我国环境信息公开司法审查研究

摘 要 当下，我国在建设有为政府与绿色生态理念的指导下，环境信息公开已经成为政府工作的重要内容，也是社会公众参与环境保护工作的重要途径。环境信息公开的状况直接关系到社会公众环境知情权的实现，同时也是我国生态文明制度建设的重要组成部分。司法审查作为维护公民环境知情权的最后屏障，其理论与现实作用不容轻视。然而，司法审查的指导思想，诉讼的受案范围及裁判方式等的不足，使得我国的环境信息公开司法审查现状并不尽如人意，当前法院对政府公开的环境信息很难进行有效的司法审查，这与我国法治政府和维护公众环境参与权的要求不相符。所以，进行环境信息公开司法审查制度的研究，就是为了更好地贯彻和落实生态文明制度建设要求及新《环境保护法》的相关规定。

关键词 环境信息 公开 司法审查

作者简介：罗奇，江西理工大学。

中图分类号：D926 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.047

一、环境信息公开司法审查概述

（一）环境信息

环境信息，即与环境有关的信息，但到目前为止还没有一种国际社会普遍认可的界定。2001年10月31日生效的《奥胡斯公约》对“环境信息”、“公共当局”等基本概念进行定义，其次，就公众在环境问题上参与度和从获得环境信息公开的权利方面进行了概括性约定，其中关于“环境信息”的定义，是指与生态环境有关的涉及到人类自身发展与环境可持续发展的状况有关的信息。目前在国内，主流的专家认为，环境信息是指有关环境保护和经济社会发展的信息，它主要指已经或可能对生态环境造成重大影响的生产和活动的信息，还包括有关环境保护事务的信息。具体到我国而言，2008年施行的《环境信息公开办法》中规定：我国的环境信息包括政府环境信息和企业环境信息两种类型。其中，政府环境信息，是指环保行政部门在履行环境保护职责中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。企业环境信息，是指企业以一定形式记录、保存的，与企业经营活动产生的环境影响和企业环境行为有关的信息。

（二）环境信息公开

环境信息公开，也可以称之为环境信息披露，其含义是将政府部门或其他组织将可能与环境保护关联的各类型信息加以整理后，在一定的范围内通过合适的方式公开，同时佐以奖惩机制，从而达到改善环境质量的目的。通过进行环境信息公开，作为整个环境保护链内的主要组成部分的政府部门、各类型污染企业以及社会公众都能适时了解以及共享该行政区域内的环境信息现状，发挥社会公众参与环境保护的作用，减少环境污染行为、督促污染者控制排污，实现人类、经济与环境相协调的生态文明发展观。 环境信息公开制度即由法律、法规以及部门规章等形式规定的，确保社会公众参与环境治理，获得除涉及个人隐私、商业秘密和公共安全信息以外的环境信息的制度。

（三）司法审查

司法审查是一种国家权力对另一种国家权力的制约与监督，即司法权对国家行政权的制约与监督。其中，实体工作与程序公正是司法审查的基本原则，审查的范围与效力直接由法律进行设定，其实质在于纠正政府的不法行政行为，使公民或组织的合法权益免受国家行政机关的侵害并维护其合法权益的行政行为。目前，就我国而言，司法审查制度主要是由《行政诉讼法》来规范和调整的，《行政诉讼法》调整着司法权与行政权、国家利益与个人利益之间的关系。司法审查制度的建立与发展就是为了正确处理行政权与司法权的关系，避免因权力的滥用而阻碍社会经济的发展。由此看来，环境信息公开司法审查制度主要的诉讼主体是政府，而并不涉及企业的环境信息公开行为。

二、我国环境信息公开司法审查的不足

司法救济是保障社会公众环境信息知情权的重要救济途径，倘若未赋予社会公众司法救济权，则无论法律、法规规定的保障公众环境信息权方面如何花团锦簇，最终完全有可能流于形式，因司法救济具有的权威性以及强制性是才保障公众环境信息知情权的最后保障。司法救济赋予了公民的诉讼权利，从而构建由独立的司法机关审查具体行政行为是否合宪、合法的诉讼机制。环境知情权作为知情权的一种，社会公众有权就环境信息公开提起诉讼，并有权因其造成的损害获得赔偿。我国的行政诉讼体系经过长时间的构建，目前已经趋于完善，但因法律的滞后性，涉及到环境信息公开的相关司法审查理念、诉讼的受案范围以及法院的裁判方式等方面仍存在不足的地方。

（一）司法审查理念的落后

2008年5月1日施行的《环境信息公开办法》，是我国关于环境信息公开制度的第一部部门规章，也是促进社会公众参与环境治理的一项重大举措。但在《环境信息公开办法》关于政府环境信息公开诉讼的具体规定中，立法者并没有对社会公众环境信息公开的权利救济予以充分重视。 之所以会出现这种状况，其症结在于社会公众对“司法谦抑性”和审查效果理解的不同，很多学者从行政权与司法权相互独立的角度指出：由于法律授予了行政管理机关较强的专业性和时效性，行政管理机关有较大的自由裁量空间，这是法院作为司法机关所无法取代的。 所以，出于避免司法能动主义的考虑，很多学者认为行政机关的环境信息公开行为是否符合法律的规定，行政机关自己就能做出判断，无需司法机关越权进行干涉。 另一方面，由于政府环境信息公开违法行为更多的表现为行政事实行为，而法律对于行政事实行为是否具有可诉性并没有做出明确规定，因此法院的审查行为似乎就缺少了法律支撑。这种司法审查理念是非常不可取的，因為它和 “有权利必有救济”不相对应。在审判实践中，进行案件审理的审判者对于环境知情权的理解并不透彻。再者，法律的具体规定的模糊性和中国司法制度的保守性也注定了，很多环境信息公开案件并不能真正意义上用环境知情权来进行司法审判。

（二）受案范围的立法阻隔

在环境信息公开行政诉讼中，什么样的诉讼请求是应该受理，怎样的诉讼请求是不应该受理，这是环境信息公开诉讼所要解决的关键问题，但我国当前的法律法规并没有作出详细的限定。就我国现有的法律法规而言，仅明确了对于行政机关所为的具体行政行为的司法救济，对于并不当然引起法律关系的行政事实行为（如：行政机关行使环境保护职权和履行环境保护职责的行为，还包括与行使环境保护职权和履行环境保护职责相关的行为，如暴力的侵权行为等）法律并未做明确规定。

再者，我国的《环境信息公开办法（试行）》第26条：公民、法人和其他组织认为环保部门不依法履行政府环境信息公开义务的，可以向上级环保部门举报，收到举报的环保部门应当督促下级环保部门依法履行政府环境信息公开义务。第二款：公民、法人和其他组织认为环保部门在政府环境信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。可见，现行法律法规只是对依申请公开和依职权公开的环境信息涉及自己切身利益时，公民、法人或者其他组织才可向人民法院提起行政诉讼。对于与自己不存在直接利益关系的，法律规范未做具体规定。这便涉及到了我们所说的环境行政公益诉讼的问题。2015年实施的新《环保法》规定了符合条件的社会组织可以提起环境民事公益诉讼，对于是否可以提起环境行政公益诉讼法律并未作出明确的规定，从而使得环境行政公益诉讼实践缺乏必要的法律规范的支撑。

（三）司法审查裁判方式的冲突

截止到2016年的司法审查实践及法律规范的规定，我国法律规定的行政诉讼的裁决方式多达十几种，但这十几种裁决方式的规定使得相互冲突的情形下判决方式的难以适用。表面上看，裁判的种类是得到了完善，但也对具体案件的裁判者裁判案件提出了新的挑战。2011年施行的《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第9条与第10条规定了，被告拒绝公开行政相对人申请的相关政府信息或者不予答复申请的行政行为的，完善了以往将撤销判决作为主要裁判方式的做法。由于行政权与司法权价值追求的差异，加之我国行政权与司法权作为相互独立的两种国家权力，在行政诉讼过程中法院除了要在行政机关与行政相对人之间作出居中的、公正的判决，还要维护好行政权与司法权的权威，避免行政权与司法权的冲突。法院判决政府公开有关环境信息的，行政机关是否可以该信息符合法律条文规定的不予公开的情形为由而拒绝公开？法院司法审查的有限性同样也会影响到法院的裁判结果，在审理具体案件中，法院是象征性的作出答复，还是对答复的时间进行具体规定？这种情况下，法院的判决又应该进行怎样的定性呢？对于政府机构行政决定违法的情况下，法院又该是撤销并责令重作呢，还是责令其限期履行呢？ 这些都值得立法者和学者深思。

三、推进我国环境信息公开司法审查的对策建议

（一）完善司法审查理念

随着生态文明制度的不断完善，我国的环境司法专业化的践行对环境案件审判者提出更高的要求，即不仅硬件要专业化，司法理念等软件也应该专门化，环境司法理念最是应该与时俱进。现如今，环境信息公开案件审理者环境司法理念的缺乏，对环境行政诉讼的良性发展极为不利。实践的开展离不开理念的支撑，环境信息公开行政案件的开展需要重点提升法官队伍环境司法理念的培养和树立，将正确的司法理念应用到具体的审判实践中去，实现主观与客观具体的历史的统一。

时代在发展，社会在进步，环境信息公开司法审查制度的理念也应该发展，唯有观念的革新才能从本质上促进司法体制的完善。制度的完善要以理念的完善为前提，我国的司法审查主要是以被动性为主，是消极、被动而不是主动地干预人们的生活，司法机关应保持其谦抑性。但是，近年来各级法院将能动司法奉为司法理念已是不争的事实。所以，司法能动主义不应该被排除在司法审查实践之外。司法能动主义下，法官在对待环境信息公开案件时，应以正义的法律价值为指导，将理论与实践相结合，准确地适用法律法规，客观公正地对待行政案件事实问题和法律问题，发挥司法机关作为权利救济最后的途径的效能。

（二）明确和拓展诉讼的受案范围

首先，所谓的行政事实行为是不能引起法律上权利或义务的变更，但这并不表示行政事实行为不会对行政相对人产生实际上的损害，而法律上对于行政事实行为的救济多为行政赔偿，缺乏司法上的救济。然而，根据依法行政、有权利必有救济理念的要求，在公民的合法权益受到行政机关所为的行政事实行为损害的，也应该受到《行政诉讼法》的保护。其次，在后《奥胡斯公约》中完善了对社会公众环境知情权的救济方式，其具体规定是：社会公众既可以在自己的合法权益受到当局的侵害时可提起行政诉讼，还可以在公共当局违反条约义务时，以环境行政公益诉讼的方式实现对自身知情权的救济。例如：我国的环境公益诉讼胜诉第一案中的中华环保联合会，它是国务院批准、国家环保总局主管的社会组织，而修文县环境保护局作为行政机关，超过法定期限，没有做出答复，中华环保联合会认为修文县环境保护局该行政事实行为损害了其自身的合法权益，依照新《环境保护法》是可以向贵州省清镇市人民法院提起诉讼的。

从我国的立法实践来看，我国的《行政诉讼法》对行政行为的司法审查范围的规定中，并未提出将行政事实行为排除。可见，我国的法律规范虽未对行政事实行为的可诉性作出明确的规定，但在司法实践中却是有先例可循的。 从生态环境保护的目的出发，我国应制定相应的法规将部分行政事实行为也规定为具有可诉性。

（三）司法审查裁判方式的准确性

如何处理好环境信息公开行政案件裁判方式的冲突，是完善我国司法制度的重要组成部分，也是建设法治政府的重要内容。行政权与司法权是相互独立的两种权力，两者没有高低贵贱之分，在实践中唯有两者相互尊重、相互监督制约。司法审查并不意味着司法权对行政权的干预，这只是在维护公民合法权益的两条救济途径。在审判环境信息公开案件中，法院应该持中立裁判和正当程序的司法要求，要注意司法机关是不可以代替行政机关履行职责的。

在法院审理具体的环境信息公开行政案件中，法院应将合法性审查与合理性审查相原则加以适用。以原告认为政府公布虚假环境信息为例，由于司法程序的被动性原则，法院只能就政府公布的环境信息的真伪进行调查，即当查明了该信息为真实信息时，法院应当作出驳回原告诉讼请求的裁决；又或者经法院查明，该信息为虚假信息时，法院可以作出确认判决外加责令该行政机关限期重新公开相关的环境信息。对于行政机关重新公开的环境信息的真假仍有争议的，行政相对人还是可以提起行政诉讼。当行政相对人以行政机关公开的环境信息不真实为诉讼理由，请求法院判决撤销该虚假环境信息的情形下，假如法院查明该信息为真实信息，则应做出驳回原告诉求的判决；如果法院查明信息为假，则可依照事实和法律作出撤销该行政行为，并要求政府限期重新发布环境信息的判决；倘若，法院审查之后发现具体事实为真，只是公开程序等其他方面违法，根据我国《行政诉讼法》规定的“全案审理”原则，法院还是可以程序错误等为由，作出撤销该行政行为的判决。

四、结语

环境信息公开的司法审查要想在我国法治实践中得到发展，除了依赖法制的不断完善，更重要的还是要发挥好审查主体的能动性，做到主观与客观相统一。更应该认清，任何一个制度从建立到完善都是一个漫长的过程。因此，我国环境信息公开司法审查制度的健全还需要各方的共同努力。笔者希望通过对环境信息公开司法审查制度提出的完善建议，能使公众更加积极地参与到环境保护事业中來，以促进社会和生态环境的和谐统一。

注释：

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