国外的居家养老模式的经验与启示

摘 要 国外的养老服务模式经历了从机构化到去机构化进而走向居家养老的发展历程。本文立足于英美日三国探究居家养老模式的经验，提出了促进我国居家养老服务发展的几点启示：建立健全相关法律体系，促进服务主体多元化，建立更为专业充实的志愿者队伍，丰富和完善服务内容。

关键词 居家养老 养老服务 养老模式

作者简介：张雪，武汉大学政治与公共管理学院，研究方向：社会保障。

中图分类号：C913.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.075

一、发展历程

居家养老模式，是指老年人在家中居住，依托社区建立养老服务设施，由家庭或社会提供养老服务的养老模式。这种模式最早产生于英国，为了让家庭成为照顾生活困难群体的主要力量，使老人愿意并且能够继续留在社区和家庭而制定的一项措施。以英、美、日为代表的发达国家的养老服务发展大致历经了“机构化”、“去机构化”和居家养老三个阶段。

19世纪，众多服务机构建立起来，生活困难群体如老人和孤儿的基本物质需要得到满足。尽管机构化在提供基本生活服务方面成效显著，但也难以掩盖其弊病。老人对稳定的服务供给产生了心理上的依赖，从而自我意识逐渐被磨灭。这对西方社会和政府显然不是一个令人振奋的讯息。加之上世纪70年代的经济危机，使得西方福利国家深陷泥潭，在新历史主义学派的影响下，自助、互助与国家保障相结合的思想兴起。个人自助、社会力量都应该成为养老服务的供给者，而不仅仅是依赖政府一方的政策与手段。由此，养老服务从“机构化”进入了“去机构化”的阶段。同时，专家学者提出充分利用社区的优势，在老人居家的社区范围内建设基础设施、安置专业服务人员如医生、保健员，以满足老人多样的需求，从而解决家庭核心化的问题。从经济学上讲，居家养老既充分利用了社会的有限资源，又拉动了老年群体刚性的、可承受的养老消费。居家、社区与机构相结合的模式逐渐得到各方的认可与推崇。

中国延续千年的老人赡养问题的解决关键在于家庭，子女全额负担养老的住所和物质服务等，这倚靠的是老年一代与年轻一代之间的“代际契约”。随着经济社会的发展，观念的更新转变，家庭也逐渐小型化（如三口之家常态化）。在人口老龄化不断加剧的形势下，单纯依靠家庭来解决赡养老人的问题已经难以实现了，依托社区的居家养老成为决策者青睐的一条途径。 “十三五”规划中明确要求，“建设以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系”，其中90%以上的老年人要在社区居家养老。

然而，我国居家养老服务还停留在初级阶段，相关法律体系不完善，服务主体单一，社区及其服务对象对政府资源过度倚赖，居家社区养老服务资源优化组合欠缺。因此，学习借鉴国外居家养老模式建设的经验，对于提高我国居家养老服务水平、保障老年群体的生活质量非常必要。

二、国外居家养老模式的经验

相比而言，发达国家较早面临老龄化等一系列社会问题，并经历了较长的探索过程，拥有着更为成熟的居家养老模式。

（一）英国

作为最早建成的福利国家，英国通过颁布众多法律条例来保证老人能够获得充分的养老服务，从而拥有体面的晚年生活。当“从摇篮到坟墓”的福利国家融入自助与他助的思想观念时，社区照顾便成为英国政府鼓励的一种养老服务模式，这种模式能够使老人在家里或像家一样的环境中得到全方位的服务。1987年颁布的《公众照顾》明确表示，社区照顾是指为那些年长的、有精神疾病的、智力残疾的人们提供服务与支持，使他们尽可能独立地生活在他们的家庭或家庭所在的社区。在1990年的《社区照顾法令》中，这一模式被视为重要的极具价值的社会政策。这一政策在解决社会养老问题上最能体现其特色。

其服务内容涵盖四大部分。一是生活照料。主要包括为生活自理、半自理老人提供日间照料、洗衣送饭、代为购物以及依托社区托老所提供短期托老等服务。二是物质支援。地方政府为老年人生活场所进行改造升级、安装无障碍设施、对一定年龄以上的老年人提供税收优惠等。三是心理支持。例如，健康访问员定期到家中探访老人，并提供洗澡、换药等护理服务；保健医生上门为老年人检查疾病、传授养生之道和提供心理慰藉等服务。四是整体关怀。为了营造更加舒适的养老环境，提高老年人的生活质量，政府还在社区兴建娱乐场所（如老年活动中心），筹办联欢晚会。还鼓励老人积极参与志愿活动，以使他们寻求社会存在感，实现最后阶段的人生价值。

英国的居家养老服务主体呈现出多元化的特点，有经过训练的专业人士、负责照顾老人的家庭成员和社会各界的志愿者等。资金来源广泛，有来自政府的财政预算、热心人士的捐款、慈善机构和其他团体的支持等。总体而言，英国建立了较为成熟的养老服务模式，在缓解社会矛盾的同时，也为老年人创造了稳定舒适的生活。

（二）美國

同样，美国在社区居家养老服务方面的法律体系也相当完善。为了保护老人的权益并维护他们的尊严，《社会保障法》和《社会工作协会伦理纲要》在更多细节方面做出了明确而严格的规定。经过多次修订的《美国老人法》（The Older Americans Act，OAA）期待协助高龄者在收入、居住环境、服务、身心健康、自由与尊严等方面享有公平的机会，同时赋予各级政府办理各项高龄服务的权利与职责，其中就包括社区规划与社会服务，从而促进高龄者获得更好的生活品质，达到维持独立自主生活的目标。而这些都体现了美国在供养老年群体上一贯坚持的人性化与个人意愿原则。

面对数量庞大的高龄群体 ，不同的主体必然会产生不同的服务需求，对此美国社区建立了差异化的基础设施，如托老所、养老院、公营住所等。美国社区的养老服务不是直接由政府直接提供，而是采取政府购买的手段通过社区委员会组织与民间合作，诸如NGO和私营机构。养老服务从业人员中除了专业的社会工作者，还包括众多志愿者，在保证高质量服务供给的同时，增强了老年人对社区的归属感，有利于形成体系化的管理模式。

（三）日本

作为一个典型的老龄化社会，日本政府在养老问题上更加强调家庭的功能而并非从中脱离，希望国民能够自立，这样的养老理念在主流的发达资本主义国家中显得独树一帜。经过几十年的改革与发展，日本的居家养老模式已经日臻完善，涵盖了成熟完备的法律体系、多元的组织主体和丰富的服务内容。

为了充分利用家庭的养老功能，日本政策在家庭赡养的基础上出台了一系列的法律。1963年推出的《老人福利法》提倡要保障老年人的生活权益，1982年出台的《老人保障法》强调居家养老和居家护理，政府还出资培训了数万名专门负责照顾居家老人的家庭护理人员，1989年和1994年的“黄金计划”与“新黄金计划”完善了以居家养老为中心的社区服务体系，1997年制定的“保险护理制度” 覆盖了所有的老年人。在居家养老组织主体中，日本政府始终起着基础性的作用，民间组织、志愿者组织等在官方或慈善机构的物质支持下扮演着辅助性的角色，志愿者从事主要的服务工作。其服务内容主要有四种形式，访问护理服务、日间护理服务、短期托付服务和社区津贴服务。

三、对我国居家养老模式的启示

（一）建立健全居家养老服务法律体系

法律就是一系列具有强有力的约束作用的行为规范，关于居家养老的法律制度能够促进该领域形成社会公认的、健康有序的运作机制，那么建立完善的相关法律体系就至关重要。英、美、日三国之所以能够使居家养老事业成为解决社会保障问题的一大出路，很大程度上要归功于完备的法律体系的规范和指引。反观我国，现有的官方权威发布的相关政策、法规寥寥无几，《中华人民共和国老年人权益保障法》和《关于加强和改进社区服务工作的意见》等屈指可数的文件中也有不少的问题饱受诟病，许多方面甚至仍然是空白。因此，我国在制定居家养老服务相关法律时，首先，要了解国外社会保障领域的法制史，从他们建设的经验中取其精华，去其糟粕，以更低的时间和物质成本获得最大的收益。其次，要学习国外决策者的法律精神，秉持坚定的立法原则，尤其是在中国特色的国情中要坚定立场，明确规定居家养老的服务和管理主体的权力与责任，确保老年群体能够享受到优质高效的服务。最后，还要根据社会的发展变化及时调整相關的配套政策，保证最初规划能够在稳定的制度体系下灵活变动，实现居家养老相关法律制度与经济社会的共赢发展。

（二）促进居家养老服务主体多元化

目前，我国居家养老服务基本依靠政府一方承担，民间组织和企业团体等发挥作用的时刻少之又少，进而导致投资不足、供给形式单一的现象长期困扰居家养老的发展，低质低效的服务水平难以实现养老服务市场上的供需均衡。社区养老仍然面临着各种非系统性风险，以社区为依托的居家养老模式需要除了政府以外的社会力量注入，如民间组织和企业团体等，从而有效地分散风险，推动居家养老服务朝着多元化的方向发展，最终高龄人口不同层次的养老需求都能得到不同程度的满足。

（三）建立更为专业充实的志愿者队伍

作为社会工作的另一支重要的有生力量，志愿者能在一定程度上化解社区养老工作者数量不足的问题，还有降低居家养老服务成本的附加效应。目前我国的志愿者数量在国际上仍处于落后地位，志愿者参与服务的积极性有待提高。应该从大学生、健康的低龄老人入手，吸纳社区力量，创造良好的服务氛围和更多的实践机会，壮大志愿者队伍。同时，注重对志愿者的培训教育，只有具备相关专业知识，才能为高龄人士提供专业化、高质量的服务。

（四）丰富和完善居家养老服务的内容

英美日三国的居家养老服务内容都非常多样化，且针对不同的服务对象有不同的项目。在我国，生活起居等方面的养老服务占据了较大比重，较高层次的服务如心理、情感和精神上的照顾略显不足。而随着人口老龄化的加剧，养老服务的需求不断增加的同时供给严重不足。针对目前的困境，应尝试建立差异化的养老服务体系，物质供给和精神照顾都应该成为居家养老模式中的重要内容。根据老年群体的个性化需求，整合社会资源，丰富和完善居家养老服务的内容体系，从传统单一型服务向多元化的综合养老服务转变。

注释：

OECD数据库显示，2014年美国65岁以上人口占总人口14.5%。

参考文献：

[1]邓大松、王凯.国外居家养老模式比较及对中国的启示.河北师范大学学报（哲学社会科学版）.2015（2）.

[2]黄少宽.国外城市社区居家养老服务的特点.城市问题.2013（8）.

[3]腾翀、高飞、尚红.国外社区养老服务现状与启示.沈阳师范大学学报（社会科学版）.2012（5）.

[4]田逸娇. 英、美、日三国社区养老服务的经验及启示.劳动保障世界（理论版）.2013（1）.

[5]王媛媛.国外社区养老服务的发展模式及对我国的启示.改革与开放.2012（16）.