我国区域合作与创新的发展方向

王锋+梁琦

[摘要] 改革开放以来，我国倡导的“扬长避短、发挥优势、保护竞争、促进联合”的区域间合作机制并未完全形成。“十三五”期间，新型城镇化和经济增长方式转型，为加强区域合作提供了历史性机遇。同时，区域合作也面临对外开放与对内开放“两重开放”的挑战。秉承“创新、协调、绿色、开放、共享”的全新发展理念，在政府和市场共同推动下加快区域合作与相关制度创新，必将成为新常态。

[关键词] 区域合作 创新 现状 机遇 发展方向

[中图分类号] F127 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2017）02-0023-03

[基金项目] 国家社科基金项目“农业现代化进程中新型农业主体培育研究”（14BJY124）；国家社科基金重大项目“空间经济学在中国的理论与实践研究”（13&ZD166）。

一、区域合作的“外热”与“内冷”

我国当前区域合作中，“外热”与“内冷”形成了鲜明的对比。

一方面，各省市在对外开放中，积极对接“一带一路”，呈现出追赶态势。自2015年以来，各省市积极设计自己在一带一路中的定位和作用。另一方面，自改革开放以来，国家就一直主推区域合作，加强区域联系，但是直到今天，国内区域间实质合作机制并未完全形成，“扬长避短、发挥优势、保护竞争、促进联合”的区域合作良性互动局面还未真正出现。目前“京津冀”、“长三角”、“珠三角”等地区域合作的情况来看，理论设想与现实情况存在着一定差距。“京津冀”地区，北京与天津竞争多于合作，利益冲突不断，产业协调不足。长三角一体化的主要推动形式就是通过会议推动和落实，苏、浙、皖、沪在合作中都成为地区主导者，实质性的区域交通互联、市场互通、产业重构等工作进展较为缓慢。珠三角发展的现状是，广州、深圳、香港等中心城市一家独大但带动辐射能力较为有限，内部产业重复且竞争较为激烈；粤东高速发展同时粤西一些山区脱贫问题尚未解决，地区两级分化的现象较为突出。

区域合作“外热”与“内冷”有各种原因。“外热”主要原因在于对外贸易对经济增长的拉动作用要高于开发内部市场；这也说明了各省有资金、技术、劳动力等方面合作与交流的主动需求。而“内冷”主要原因在于区域内部市场开发的难度较大。仅仅从交易成本角度考虑，区域间贸易壁垒并未完全打破，区域合作中地方政府职责分工不清等客观存在，地区利益协调与财税共享机制并未形成等。因此，在市场和政府的推动下，在GDP考核的压力与动力下，各省市的最优选择是交易成本较低、交易规则明晰、交易收益明显的对外贸易，而不是需要长期培养以及打破常规的创新举措才能推动并且见效的内部区域合作。

二、新常态下区域合作与创新的新机遇

一是经济增长方式由依靠外贸增长拉动转向依靠内部贸易、国内市场拉动，城镇化成为区域合作和创新的重要推动力。当前，全球经济正处于调整期，受美国金融危机、欧共体债务危机等困扰，世界经济下行压力仍然较大，特别是一些发达国家贸易保护主义重新抬头，新的贸易壁垒等不利因素正在出现。与此同时，新型城镇化已经成为“十三五”期间我国释放内需最主要举措之一，也成为中国经济未来增长主要的潜力所在。据联合国关于世界城市化展望的研究报告估计， 2030年城镇化率有可能提高到70%左右，各类城镇将新增3亿多人。随着城镇化率的不断提高，区域城市间特别是大中城市间迫切需要建立高速铁路、高速公路、机场等互联互通的交通网络，加快区域间基础设施合作成为必然趋势。新型城镇化要求在区域内的重新布局和调整产业结构，涉及房地产、钢铁、水泥、玻璃等建筑材料和装饰材料、家具、家用电器等相关产业的调整，新材料、新能源等新兴产业的布局等。还有，城镇化的本质是人的城镇化，新进入城镇的人口需要改善教育、娱乐、医疗、健身等条件，尽快实现真正的“市民化”。伴随着经济发展中人口流动成为常态，需要区域间城市合作成为常态，共同进行户籍、就业、医疗和养老保险、教育制度以及土地制度等方面合作创新，提升区域整體发展水平。

二是“十三五”目标任务给区域发展带来了挑战，同时也带来机遇与新命题。“十三五”时期是全面建成小康社会决胜阶段，到2020年我国要全面建成小康社会。当前，我国全面建成小康社会面临的最大难题就是城乡收入差距和区域差距。

目前，我国城乡人口收入差距超过3倍。东、中、西部地区经济发展差距巨大，2016年，东部地区GDP约占全国的57.8%，中部约占27%，西部约占15.2%。全国呈现出以东部为核心，中西部为外围的经济发展态势。同时，区域内中心城市面临资源短缺、空间狭小的发展瓶颈。如珠三角中心城市广州、深圳等吸纳了全省3/5的外来人口，创造了占全省GDP总量的85%以上的财政收入。但是这些城市目前正面临无地可用的困境。同时，受到交通拥堵、环境污染等城市病的困扰。区域内中小城市虽然“量大面广”但缺乏集聚效应，这些城市规模普遍偏小，基础设施和公共服务水平较低。改革开放以来，这些中小城市为改善自身投资环境，从自身利益出发，在各自辖区范围内积极建设，造成许多同构性浪费或恶性竞争，直接影响到区域城市群整体功能发挥。

加快区域合作是生产力社会化和地区分工发展的必然结果，也是缩小我国区域差距的内在要求。“十三五”期间，我国区域合作与创新需要解答更多新的历史命题：如何从经济上实现区域整体“富民强区”？如何解决区域内农民收入增长预期低，非农收入的不确定性大，医疗和教育等服务价格上涨，农民与城镇居民的收入差距不断扩大的问题？如何从空间上顺利推进城镇化建设与人口集聚？此外，还需要专门研究东、中、西区域之间产业差异，从全国层面制定产业如何布局、如何转移和承接的宏观政策。

三、“十三五”区域合作新理念

一是按照中国制造2025纲领的要求，推动跨区域产业合作，实现由中国制造到中国创造的历史性转变。以珠三角地区为例，作为改革开放的前沿地区，该地区利用靠近港澳地区的资金及市场优势，成为中国制造的重要基地之一。地区人口仅占全国的4.2%，出口总额却占27%。但是，近年来，由于该地区产业以陶瓷、家具、纺织、制鞋、玩具、纸品包装、电子、LED等劳动密集型行业为主，科技含量不高且产能严重过剩，出口不畅，利润下滑。为了赢得更广阔的市场和更大的产业转型空间， 2003年国内提出泛珠三角合作的概念，其合作格局为“9（省）+2（地区）”，包括福建、广东、广西、贵州、海南、湖南、江西、四川、云南、香港和澳门特别行政区。2016年，国务院出台了《关于深化泛珠三角区域合作的指导意见》，提出“将泛珠三角区域打造成为‘中国制造2025转型升级示范区和世界先进制造业基地”的战略任务。泛珠三角合作迫切需要打破现有省市间的行政壁垒和产业壁垒，谋求跨省、跨境的产业合作和产业链重建，这不仅需要技术的升级，更需要制度和政策的创新。

二是要在全国、全省及地区层面进行宏观规划与整体设计，走东、中、西地区协调发展道路。从全国层面来看，既要坚持效率优先，支持东部地区率先发展；又要兼顾公平，倡导建立东部与中西部之间产业、利益等协调机制。要在省级及地区城市布局上，既做大中心城市，也积极培育中小城市。在区域合作的理念上，倡导工业化、信息化、城镇化、农业现代化的“四化”同步，倡导经济、资源和环境的协调互动，倡导人口集聚、产业集群与人口“市民化”和公共服务的同步发展。

三是把生态战略与产业转移、产业链延伸、企业区位选择与空间布局紧密结合起来。2015年，京津冀地区环保部门签署了《京津冀区域环境保护率先突破合作框架协议》，提出以大气、水、土壤污染防治为重点，联合立法、统一规划、统一标准、统一监测、协同治污等10个方面举措，共同改善区域生态环境质量。2016年，泛珠三角地区提出深化跨省流域水污染联防联治，启动江西省鄱阳湖流域生态补偿方案和福建广东汀江——韩江跨地区生态补偿试点。泛珠三角环保部门同也在积极推动建立区域空气质量预报预警合作和机动车排气污染防治信息共享机制。当前，区域间合作不仅仅包括产业合作，也包括共同治理雾霾、水利等生态环境发展与保护合作。

四是打破目前阻碍区域一体化进程的地方保护主义和行政分割造成的市场壁垒，形成区域一体化的资金、市场、技术、人才等开放与高效的市场机制。以区域内高速铁路、公路、城际铁路、机场等建设为重点，形成布局合理、衔接紧密的区域综合性大交通网络。以省市县联动、产业互补为抓手，形成互动协调与支持机制。鼓励中心城市生产加工基地向省市扩散，周边城市的企业总部向中心城市集中等。推动区域信息网络一体化，加快信息资源的整合与互补，建设区域统一的电子商务与政务平台等。

五是以新思路推进区域经济合作，建立共享与长效的合作机制。当前，区域经济合作包括总部经济、企业兼并重组、项目合作共建、园区合作共建、飞地经济、企业迁建、招商引资等多种合作形式。要根据不同合作模式，建立公平合理的利益分配机制，以促进区域经济实力全面提升。以区域合作共建项目为例，这类项目往往跨越两个以上的省或市，一般为交通、能源、矿产、旅游、环境保护等大型基础项目，由于针对跨区域项目的利益分配机制尚未形成，导致很多跨省市项目难以落地或进展缓慢，亟需建立长效的共享机制。

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