金太阳的“陨落”

范珊珊

在中国太阳能快速发展的短短十年间，“金太阳示范工程”是中国政府在促进光伏产业技术进步和规模化发展中，实施的一项重要政策。从2009年该政策的出台到2013年被叫停，短短四年间，“金太阳示范工程”在中国遍地开花。

与此同时，这项财政耗资高达百亿的补贴政策，从出台之日起，围绕着他的争议不绝于耳。在金太阳工程的执行过程中，有关“并网难题”、“低购高报”、“次品内销”、“形象工程”等问题层出不穷，决策者为业主及设备商骗取补贴等现象头痛不已。

最终，金太阳对于中国光伏产业的发展所发挥的作用，远远低于业界预期。虽然在决策部门多次修改相关政策以遏制不良现象的发展，对示范项目可谓是用心良苦。然而，这一工程暴露的“漏洞”依然难以完全修复。

2013年3月，财政部决定金太阳示范工程不再进行新增申请审批；2013年5月，财政部发布《关于清算金太阳示范工程财政补助资金的通知》，规定没有按期完工的项目，要求“取消示范工程，收回补贴资金”；没有按期并网的项目，则会被“暂时收回补贴资金，待并网发电后再来函申请拨付”。

至此，中国光伏产业的“事前补贴”成为了历史。而对于深耕光伏领域多年的“光伏人”而言，“金太阳”工程也成为了他们职业生涯难以忘却的一段经历。此外，这项“遗憾工程”一直为后来的决策者引以为鉴。

缘起

现在，许多和中国光伏行业一起成长的光伏人依然记得2009年时，让他们头疼的问题——“三头在外”——原料在外、市场在外、设备在外，而国内的光伏市场一直没有启动。

受制于外的尴尬局面，令中国组件商们颇为焦急。特别是受到彼时金融危机影响，国际光伏市场急转直下，欧美国家启动了对中国光伏产品的“双反”调查，借助进口原材料以及国外市场快速建立中国光伏制造业遭遇重挫。

对于国内产能消化，只有依靠新市场的发掘。中国光伏市场的开发迫在眉睫。

2009年7月16日，财政部、科技部、国家能源局联合发布《关于实施金太阳示范工程的通知》，决定综合采取财政补助、科技支持和市场拉动方式，加快国内光伏发电的产业化和规模化发展。三部委计划在2至3年内，采取财政补助方式，支持不低于500兆瓦的光伏发电示范项目。

这项看似紧急实施的政策给彼时的光伏制造商们打了一针强心剂。根据2009年的金太阳示范项目政策，补贴资金要先从中央财政下拨到省、市、县级财政，然后由县级财政划拨给业主，最后再由业主把一部分补贴分给中标企业。

与此同时，由于金太阳工程项目国家采取补贴系统总投资50%的办法，因此，有相当一部分企业为了多得到财政补贴，采取“低购高报”的办法，提高系统总造价，借此骗取补贴。

初始投资的补贴方式出现的初衷是鼓励业主降低项目造价，而在具体实施中五花八门的问题层出不穷。特别是由于光伏项目有着较长的寿命周期，开发商一旦补贴拿到手，后期的运营以及未来的质量都无法保证。

由于在政策实施一年后出现颇多问题，2010年9月21日，三部委与住建部联合下发《关于加强金太阳示范工程和太阳能光电建筑应用示范工程建设管理的通知》，将关键设备招标方式由项目业主自行招标改为国家集中招标，按中标协议供货价格的一定比例给予补贴。其中，用户侧光伏发电项目补贴比例为50%，偏远无电地区的独立光伏发电项目为70%。对示范项目建设的其他费用采取定额补贴，用户侧光伏发电项目4元/瓦（建材型和构件型光电建筑一体化项目为6元/瓦），偏远无电地区独立光伏发电项目10元/瓦（户用独立系统为6元/瓦）。

然而，伴随着集中招标和“分类补贴”的出现，金太阳工程中出现的问题并没有杜绝。这些制度设计带来的问题，没有因为政策细则的一些改变得到太多的解决。

2011年，政策又出现了新的变化，取消了集中招标。其中，“金太阳”重点支持经济技术开发区、工业园区、产业园区等集中连片开发的用户侧等光伏发电项目。补贴标准又有所调整，不再对关键设备进行招标，只要设备检测符合标准即可，补贴方式仍采用初投资补贴，采用晶体硅组件的示范项目补助标准为9元/瓦，采用非晶硅薄膜组件的为8元/瓦。

2012年，相关部门对于补贴额度，做了调整。但是，补贴方式依然没有发生变化。

自此，金太阳经历了一个飞速发展的黄金期。各地建设金太阳的热情十分高涨，虽然随着光伏发电成本下降，补助标准不断调整下滑，但每年申报的项目规模逐年上升。除了2009年的642兆瓦安装量之外，2010年纳入金太阳示范目录的项目规模为272兆瓦，2011年为677兆瓦，仅一年后，2012年这一数字就飙升至4.54吉瓦。

虽然数字令人兴奋，但是实际完成情况并不乐观。据当时的电监会统计，真正按期竣工并网发电的金太阳项目占所有项目的比重还不到一半，金太阳的完成情况并不尽如人意。

叫停

2013年5月，一份名为《财政部关于清算金太阳示范工程财政补助金的通知》的下发引发业界震动。该文件的主要内容是财政部将对2009-2011年金太阳示范工程财政补助资金进行清算。

通知表示，2009-2011年示范项目按规定期限完工并办理竣工验收、决算且并网发电的，按相应补助予以清算；2009-2011年示范项目未在规定期限内完工的，取消示范，收回預拨资金；2009-2011年示范项目在规定期限内完工，但未及时办理竣工验收、决算、或未并网发电的，收回项目预拨资金。其中，2009年和2010年示范项目在规定期限内完工，审核时虽未完成但已在2012年6月30日前完成竣工验收和决算，或虽已完成竣工验收决算，但未并网发电的，如能在2013年6月30日前完成并网运行发电的，办理资金清算。虽已完工但在2012年6月30日前未完成竣工验收和决算等程序，或于2013年6月30日前仍未并网发电的项目，取消示范资格，并办理清算。

这对于消化了国内制造商一批库存的金太阳工程业主们而言，无疑是“当头一棒”。这项已经存续了三年多的政策忽然叫停，让开发商们措手不及。同时，也标志着这一政策的终结。

针对项目监管问题，在结束了金太阳工程的初始化投资补贴政策后，中国开始进入光伏“度电补贴”时代。

与多数行业不同的是，光伏产业由于牵涉到并网、补贴、招投标、项目审批等核心问题，其市场规模与发展速度都仰赖于国家政策。这种状况不仅是在中国，即便是在市场经济发育成熟的欧美，以及同为新兴国家的印度，光伏市场进展的迅疾缓慢，也操于国家职能部门之手。

决策部门在汲取金太阳工程教训之后，改变了对光伏项目的补贴方式。而金太阳工程时代终结之后，中国光伏发展进入了又一个新的高潮，国内大型电站崛起以及分布式光伏项目遍地开花。

截至目前，由于光伏依然尚未实现平价上网，依托财政补贴。新的补贴形式并非完美无缺。补贴资金来源一直成为困扰决策者的难题之一。近些年，补贴资金缺口逐步加大趋势。目前我国可再生能源发电补贴资金均来自可再生能源电价附加征收，资金来源单一。中国水利水电规划设计总院副院长易跃春在接受媒体采访时表示，截至2016年底累计补贴资金缺口已达到约600亿元，若按照现行的补贴模式，到2020年补贴缺口将扩大到3000亿元以上。

此外，伴随着电力市场改革进程，以及光伏系统成本不断下降，政府主管部门正在电力市场环境下给新能源的补贴部分提供一个市场化的风险对冲手段。

近日，国家发改委、财政部、国家能源局联合发布《关于试行可再生能源绿色电力证书核发及自愿认购交易制度的通知》（以下简称《通知》）。绿色电力证书自2017年7月1日起正式开展认购工作，认购价格按照不高于证书对应电量的可再生能源电价附加资金补贴金额由买卖双方自行协商或者通过竞价确定认购价格。风电、光伏发电企业出售可再生能源绿色电力证书后，相应的电量不再享受国家可再生能源电价附加资金的补贴。绿证政策的出台在未来一定程度上可以缓解可再生能源补贴缺口压力，也将清洁能源发电推向与传统能源竞争的一个崭新平臺上。

和“金太阳示范工程”政策一样，这一新政策出台必然面临诸多挑战。政策细则的设计、市场环境的培养以及市场的监管等等，依然是我国可再生能源政策出台过程不可忽视的诸多环节。