行政诉讼起诉期限疑难问题简析

摘 要 本文从行政诉讼起诉期限定义说起，阐述了起诉期限与容易混淆的概念诉讼时效的区别。列举了现行行政诉讼法律对起诉期限的具体规定及如何理解适用，剖析了规定背后的立法意图。最后对司法实践中无明文规定，适用疑难的几种特殊情形的起诉期限进行了分析与论证。

关键词 起诉期限 诉讼时效 诉讼类型

作者简介：邢秀杰，石家庄市中级人民法院。

中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.352

一、 起诉期限的内涵

（一）起诉期限的定义

“良好行政的内涵是，对于公共机关行使权力作出的决定，除非为实现利害关系人的公正绝对必须，不应当让公共机关和第三人觉得该决定的法律效力长期悬而未决。”①起诉期限，即法律规定行政相对人对于特定的行政纠纷向法院请求司法救济的时间限制。起诉期限届满之后，行政行为便获得了形式确定力。可见，起诉期限制度的设计需要在保护行政行对人诉权与维护行政行为效力以及社会秩序稳定之间寻求一种平衡。

（二）起诉期限与诉讼时效的区别

起诉期限与诉讼时效都是法律给付原告权利救济的时间限制，都是“法律不保护权利的睡眠者”法谚的具体体现。司法实践中，许多法律人亦经常混淆起诉期限与诉讼时效，在行政法律文书以及行政审判庭审中经常用诉讼时效用语取代起诉期限，事实上二者存在很大差别。诉讼时效主要适用于民事领域，而起诉期限主要适用于行政领域。诉讼时效期间经过，原告虽仍能提起诉讼，但其胜诉权即无。在私权领域，诉讼时效超过，只能由被告或第三人主张，法院如若主动适用进而判决驳回诉讼请求，则属于越俎代庖。而对于起诉期限，法官则可依职权主动审查，倘若原告超过起诉期限，法院可直接裁定不予受理或驳回起诉。另起诉期限不发生中止与中断问题，一般情况下為不变期间，特殊情况下当事人可申请延长或扣除被耽误的时间；而诉讼时效则是可变期间， 可以因起诉或对方同意履行义务等事由而发生中断，亦可以因不可抗力等事由而产生中止。

二、现行法对起诉期限的具体规定以及理解适用

（一）行政诉讼一般起诉期限

新《行政诉讼法》第四十六条第一款规定，行政相对人直接向人民法院提起行政诉讼的起诉期限为六个月，从知道或者应当知道行政主体作出行政行为之日起算。法律另有规定的除外。该条款将修改前的行政诉讼法规定的三个月起诉期限延长为六个月，是立法者在各种利益取舍平衡时给予权利救济适当倾斜。且行政机关作出行政行为时，法律规定还课以其告知行政相对人与利害关系人诉权和起诉期限的义务。

那么，为什么行政相对人与利害关系人还需要被告知诉权与起诉期限呢？ 此规定体现了行政诉讼法控制行政权，保护公民权的立法本意。如果行政机关不告知诉权和起诉期限，行政相对人与利害关系人将很有可能因为权利意识的淡薄与法律知识的欠缺而得不到司法救济，而违法行政行为则因此躲过司法审查。在建设服务型政府的大背景下，行政机关不仅要公正高效的处理行政争议，还要给予行政参与人程序方面的指导，作为教示制度的诉权告知，可以避免老百姓因不懂程序而承担更为不利的后果。②告知诉权与起诉期限，有利于将行政纠纷纳入法治轨道，从而使行政相对人与利害关系人对行政行为的不满情绪有出口，避免过激的情绪化行为。另外要求行政机关在告知行政行为内容时，一并告知诉权与起诉期限，对行政机关而言是顺手捎带，并未额外增加其工作量。

那么倘若行政机关因为各种缘由，未告知诉权与起诉期限，行政相对人与利害关系人的权益该如何保障呢？2000年3月10日施行的《若干解释》第四十一条第一款规定，此种情形下，起诉期限从知道或者应当知道诉权或起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。即倘若行政主体因疏忽等原因未告知行政相对人权利救济途径与期限，起诉期限从行政相对人知道或者应当知道利救济途径或期限时起算。故从自身角度来讲，作出行政行为时告知诉权与起诉期限是行政机关必须履行的义务，履行好此项义务，亦能为行政机关自身避免诸多不必要的麻烦，使行政行为尽早具有公定力。同时为避免起诉期限起算点被无限推迟而使社会秩序较长时间处于不确定状态，该期限不能无限延长，未告知救济途径情形下的起诉期限需要进行末端控制。时间段控制在自知道行政行为内容向后顺延两年，参照民事诉讼一般诉讼时效。倘若行政相对人知道自身权益受到行政行为侵害后两年内仍不主动申请司法救济，那其即为权利的睡眠者，法律就没有保护必要。

那么如何确定起诉期限的起算点，即如何推断知道或者应当知道具体行政行为？行政诉讼法以客观主义为原则，即行政主体客观上已告知，即已向行政参与人送达告知诉权的行政决定并要求行政参与人在送达回执上签字按印或公告期满。倘若行政机关违法告知，如趁相对人不在家，把行政决定塞门缝直接留置或没有穷尽送达方式直接公告送达行政决定，则很难确定起诉人是否知道或者应当行政行为。倘若起诉人又主张经过很长时间仍不知道行政行为内容，则适用5年或20年的最长保护期限。根据新《行政诉讼法》第四十六条第二款规定，对于土地征收、房屋登记等不动产争议，行政相对人如若在行政行为作出20年后首告，法院不再受理。对于其他类型的行政争议，行政相对人如若在行政行为作出5年后首告，法院亦不再受理。需要注意的是，此处的5年或20年是一个绝对不变期限。五年与二十年对于关注自身权益的当事人已经很充足，在这个足够长的期间老百姓足能充分了解自己权益受损状况。保护如若再长，时过境迁，证据、亲历人员变化等，恐很难断清孰是孰非。笔者接触到的案例，1988年某县国土局向张大颁发宅基地使用权证，张大在该宅基地上建起五间砖瓦房，1993年时又错误的将存在重合交叉的宅基地颁证给其弟张二，2016年张大起诉请求撤销1993年颁证行为。法院经过审查已经超过不动产最长20年保护期限，在已经立案受理的情形下，裁定驳回了张大的起诉。

如若行政主体告知起诉期限错误，法院应当如何应对？此种情形下，采取就长不就短策略。即告知的起诉期限如果短于法定起诉期限的，应当按照法定起诉期限计算；长于法定起诉期限的，应当按照告诉的期限计算。③

另外，如若行政行为涉及到行政相对人以为的其他利害关系人，应遵循平等保护的法律理念，诉权一并告知利害关系人，以维护其合法权益。问题随之而来，行政主体作出行政行为时无法确定所有的利害关系人，要求行政主体将相关文书送达到所有相关人员不太现实，更何谈告知利害关系人起诉期限。行政执法实践中，行政机关亦只将行政决定送达行政相对人以及在行政程序中的利害关系人。司法实践中，对于未被告知诉权与起诉期限的利害关系人超过六个月提起诉讼情形，法官基本上从最大限度保护当事人诉权的角度出发，适用两年起诉期限。

（二）行政诉讼规定的特殊起诉期限

1.经过行政复议案件的起诉期限。根据新行政诉讼法第四十五条规定精神，对复议决定不服，需在复议决定书送达后十五日内起诉。行政复议是权利救济的准司法行为，复议后再寻求诉讼救济的起诉期限应尽量缩短，故比照民事诉讼上诉期限，此种情形下的起诉期限仅有十五日，而不再适用新《行政诉讼法》第四十六条规定的六个月。特别注意的是，倘若复议机关（一般为政府法制办公室）超过了行政复议法规定的六十日加三十日（延长审理期间）复议期间，仍未作出复议决定，申请人寻求司法救济的期间为复议期满后十五日。

另外，不同部门法对于不服行政复议决定的起诉期限规定亦有不同。如专利法规定不服行政复议决定的起诉期限为3个月，海关法规定不服行政复议决定的起诉期限为30日。此种情形属于新《行政诉讼法》第四十五条所述“法律另有规定的除外”，应适用特别法规定的起诉期限。

2.我國其他部门法规定的特殊起诉期限。目前我国行政诉讼特殊起诉期限的规定因各部门法的不同规定而异。新《行政诉讼法》第四十六条规定，“法律另有规定的除外”，即各部门法对起诉期限另有规定的适用特别法规定的起诉期限。如邮政法、统计法等法律规定起诉期限为15日， 森林法、渔业法等法律规定起诉期限为30日。

三、司法实践中适用疑难的诉讼类型的起诉期限

撤销诉讼是最为常见的诉讼类型。行政诉讼法规定的起诉期限也是为撤销诉讼量身制作。撤销诉讼的起诉期限直接适用上述规定，一般不存在理解与适用障碍。下面两种诉讼类型，法律法规对起诉期限无明确规定，司法实践中适用存在争议，笔者略作分析。

（一）不履行法定职责之诉的起诉期限

1.不履行法定职责分为拒绝履行行为与消极不作为（不予答复与消极履行）。具体而言，由于拒绝履行行为是一种特殊的行政决定， 申请被拒绝的行政相对人可以凭借拒绝决定，类似提起撤销之诉去提起一个义务之诉。故当事人起诉要求确认拒绝决定违法并责令行政机关作出行政行为，自然应当适用起诉期限的一般规定，即从被明确拒绝之日起六个月内提起诉讼。

2.对于消极不作为，修正后的《行政诉讼法》第四十七条规定，行政机关在接到人身财产权保护申请两个月内不履行其法定职责的，行政相对人可提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的从其规定。紧急情况下的保护申请，行政机关未履职，行政相对人可不必受两个月履职期间限制，可即时提起诉讼寻求司法保护。即一般情况下，起诉行政机关不履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，要给行政机关留出对申请作出处理的法定期限，即从申请履责之日起两个月加六个月，在此期间届满之前指控行政机关不作为属于时机未成熟。如笔者实践中接触的真实案例，行政相对人2016年7月26日向辛集市城乡规划局申请拆除影响其采光的违章建筑，在辛集市城乡规划局未明确拒绝又未有下一步处置措施的情形下，其于2016年8月3日向人民法院提起诉讼，显然属于诉讼时机未到，不符合起诉期限的规定。特别指出的是，因为申请人随时可以通过重新向行政机关申请履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责而使起诉期限再次激活，故尽管行政机关不作为亦未告知行政相对人诉权或起诉期限，也不适用《若干解释》第四十一条规定的二年起诉期限。

（二）确认无效诉讼的起诉期限

行政行为存在重大且明显违法情形，如实施主体不适格或者没有法律法规依据等，申请人向法院主张无效的，法院判决确认该行为无效。作为确认无效之诉并没有真正意义上的期限，因为“在任何情况下，一个自始无效的行政行为都不可以通过期限被耽误而获得一种确定力”。④因为无效行政行为不具有公定力，行政相对人主张该行为无效不受时间限制，有权机关宣布该行政行为无效亦不受时间限制。需要特别注意的是，原告请求确认行政行为违法不同于确认无效之诉，仍适用一般起诉期限。因为一般违法行政行为不同于存在重大且明显违法情形的无效行政行为，一般违法行政行为在被撤销之前具有法律效力，行政相对人应遵照执行。原告一般会在起诉状中首先请求法院确认行政行为违法，后请求撤销该行政行为，故应比照撤销之诉适用一般起诉期限。

注释：

①[英]彼得·莱兰、戈登·安东尼著.杨伟东译.英国行政法教科书.北京大学出版社.2007.528.

②方洁.论行政程序中的教示制度.浙江社会科学.2000（6）.21.

③刘德权，等.《最高人民法院司法观点集成》行政及国家赔偿卷.人民法院出版社.2014.298.

④[德]弗里德赫尔穆·胡芬著.莫光华译.行政诉讼法.法律出版社.2003.326.