检察机关提起民事公益诉讼制度困境分析

摘 要 目前我国对民事公益诉讼制度并没有明确完善的法律规范， 其中检察机关在该类诉讼中的角色及职能还存在争论， 该制度在我国还有待进一步发展。本文主要对检察机关在参与民事公益诉讼过程中遇到的问题进行简单分析，透过问题分析能更有效的完善该制度，推动法治中国的建设进程。

关键词 检察机关 民事公益诉讼制度 诉讼程序

基金项目：本文系广西研究生教育创新计划项目研究成果，项目编号YCSW2016020，主持人李富赛，参与人沈鹤立。

作者简介：李富赛，广西师范大学法学院硕士研究生，研究方向：诉讼法。

中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.052

我國对公益诉讼的实践探索从未中断，但适用公益诉讼的案件范围、数量等等均达不到令人满意的程度。2014年10月23日，党的十八届四中全会授权以检察机关为主进行公益诉讼实践，后在2015年7月I日，全国人大常委会又正式授权最高检开展公益诉讼试点。检察机关参与公益诉讼从政策及法律层面均成为了适格主体，以后检察机关作为原告的公益诉讼案件将呈井喷式发展。但就目前而言，我国民事公益诉讼因先期经验不足，尚存在一些问题，且试点阶段规定仍稍显保守。

一、公益诉讼的案件范围不明确

关于公益诉讼制度的探索实践我国从未停止过，然而其中适用公益诉讼的案件范围、数量等方面并不令人满意。2014年10月23日，党的十八届四中全会授权主要在检察机关的基础上开展公益诉讼实践。2015年7月1日，全国人民代表大会常务委员会正式授权最高人民检察院开展公益诉讼试点。检察机关从政策和法律层面参与公益诉讼已经成为适格的主体，检察机关在民事公益诉讼中作为原告的公益诉讼案件将是井喷式发展。但是目前，中国民事公益诉讼由于缺乏早期经验，还存在一些问题，试点阶段的规定仍略有保守。

《民事诉讼法》第五十五条仅适用于公益诉讼中污染环境和侵犯许多消费者合法权益的案件，其他类型损害公共利益案件包括在公益诉讼范围内。在民法方面，民事公益诉讼案件只有两类，一类是环境污染，另一类是侵犯许多消费者权益案件。检察机关根据民事诉讼法的规定提起民事公益诉讼，只能在这两种情况下提起。 2015年12月16日最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第一条规定：“人民检察院履行职责中发现污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公益利益的行为，在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起民事公益诉讼”。根据试点工作实施办法，检察机关只有在环境污染和食品药品安全情况下可以提起公益诉讼，比较民事诉讼的规定而言，试点办法将民事诉讼法中规定的只要“侵害众多消费者”的案件属于公益诉讼案件改为“食品药品领域侵害众多消费者合法权益”的案件才属于公益诉讼案件的范围，这无疑会缩小法条的适用范围，把侵犯消费者权益的案件中只有在食品和医药领域侵犯消费者权益的案件规定在民事公益诉讼受案范围内，其他可能被侵犯消费者权利的领域被排除在民事公益诉讼之外，不得不说是一种立法过失。根据法律和文件的规定，我国检察机关只能在环境污染和食品药品领域侵害公共利益的范围内提起民事公益诉讼，检察机关无权就破坏自然资源的社会公害案件、重大垄断侵害许多消费者权利的案件以及侵犯社会公共利益的其他案件提起民事公益诉讼。这项立法规定比尚未颁布该法律条款时更具危害，因为检察机关必须按照法律规定执行，所以受案范围受到限制。如果没有该项法律规定，检察机关在发现侵害公共利益行为时还可以引用维护公共利益、法律监督等一般法律原则，突破管辖权的限制进行管辖。

二、法律依据不足

法治国家要求国家机关的一切行为必须符合法律规定，依照法律规定行使职权。公法上未授权即为禁止，检察机关作为国家机关进行的一切行为活动都必须在法律授权法的范围之内，法律未明确授权的行为则为禁止。目前关于检察机关提起民事公益诉讼制度的法律依据不够充足，首先，对提起民事公益诉讼适格主体的法律依据不足，法律中没有明确规定哪些主体有权提起民事公益诉讼。虽然我国民事诉讼法中规定了有权提起民事公益诉讼的主体，但是仅是笼统的概括，具体有哪些有关机关、有关组织，法条中都没有进行详细的说明。在环境保护法和消费者权益保护法中规定了环保组织和消费者协会可以提起诉讼，但仅依靠部门法列举并不能穷尽。其次，法律规定的适格主体范围比较小，目前在相关机关中除了检察机关有权提起民事公益诉讼之外，只有海洋监管部门有权对海洋环境问题提起民事公益诉讼，其他机关均无权利。社会组织中仅有环保组织和消费者协会可以提起诉讼，其他组织均未被授予权利。作为公民个人来说更是未授予提起民事公益诉讼的权利。除此之外，调查取证权规定不清楚，在《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第十三条中规定人民检察院在提起民事公益诉讼之前，应当履行诉前程序即督促起诉或建议起诉。然而其中关于督促起诉和建议起诉的具体时间法律并没有规定，只是规定说检察机关提起民事公益诉讼之前，那么是在检察院调查好准备起诉前告知还是立案后就告知并没有法律依据，这就直接涉及到证据调查是由检察院负责还是其他组织、社会团体负责的问题。

三、诉讼程序缺乏保障

各地检察机关在确定公益诉讼案件符合立案标准后，应该对检察机关以下问题进行审查：管辖权的有无、被告是否明确、诉讼请求是否明确和事实理由等方面，检察机关对案件审查后进行立案的应该制作立案决定书，启动诉讼程序。在公益诉讼程序中检察机关还面临着诉讼费用、诉讼制度实施及诉讼结果执行等方面的重重困难。

（一）诉讼费用保障的困难

根据《方案》的规定：“检察机关无需承担公益诉讼费用”，但是此外除了诉讼费用外还有很多其他费用，可以说公益诉讼的开销数额与范围均较大，例如证据收集、司法鉴定、咨询等产生的大量费用，例如鉴定费用少则几千元，多达数万元，并且鉴定过程中存在鉴定难、鉴定贵的问题。与此同时，公益诉讼中有很多专业名词和专业知识，检察机关在提起公益诉讼时对于一些专业知识需要咨询相关鉴定人和证人，存在咨询费的问题。检察机关在收集证据过程中，支付了大量的鉴定费、咨询费、取证成本费等，但即使是在公益诉讼中胜诉，赔偿金是否可用于支付检察机关在诉讼过程中消耗的全部诉讼费用，法律也没有明确规定。除了经济成本外，检察机关还面临着员工配额的问题，目前我国大多数基层检察机关基本上存在案多人少工作人员配额不足的问题，如果在复杂工作中，还要负责提起公益诉讼，就容易导致检察机关的工作量短期内加大，可能导致检察机关怠于提起公益诉讼等情况。

（二）诉讼制度实施的障碍

有明确的法律关系和被诉对象这是普通案件的立案标准，所以在提起公益诉讼时要求有明确的侵害国家和社会公益的行为主体、有明确的诉讼案件事实和有现实可行的诉讼主张。若要提出明确的诉讼事实和诉讼主张就需要通过检察机关对案件进行详细深入的调查取证，《方案》中规定了初步证据制度。在实践中无论是处理环境污染还是生态污染的案件，提起公益诉讼时均面临着专业化程度高、调查取证难等棘手的问题，特别是在确定损害赔偿标准时，必须要有专业、规范并具有说服力的数据支持和因果关系证明，还需要有具备专业知识的鉴定人员。相对而言，检察机关在法律专业方面具有专业人才，而对于其他专业领域并不擅长，这无疑会大大增加调查取证难度。同时，在调查取证时必然会有一些信息需要从政府或企业内进行调取，但是由于本地政府为了保护地方经济的发展他们并不愿意公开其一些内部信息。然而这些信息往往对有关机关、组织决定是否提起诉讼具有决定性作用，缺乏有效的证据而无法顺利提起诉讼，如此成为公益诉讼制度实施的一个障碍。

（三）诉讼请求提起的障碍

检察机关在民事公益诉讼程序中应根据查明的事实、收集的证据提出诉讼请求。一个案件中有诉讼请求就应该有相应提起诉讼请求的机构，在检察机关内设的部门来看，可以通过行使职权发现收集公益诉讼案件线索的部门一般是批捕部门、公诉部门、反贪部门，这些部门在从事职务犯罪侦查、移送审查起诉、批准或者决定逮捕、检察监督等职责履行中发现的，那么是由发现线索的部门提起具体公益诉讼，还是让检察机关内部专门设立的部门提起？目前法律还没有明确规定，目前仍处于实践探索中。有两种情况，一种是如果由发现线索的部门直接提起公益诉讼，这意味着具体的办案部门既要做好所在的本职工作又要根据掌握的资料线索负责提起民事公益诉讼，这样将会增加具体办案部门的工作量，也不利于公益诉讼的提起和诉讼效果的实现；另一种情况是如果是由检察机关内设机构提起相应的公益诉讼，那具体由哪一内设机构提起并何时移交案件材料就应规定相应的制度进行保障。

四、诉前程序与诉讼程序衔接问题

检察机关提起的民事公益诉讼，与行政主体、社会组织发起的公益民事诉讼，本质没有多大差别，所以也应坚持民事公益诉讼的普遍原则与基本原理。检察院提起的民事公益诉讼，其条件、原告的地位、诉讼请求范围、管辖单位的确定，以及受理后法院对行政机关的告知义务、诉讼过程中的非诉解纷规则、原告撤诉与被告反诉的法律适用性、证明责任负担、公益诉讼的诉讼费用承担、评估与鉴定、裁判文书的既判性与执行等方面，都应运用民事公益诉讼的基本原理，不因检察机关作为起诉人而产生特殊性。检察院是公益诉讼的原告，这样的诉讼地位是民事诉讼基本构造决定的，类似的例如行政机关成为行政诉讼被告一样。根据全国人大常委会相关决定与最高人民检察院出台的《方案》，公益诉讼的检察机关被冠之以“公益诉讼人”之名，以彰显其特殊职责与身份。换言之，检察院是身份与性质特殊的公益诉讼主体，享有宪法赋予的专门法律监督职能。

检察机关提起公益诉讼相关特殊的程序问题，最典型的在于诉前环节与诉中程序的衔接。 检察機关在自己提起公益诉讼前，应当首先考虑督促或支持法定机关或社会组织提起。这里需明确两个问题：首先要区别“督促”与“支持”起诉，二者法律效果并不相同。督促后，假设法定机关或有关组织未起诉的，检察机关负有义务自己去起诉；而支持起诉却不需要。其次，检察机关提起公益诉讼以后，并不阻却其他有资格主体申请参加诉讼，从而与检察机关一同提起。

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