希望以什么价格退出？”“如果村社集体永久性回收土地，您能接受什么补偿方式？”“如果是每个月给养老金（或者工资），您能接受的最低数额是多少？”“如果是一次性买断，您能接受的最低数额是多少？”根据对这些问题的回答，我们将农户土地承包权退出意愿分列为如下几个方面：

（一）总体意愿

由表2可以看出，愿意退出土地承包权的农户的比例为24.3%，不愿意退出的比例为75.7%。可见，有3/4以上的农户不愿意退出土地承包权。这跟之前学者们调查研究的结果基本一致。①

（二）对象偏好

由表3可以看出，如果明确土地承包权的退出对象为村社集体，则有56.1%的农户表示愿意退出，这远远高于农户在不明确退出对象情况下愿意退出的比例（24.3%）。可见，农户更愿意直接将土地承包权退给村社集体。

（三）价格期待

退给个人时，退给亲戚与普通村民的价格期望值差别不大。由表4可以看出，农民愿意将土地承包权退给亲戚的平均价格期望为20693元/亩，退给普通村民的平均价格期望为21994元/亩，后者稍高于前者。

退给村社集体时，价格期望值要远远高于个人。由表4可以看出，農民将土地承包权退给个人的均价期望略高于20000元/亩，而退给村社集体的均价期望为45853元/亩，后者远高于前者。

（四）补偿方式倾向

由表5可以看出，在203个愿意将土地承包权退给村社集体的农户中，有60户愿意一次性买断，占29.6%，而有143户愿意以每月领取补偿（养老金或工资）的形式退出，占70.4%。相比于一次性退出，农户更愿意每月领取补偿（养老金或工资）。

三、农户土地承包权退出意愿的影响因素分析

根据调查样本的基础信息和相关变量，我们将农户土地承包权退出意愿可能的影响因素分为三类，一是家庭人口因素，包括家庭的人口数量、户主的年龄、户主的健康状况、户主的文化程度、户主的种地年数等；二是家庭资产因素，包括家庭的年收入、经营土地的面积、城镇是否有住房等；三是社会资源因素，主要包括户主是否是村干部、是否是党员以及家庭经常走动的亲戚数量、遇到经济困难时有多少亲友帮助等。

（一）家庭人口因素

家庭人口数量对农户土地承包权退出意愿的影响。如表6所示，家庭人口为2人及以下、3—5人、6—8人、9人及以上的农户中，愿意退出土地的比例分别为31.7%、23.7%、26.1%、12.1%，不愿意退出的比例分别为68.3%、76.3%、73.9%、87.9%。可以看出，相较于平均水平，家庭人口为2人及以下的农户更愿意退出土地，家庭人口为9人及以上的农户选择退出的意愿比较弱。这应该与家庭退出土地到城市生活的成本大小有关。

户主年龄对农户土地承包权退出意愿的影响。如表7所示，户主年龄为30岁及以下、31—45岁、46—60岁、61岁及以上的农户中，愿意退出土地的比例分别为33.3%、25.6%、25.5%、22.8%，不愿意退出的比例分别为66.7%、74.4%、74.5%、77.2%。可见，户主年龄对农户的土地退出意愿呈现有规律性的影响，即户主年龄越大越不愿意退出，中青年户主更愿意退出土地承包权。这可能与劳动年龄人口对在城市生存的信心更大有关。

户主健康状况对土地承包权退出意愿的影响。如表8所示，户主身體健康状况不佳、健康状态一般、体健康状况良好的农户中，愿意退出土地的分别占26.8%、22.1%、24.5%，不愿意退出的分别占73.2%、77.9%、75.5%。可以发现，户主健康状况对土地承包权退出意愿的影响不大，相较而言，户主健康状况较差的农户选择退出土地的意愿稍强。原因可能是身体健康状况不佳的人无力继续耕种土地，而更愿意选择退出土地到城市谋生。

户主文化程度对土地承包权退出意愿的影响。如表9所示，户主文化程度为小学及以下、初中、高中或中专、大专及以上的农户中，愿意退出土地的分别占23.0%、27.4%、26.9%、8.3%，不愿意退出的分别占77.0%、72.6%、73.1%、91.7%。可以发现，户主文化程度较低的农户更不愿意退出土地，这可能与其在城市工作和生活的适应能力较差有关。比较意外的是，户主受过大专及以上教育的农户（只占总样本数的3.3%）退出土地的意愿远远低于平均值，这应该是因为文化水平高的农民对退出土地的风险有更为理性的判断。

户主种地年数对土地承包权退出意愿的影响。如表10所示，户主种地年数为10年及以下、11—25年、26—50年、51年及以上的农户中，愿意退出土地的分别占20.0%、31.5%、25.7%、11.9%，不愿意退出的分别占80.0%、68.5%、74.3%、88.1%。可以看出，户主种地年数对土地承包权退出意愿的影响呈倒U型，其中种地年数为50年以上的农户退出土地承包权的意愿远远低于平均值，这可能与其乡土观念强烈和生存技能单一有关。

（二）家庭资产因素

城镇是否有住房对土地承包权退出意愿的影响。如表11所示，在城镇有住房和在城镇无住房的农户中，愿意退出土地的分别占29.4%、23.1%，不愿意退出的分别占70.6%、76.9%。可见，城镇是否有住房对农户土地承包权退出意愿有明显的正向影响，在城镇有住房的那部分农户退出意愿更强烈。

经营的土地面积对土地承包权退出意愿的影响。如表12所示，经营的土地面积为5亩及以下、6—15亩、16—30亩、31亩及以上的农户中，愿意退出土地的分别占24.6%、25.7%、16.0%、57.1%，不愿意退出的分别占75.4%、74.3%、84.0%、42.9%。可以看出，经营的土地面积为16—30亩的农户退出意愿较弱，这可能与其经营土地面积的规模比较适度有关；经营的土地面积大于30亩的农户退出意愿比较强烈，这可能与其预期的退地补偿总额较大有关。

家庭收入对农户土地承包权退出意愿的影响。如表13所示，家庭年收入为1000元及以下、1001—5000元、5001—10000元、10001元及以上的农户中，愿意退出土地的比例分别为22.7%、25.2%、25.0%、23.5%，不愿意退出的比例分别为77.3%、74.8%、75.0%、76.5%。由此可以看出，不同收入水平的农户土地退出意愿比较均衡，收入水平最高和最低的两档退出意愿稍弱。

（三）社会资源因素

户主是否是村干部对农户土地承包权退出意愿的影响。如表14所示，在户主是村干部和不是村干部的农户中，愿意退出土地的比例分别为29.4%、23.1%，不愿意退出的比例分别为70.6%、76.9%。可以看出，户主是否是村干部对农户土地承包权退出意愿有显著的正向影响，即户主是村干部的农户退出土地的意愿比一般农户更强。户主是村干部，一方面意味着其觉悟更高、能力更强，另一方面也意味着其较一般村民拥有更丰富的社会资源，其退出土地后的生计不确定性更为可控。

户主是否是党员对土地承包权退出意愿的影响。如表15所示，在户主是党员和不是党员的农户中，愿意退出土地的比例分别为40.8%、21.7%，不愿意退出的比例分别为59.2%、78.3%。由此可以看出，户主是否是党员对土地承包权退出意愿有显著的正向影响，户主是党员的农户退出土地的意愿比普通农户更高。其原因与户主是否是村干部的情况类似。

家庭经常走动的亲戚数量对土地承包权退出意愿的影响。如表16所示，经常走动的亲戚数量为5户及以下、6—9户、10户及以上的农户中，愿意退出土地的比例分别为25.4%、18.3%、28.2%，不愿意退出的比例分别为74.6%、81.7%、71.8%。由此可以看出，家庭经常走动的亲戚数量较少或较多的农户愿意退出的比例更高。这可能是因为，前者在农村的牵挂较少，而后者能够得到的亲戚的照应更多。

遇到经济困难时有多少亲友帮助对土地承包权退出意愿的影响。如表17所示，能够得到帮助的亲友为2户及以下、3—9户、10户及以上的农户中，愿意退出土地的比例分别为20.2%、25.5%、26.4%，不愿意退出的比例分别为79.8%、74.5%、73.6%。由此可以看出，遇到经济困难时有多少亲友帮助对土地承包权退出意愿有显著的正向影响，愿意帮助的亲友数量越多，退地的意愿就越强烈。

四、结论与政策建议

（一）结论

第一，农户退出土地承包权的意愿总体看来不甚强烈，但有较大的潜在需求。调查显示，只有大约1/4的农户明确表示愿意退出土地， 这说明当前农村土地仍然具有为农民提供社会保障的功能，农民不会也不应该轻易放弃土地承包权。同时，调查也显示，如果将土地直接退给村社集体，愿意退出的农户会达到5成以上，这在一定意义上表明农户具有一定的退出土地承包权的潜在需求。如果退地补偿的价格和方式合理，这种潜在需求就有可能转化为有效需求。我们的调查结果也证明，近年来中央提出积极开展土地承包权有偿退出试点的意见是合理的，政策创新和突破的时机已经比较成熟。

第二，农户土地承包权退出意愿的影响因素是复杂多样的，户主能力较差、家庭负担较重、社会支持较少的农户退出意愿更弱。调查表明，户主的年龄、健康状况、文化程度、种地年数和家庭的人口数量、土地面积、城镇是否有住房以及社会资源状况等都对土地承包权退出意愿有一定的影响，戶主年龄较大、身体健康状况较差、文化程度较低、种地年数较长，家庭人口数量偏多、城镇无住房以及社会资源较为稀缺的农户，退出土地承包权的意愿要更弱一些。所有这些归结到一点，就是土地承包权退出意愿与当前农村社会保障水平下农户对退地后的生活压力和风险预期有关。

（二）政策建议

第一，充分尊重农民的意愿。调查表明，农民对退出农地承包权的有效需求还不充足。对于农民退出土地承包权，必须在尊重农民意愿的基础上进行合理引导。要按照“自愿、有偿、渐进、分类”的原则，通过市场化机制引导有需求、有条件的农民有序退出。当前，农村土地仍然充当着社会保障的角色，仍然具有维护农村社会稳定的“蓄水池”作用，如果不顾农民意愿强制推行可能会酿成灾难。稳定承包权、搞活经营权，应该是现阶段农村土地政策的基本取向。要按照“三权分置”意见的要求，稳妥推进承包权退出试点，在条件成熟的情况下逐步推开。有的学者提出，要给以农民一定的犹豫期和缓冲期，这个意见具有一定的合理性。②

第二，发挥集体的主导作用。我们调查发现，农户在退出对象的选择上更倾向于村社集体，这表明农户对村社集体有更高的信任，对退出的有序化、补偿的合理化有较高的期待。因此，在引导农民退出土地承包权的过程中，可以有效发挥村集体和经济合作社的作用。在这个问题上，一些地方的经验值得汲取。如重庆梁平试点的退出方式中，主要的一类是农民将承包地直接退给村社集体，而后由集体统一流转。这种方式更容易得到农民的信任，也有利于后一步土地的大规模流转，还可以有效避免土地退出中的纠纷。

第三，确定合理的补偿标准。我们在问卷调查和访谈中发现，农户对退地补偿价格的预期差距甚大，这表明他们对退出价格也是“心里没底”。实际上，补偿标准偏低、补偿价格混乱、补偿方式单一等是农村土地退出的主要障碍。政府在农民退地补偿方面应该起指导作用，充分保障农民的利益。由于各地情况殊异，因此难以在全国实行统一的补偿标准。目前可行的做法是在一个区域内，由政府规定土地价格评估的参考因素，确定本区域内的基准地价。同时，引导建立第三方专业评估机构，为农民退地提供服务。另外，还应该建立区域地价信息联动和价格信息公布体系，颁布相应的法律规范对土地价格评估过程及结果进行有效监督。

第四，构建完善的支持体系。调查表明，农户的退地意愿受到诸多因素的影响，归结起来就是：基于个人和家庭的实际情况，农户对退地后的生活有较多的担忧。政府应该在进城农民的就业、社保、住房、教育、医疗等方面采取切实可行的措施。如，健全退地农民的就业与培训服务体系，提高其转移就业能力，拓宽其就业渠道；逐步弱化农村土地的社会保障功能，完善针对退地农民的社会保障制度；加快城镇保障性住房建设，降低退地农民申请保障性住房的门槛，或提高退地农民的购房补贴标准，等等。总之，政府必须进行科学的设计、规划和安排，根据农户的不同需求制定针对性的策略，真正解除农民退地的“后顾之忧”。

注释：

① 参见吴康明、陈霄：《农民土地退出意愿与关键环节拿捏：重庆例证》，《改革》2011年第10期；高佳、李世平：《城镇化进程中农户土地退出意愿影响因素分析》，《农业工程学报》2014年第6期；董秀茹、王楠、王大鹏、杨肖丽：《辽宁省农民土地退出意愿及影响因素分析——对辽宁省12市476户农民家庭的实证调查》，《沈阳农业大学学报》（社会科学版）2013年第6期；郑兴明：《城镇化进程中农民工土地承包权退出意愿探析——基于福建省部分地区的调研》，《西北农林科技大学学报》（社会科学版）2014年第1期；等等。

② 王建友：《完善农户农村土地承包经营权的退出机制》，《农业经济与管理》2011年第3期。

作者简介：胡继亮，华中师范大学工商与经济管理学院讲师，湖北武汉，430079；刘心仪，华中师范大学数学与统计学学院，湖北武汉，430079。

（责任编辑 陈孝兵）