多面互动：二十世纪七十年代中美关于纺织品问题的交涉

邓 峥 云

多面互动：二十世纪七十年代中美关于纺织品问题的交涉

邓 峥 云

中美贸易在20世纪70年代初重新恢复后，两国经济的高度互补性就很快得到凸显。在纺织品贸易领域，中国跃升为美国第五大棉纺织品供应国。但美国贸易保护主义者则宣称传统商业利益优势地位受到挑战，要求限制中国纺织品进口数额。为取得中国纺织品在美市场的合理配额，中美展开了多轮双边谈判。协议的最终达成表明，国与国之间的分歧和摩擦，只要相互接触不中断，总会得到一定程度的解决。

纺织品；限额；谈判；中国；美国

1972年2月中美上海联合公报发表后，尼克松政府有意识地推动中美两国经贸的交流发展，并将这一“灵活”的对华政策视为实现中美解冻战略考虑的重要外交武器，也将其视为双方关系不断改进的重要象征。尼克松这一正面经济手段的直接结果之一，便是带来了中美贸易的恢复。自此，纺织品成为中国向美出口的主要商品。*“The Textile Industry in China,”June 21, 1976, Business Advisory Service: Subject File, Textiles: General Information, Records of the National Council for United States-China Trade 1973-1983 Collection, Gerald R.Ford Presidential Library, Ann Arbor, Michigan.对当时的中国来说，这是最具竞争力的外贸产品。然而，伴随着中国纺织品对美出口量的快速增长，引起了美国国内相关利益集团的警觉，由此产生的贸易摩擦时有发生。美国试图对中国纺织品的进口有所限制而又不影响两国关系的正常化，中国则以贸易逆差及其平衡为由进行坚决抵制而又尽可能地不损伤两国关系的大体，双方围绕纺织品配额问题展开了反复的磋商、谈判和博弈。对这一复杂而充满波折的历史过程，学界尚未进行相对充分的研究*关于中美纺织品贸易领域的配额问题谈判，已有的相关研究几乎都聚焦于1979年中美双方签订第一个纺织品贸易协定后的贸易摩擦，如施禹之：《WTO与中国纺织品工业》，中国纺织出版社，2002年，第93—184页；王邦宪：《贸易保护主义对中美经济的影响——中美纺织品贸易争端》，复旦大学出版社, 1987年，第41—94页；王仲辉：《跨越贸易壁垒——技术性贸易壁垒对中国纺织品服装贸易的影响》，中国社会科学出版社，2005年，第86—122页；林涛：《从后配额时代美国纺织品市场看中美纺织品贸易新问题》，《重庆理工大学学报》2012年第3期；黄贺：“论中美纺织品贸易摩擦的原因与解决途径”，博士学位论文，暨南大学国际关系学院，2007年，第33—118页；等等。。本文试图利用新近解密的美国外交档案等相关史料，考察1972年至1979年中美围绕纺织品配额问题而进行的交涉，力图展现两国对外政策变动的复杂性及相关层面的互动关系。

一、纺织品限额的由来与提出

新中国成立初期，尽管中国政府确定了优先发展重工业、在重工业建设的基础上相应发展纺织工业和其他轻工业的方针，但由于纺织工业承担着满足人民衣被需要的重大任务，且在繁荣市场、回笼货币和稳定物价等方面具有重大作用，所以，中国政府非常重视发展棉纺织行业包括毛、麻、丝纺织业。此后的20多年间，纺织工业在国民经济中一直占有重要地位*钱之光主编：《当代中国的纺织工业》，当代中国出版社，1984年，第15—16、21页。。进入20世纪70年代，上海、天津、广东、北京等多地石化工厂的建立以及胜利油田的开采，使合成纤维和其他化学产品增长了几十倍*“Basic Data on the Economy of the People’s Republic of China,”Overseas Business Reports, June 1974, Folder: Document Agencies US Department of Commerce (2), Government Agencies File: Agriculture, Department of (1), Box 26, National Council for US-China Trade Administrative Records, Gerald R.Ford Library, Ann Arbor, Michigan.，从而迎来了中国纺织业的大发展，主要纺织品产量和纺纱原料生产等已几乎赶上工业发达国家。在世界纺织品市场上，中国成为主要出口国之一，产品遍及世界五大洲的160多个国家和地区。*钱之光主编：《当代中国的纺织工业》，第25、30页。因此，当中美贸易在70年代初恢复后，中国纺织品迅速进入美国市场，且由于质量、品种和花色等方面的优势，很快在美国纺织品市场上占据一席之地。这引起了美国纺织行业的不安，促使美国政府也不得不考虑这一问题。对美国来说，传统的纺织业依然是提供就业的最重要的行业之一，70年代初每年能为美国提供220多万个就业岗位。

在此十年前，缘于美国的提议和推动，关贸总协定(General Agreement on Tariffs and Trade,GATT)主持签订过一个《国际棉纺织品长期协议(Long-term Arrangement,LTA)》，建立了一个规范棉纺织品贸易的国际框架，其中规定发达国家一旦遭遇所谓的“市场扰乱”，可对来自发展中国家的纺织品进口实施数额限定*根据《国际棉纺织品长期协议》第三条规定，如果棉纺织品的进口引起国内市场紊乱，允许美国和其他签约国政府对其实施进口限制，并且可以宣布此类措施的标准和行动步骤；根据第四条规定，允许签订双边的棉纺织品进口协议；根据第六条C项规定，如果棉纺织品进口引起国内市场紊乱或对其产生威胁，要求签约国政府对其他签约国家所实行的进口限制，不得高于对非签约国的进口限制。美国国内立法机构参与此类双边协议的制定、《国际棉纺织品长期协议》以及根据此协议所实行的限制，都被纳入1956年《农业法》(7 USC 1854)第204部分。因此，它显然背离了关贸总协定的基本原则和精神。“Results of Initial Steps towards Augmentation of Travel and Trade between the People’s Republic of China and the United States and Recommendations for Further Steps to be Taken,”Memorandum from NSC Under Secretaries Committee, December 16, 1971, Folder: U/SM 91 E-Results of Initial Steps to Augmenting Travel, Trade,Box 2, Lot File 74D213, Entry: 5411, RG59, General Records of the Department of State, National Archives II, College Park, Maryland.。为避开这一制约，出口国充分利用物美价廉的化学长丝纤维，转而重点发展和出口化纤纺织品*王邦宪：《贸易保护主义对中美经济的影响——中美纺织品贸易争端》，第35页。。随着这一新情况对本国纺织业的冲击，一些发达国家希望缔结一项新的多边贸易协定，扩大对发展中国家纺织品的限制范围。1974年1月，美国与欧共体、日本、加拿大、巴西等41个国家(有许多国家是LTA成员)最终签订了《国际纺织品贸易协定》(Arrangement Regarding International Trade in Textiles，又称《多种纤维协定》，Multi-fiber Agreement, MFA)*该协定是进口纺织品的发达国家缔约方利用关贸总协定主持制定的有关纺织品和服装贸易的国际多边协定，谈判达成的纺织品贸易配额和年度增长率协议，也是国际纺织品贸易管理的一种补救措施。但实际上，该协定是对来自发展中国家的纺织品实行歧视性的进口数量限制。http://zhidao.baidu.com/link?url=iRp_pW4Z9gOHm0IoiZtHERB5JIq8kobOf HZawtLh-Rg4A-Y84b34k6yJG0qY9AgaP8ccjmgZ_4UVU qd09rp4_a(2015.11.5).，从而将纺织品限额的范围由棉纺织品扩大到化纤产品。《多种纤维协定》将纺织品贸易长期置于关贸总协定之外，实际上是对发展中国家的一种歧视，也与关贸总协定的公平交易和贸易自由化原则背道而驰。

有鉴于此，发达国家又推动成立了GATT纺织品委员会，下设纺织品监督机构(Textile Surveillance Body)*夏申、储祥银主编：《关税与贸易总协定大辞典》，对外贸易教育出版社，1993年，第162页。，试图通过多边努力保护本国遭受削弱的纺织业。作为世界上最大的纺织品进口国和消费市场，美国借此宣称其目的是“保持一个健康的纺织品行业，为美国消费者提供价廉物美的纺织品，并向发展中国家保证合理的美国纺织品市场份额”*“Meeting with Trade Mission from China National Textile Import and Export Corporation,”Memorandum of Conversation, March 21, 1975, Box 10, National Security Adviser-NSC East Asian and Pacific Affairs Staff: Files, (1969) 1973-1976, Country File: People’s Republic of China (5), Gerald R.Ford Library, Ann Arbor, Michigan.。这种说法貌似旨在兼顾彼此的需要和利益，而实际上不过是作为单方面限制纺织品进口的借口而已。对于发展中国家来说，需要从发达国家进口大量的先进工业产品，而唯一能平衡贸易逆差的就是纺织品。因此，这一系列举措削弱了发展中国家的一大优势。可见，所谓“贸易自由化”在特定的语境中，不过是强势之国实行经济扩张的一个幌子而已。

然而，中国并非这一系列国际纺织品协定的签约国，只是根据相关规定，美国对中国的棉纺织品进口政策不能比其他签约国更为优惠。因此，美国对从中国进口纺织品一直比较谨慎。*“Results of Initial Steps towards Augmentation of Travel and Trade between the People’s Republic of China and the United States and Recommendations for Further Steps to be Taken,” Memorandum from NSC Under Secretaries Committee, December 16, 1971, Folder: U/SM 91 E-Results of Initial Steps to Augmenting Travel, Trade,Box 2, Lot File 74D213, Entry: 5411, RG59, General Records of the Department of State, National Archives II, College Park, Maryland.而在纺织品利益集团及受到配额限制的国家的压力下，1972年8月，美国政府通过巴黎渠道告知中国：出于种种考虑，将对从中国进口的棉纺织品进行限制。1973年初，美国国家安全委员会官员约翰·霍尔德里奇(John H.Holdridge)在一份报告中指出，中国的棉纺织品正在美国市场迅速增长，尽管这将有助于“改善中美关系并为实现两国关系正常化奠定基础”，但可能招致来自国内纺织品制造商及纺织品配额限制国的抱怨。*“Current State of Sino-American Relations, and Possibilities for the Immediate Future,”Memorandum from John H.Holdridge of the National Security Council Staff to the President’s Assistant for National Security Affairs (Kissinger), January 18, 1973, Foreign Relations of the Unites State (Washington DC.: U.S.Printing Office, 2006以下简称FRUS), 1969-1976, Vol.18, pp.14-15.他据此建议，在目前情况下，最好的解决之道是美国政府与中国政府谈判，商定一个合理的纺织品配额，以对中国纺织品的进口有所限制*“Current State of Sino-American Relations, and Possibilities for the Immediate Future,”Memorandum from John H.Holdridge of the National Security Council Staff to the President’s Assistant for National Security Affairs (Kissinger), January 18, 1973, FRUS, 1969-1976, Vol.18, p.16.。同年3月，美国政府官员经查询发现，在过去的12个月中，中国向美国共出口超过1600万平方码的棉纺织品，其中有几类远远超出美国与其他国家最初设定的“限制水平”。出于对“传统供应商权益的考虑”和“国内市场的维护”，美国国务院提出要“中国自行限制四类纺织品的出口”*“Message to the PRC Regarding Textile Export Restraints,”Memorandum from John H.Holdridge and Mark Linton of the National Security Council Staff to the President’s Assistant for National Security Affairs (Kissinger), March 8, 1973, FRUS, 1969-1976, Vol.18, p.224.，并于3月22日通过巴黎渠道告知中国此项决议。可见，尽管当时尼克松政府表示“将发展贸易关系视为一项进一步改善中美关系的重要措施”*“Letter from President Nixon to Chinese Premier Zhou Enlai,”January 3, 1973, FRUS, 1973-1976, Vol.18, p.7.，但在具体政策方面，又不能不顾及对外关系的平衡和国内的现实需要。

一个多月后，中国对此作出答复，称“美国对中国纺织品出口的限制非常不合理”，因为它在美国同类进口产品中占的比例“是非常低的”，尤其与韩国、日本等国家相比。更重要的是，仅在1972年一年，中国就向美国购买了价值9000万美元的产品，而对美出口则不到进口的一半，加之纺织品是中国能够出口到美国的“最重要的产品”，为避免中美贸易的严重不平衡，它的出口不应该被限制。*“Textile and PRC,”Memorandum from Robert D.Hormats and Richard H.Solomon of the National Security Council Staff to the President’s Assistant for National Security Affairs (Kissinger), May 3, 1973, FRUS, 1969-1976, Vol.18, p.252.然而，在美国看来，中国从美国的进口乃是美国放松对华管制的结果，在很大程度上是给予中国的特惠和关照，是有利于中国的。而中国纺织品的对美出口则不能不顾及美国政府的难处：一是美国已对其他国家的纺织品进口进行了限制，如果仅对中国放开，势必引起其他国家的不满；二是美国的纺织品制造商正指责政府以牺牲他们的利益为代价来改善对华关系。因此，美国政府不得不考虑将中国纺织品的进口数额限制到一个相对合理的水平。

鉴于中国明确表示不接受限制纺织品出口数额的建议，美国国家安全委员会官员基于以此前出口数量来决定限制数额的相关规定，提出一个“巧妙”的办法，即推迟“正式”告知中国对其纺织品的出口限制，先“悄悄地”与他们讨论美国所面临的困难，直到其出口数量达到一个“充分的水平”，从而在不违背相关协定的条件下，使中国获得一个较高水平的出口量，然后就此作为限额*“Textile and PRC,”Memorandum from Robert D.Hormats and Richard H.Solomon of the National Security Council Staff to the President’s Assistant for National Security Affairs (Kissinger), May 3, 1973, FRUS, 1969-1976, Vol.18, pp.254-255.。1973年5月15日，基辛格在会见中国驻美联络处副主任韩叙时，向其阐述了美国对华纺织品的这一“灵活”政策，并表示这样做有利于进一步发展中美关系*Memorandum of Conversation, May 15, 1973, FRUS, 1969-1976, Vol.18, p.260.。这一政策似乎能够使中国的利益最大化，加之已充分感受到美国政府的诚意和难处，所以中国方面并未对此表示明显异议。不难发现，在尼克松任期内，尽管受到一些干扰，但美国政府仍然在力图通过维护和加强中美之间的贸易关系来作为改善整个中美关系的助力，美国政府官员甚至坦诚地表示希望看到两国经贸往来的政治效果。其实，此前美国政府就曾多次表达过这种意愿。很显然，在美国高层决策者看来，美国的政治利益才是首位的。所以，无论美国纺织品利益相关者如何表达诉求，美国政府都不愿因此而影响到两国正在改善的、还很脆弱的关系。

二、纺织品问题背后的政治

事实上，中美双方经贸交流还与彼此国内政局的变动紧密联系在一起。“水门事件”后，美国对华态度趋于冷淡，自然也就影响到双方的经贸交流。1973年10月，美国政府正式提出对中国几类纺织品进口采取限制措施*“Economic and Trade Relations,”October 1973, Collection: China and the United States: From Hostility to Engagement, 1960-1998, Item number: CH00269, Digital National Security Archive(以下简称DNSA), p.4.。一年后，美国又要求中国主动限制运往美国的纺织品种类，以使美国与其他国家的纺织品贸易保持平衡*“Scope Analysis: US-PRC Normalization at a Turning Point,”Memorandum from Henry Kissinger to the President, November 1974, Box 10, National Archive on Sino-American Relations, 1971-1984, Bentley Library, Ann Arbor, Michigan.。显然这只是一种借口。而中国方面，周恩来主持的对美外交在1974年初开始的“批林批孔”运动中，被认为犯了所谓“右倾错误”，致使对美贸易很难再向前发展，加之当年中国的对美贸易赤字高达7亿多美元*Min Song, “Economic Normalization: Sino-American Trade Relations from 1969 to 1980” (PhD diss., University of Georgia, 2009), p.207; 《当代中国对外贸易》(上)，当代中国出版社、香港祖国出版社，2009年，第31页。，因此，缩减从美进口就成为中国政府的不二选择。进入下半年，中国取消美国7500吨棉花的订购合同，同时试图推迟或暂停11万多吨的棉花进口*Intelligence Memorandum-China: Agricultural Performance in 1974, March 1975, Folder: People’s Republic of China (7), Box 7, National Security Adviser: NSC East Asian and Pacific Affairs Staff: Files, (1969) 1973-1976, Gerald R.Ford Library, Ann Arbor, Michigan.。中国对外贸易部第一副部长姚依林在7月还对美国国会代表团表示，在两国解决双边政治分歧前，中国不会与美国讨论重大的双边经济议题。他甚至宣称：就算美国产品质量再好，中国也会倾向于从“在台湾问题上有正确立场”的国家进口产品。*Telegrams from the Department of State to US Liaison Office in Beijing, July 5,1974 [Online version on December 2, 2008, available through online catalog of NARA-AAD].到1975年第二季度，中国则完全停止了从美进口棉花。所以，两国的政治考量和彼此的政治变动，共同导致这一时期的中美贸易额急剧下降。当然，其他国家纺织品的竞争也是原因之一，正如中国外贸部部长李强在1974年11月14日所说：“我国纺织品出口面临着激烈的竞争，遭遇了大幅下降。”*中国对外贸易部：《我国目前纺织品出口的问题和建议》(1974年11月14日)，广东省档案馆藏，档案号324-2-129。

此外，这种情况的出现也是国际通货膨胀和经济萧条影响的结果*《当前我国纺织品出口的一些问题和意见》(1974年11月14日)，外贸部国际贸易研究所编：《外贸调研》1974年第133期，第1—4页。。比如，许多西方国家减少了对中国产品的需求，导致中国出现了历史上较严重的财政赤字。对此，在陈云看来，可以利用美国这个巨大的市场，尽可能地增加中国商品对美国的出口，首选就是“纺织品”*《陈云传》第4册，中央文献出版社，2005年，第1441页。。到1975年2月，中国纺织品进出口总公司派出五名代表访问美国，进一步考察美国的纺织品市场*“China: Foreign Trade Retrenchment in 1975,”Intelligence Report, June 1975, Box 10, National Security Adviser-NSC East Asian and Pacific Affairs Staff: Files, (1969) 1973-1976, Country File: People’s Republic of China (5), Gerald R.Ford Library, Ann Arbor, Michigan.。这是第一个受到美中贸易全国委员会正式邀请的中国外贸代表团。显然，美方希望中国代表团的访问取得成效，只是鉴于纺织品问题的政治敏感性，不允许中国代表携带中国国内或其他国家的纺织品进入美国*“Is the Period of Immobilism in Peking Over? Some Comments on the Current State of US-PRC Relations,” Memorandum from Richard H.Solomon to Secretary Kissinger, January 27, 1975, Folder: People’s Republic of China (1), NSA East Asian and Pacific Affairs-National Security Adviser-Presidential Country Files for East Asian and the Pacific-Country File: Zealand-State Department Telegrams-Box 13, Gerald R.Ford Library, Ann Arbor, Michigan.。

然而，这次访问活动还是引起了美国方面的充分注意，重新激起了相关争论。“美国纺织品工人工会(The Textile Workers Union of America)”“国际妇女服装工人工会(The International Ladies’Garment Workers Union)”等组织认为，中国过去的作法已给美国纺织业带来了“短期的威胁”*Telegrams from the Department of State to US Liaison Office in Beijing, March 6, 1975 (Online version on April 20, 2009, available through the online catalog of NARA-AAD).，因而强烈反对中国纺织品的大量进口，以避免已在1973年至1975年世界经济危机中受到极大冲击的美国国内纺织业“江河日下”*Whitson, William W.: Doing Business with China: American Trade Opportunities in the 1970s, New York: Praeger Publishers, 1974, p.118.。或许受到此种论调的影响，1975年2月20日，美中贸易全国委员会在与中国代表团会谈时，专门讨论了美国的纺织品市场及中国纺织品进口问题。负责东亚与太平洋事务的副助理国务卿爱德蒙·李斯特(Edmond E.Lester)向中国代表阐述了保护美国纺织品市场的必要性，表示尽管美国对中国纺织品暂时不采取任何行动，但希望中国代表“心中有数”，在离开前能就美国提出的配额问题“有所考虑”。对此，中国代表团团长韩方玉表示，限制中国纺织品出口是不合理的，中国一直遵循在“平等互利、互通有无”的基础上与他国进行贸易往来。与从美国的进口相比，中国的出口简直是“九牛一毛”，中美贸易十分不平衡，中国处于严重的逆差地位。从大的纺织领域来看也是如此，即中国从美国进口的棉花和合成纤维比美国进口中国的纺织品要多得多，美方应该很清楚这一点。*“Meeting with Trade Mission from China National Textile Import and Export Corporation,”Memorandum of Conversation, March 21, 1975, Folder: People’s Republic of China-Trade-General (1), National Security Adviser, NSA East Asian and Pacific Affairs: File, 1973-1976-Country File-Box 10, Gerald R.Ford Library, Ann Arbor, Michigan.

实际上，关于是否对中国纺织品设限，美国国内并非众口一词，一些农业和商业利益相关者就竭力反对*王邦宪：《贸易保护主义对中美经济的影响——中美纺织品贸易争端》，第28页。，尤其是包括纺织品进口商、分销商、零售商和普通消费者等在内的“消费者阵营”。他们认为，进口更多的中国纺织品将促进美国纺织品价格的降低，既给进口商、分销商和零售商腾出更大的利润空间，也会给普通消费者带来更多实惠。获知中国纺织品代表团到访的消息，美国的一些进口商还十分兴奋，想趁此机会与中国代表团沟通，促使中国生产更好的纺织品，并改善贸易模式，以适应美国市场需求。或许有鉴于此，1975年2月28日，美中贸易全国委员会举行新闻发布会，会长克里斯托弗·菲利普斯(Christopher H.Phillips)反驳了“中国纺织品扰乱了美国市场”的论调，强调指出，“中国纺织品只占据了美国纺织业十分小的市场份额”，而上一年“由美国出口到中国的纺织品以及与纺织品相关的产品价值，是中国出口到美国纺织品价值的五倍多”*Telegrams from the Department of State to US Liaison Office in Beijing, March 6, 1975 (Online version on April 20, 2009, available through the online catalog of NARA-AAD).。显然，美国的利益并没有受到损害。

其实，在美国官方，对于中国纺织品配额问题也存在截然不同的看法*事实上，直到1979年，中国才逐步弄清了影响美国纺织品进口政策制定与执行的相关各方，诸如纺织品贸易政策制定小组、纺织品协定执行委员会、纺织品劳工及管理顾问委员会、商务部纺织品办公室、国务院纺织品及纤维办公室等。参见《美国纺织品进口政策制定与执行组织体系》，北京大学国际关系学院编：《美国经济》，1979年，第85—86页。。一种观点认为，在经贸领域中，除最惠国关税待遇、冻结资产、高新技术出口管控等议题外，美国政府对中国纺织品数额的限制也应高度重视。中国是世界上最大的棉纺织品生产国，到1974年已成为美国第五大棉纺织品供应国，并仍呈现对美出口增长的态势。尽管美国早就向中国提出过纺织品限额问题，但中国政府似乎无动于衷。加之国内的纺织品制造商的呼吁和一些与美国签订纺织品协议的国家的要求，美国应考虑采取进一步行动。*“Trade and Economic Relations,”Department of State, Briefing Paper, November 1975, Collection: China and the United States: From Hostility to Engagement, 1960-1998, Item number: CH00382, DNSA, p.6.7月26日，美国商务部部长约翰·理查森(John Jr.Richardson)乘中国驻美联络处主任黄镇拜访时提出，美国希望能尽早与中国就中国纺织品出口配额问题达成协议*“You Meeting with Huang Chen, Wednesday, August 18, 4:30 P.M.” August 17, 1976, Memorandum from Arthur W.Hummel and Winston Lord to the Secretary, Box 10, National Archive on Sino-American Relations, 1971-1984, Bentley Library, Ann Arbor, Michigan.。另一种观点则认为，中美贸易是以两国政治为基础，也是为政治服务的，随着两国政治关系的改善，纺织品限额问题迟早会得到解决*“Trade and Economic Relations,”Department of State, Briefing Paper, November 1975, Collection: China and the United States: From Hostility to Engagement, 1960-1998, Item number: CH00382, DNSA, p.9.。考虑到中国国内的政治局势和中美关系的敏感性，基辛格建议福特总统不要对中国纺织品采取任何行动，并提醒总统说，两国的纺织品贸易依存度极高，共生性极强。这一建议最终被接受。*“The Textile Industry in China,”Memorandum from Arne J.de Keijzer to Nicholas Ludlow, June 21,1976, Administrative Files: Subject File, NCUSCT: - Textiles General Information, Gerald R.Ford Presidential Library, Ann Arbor, Michigan.

在这种情况下，中国的纺织品对美出口便随着国内经济的调整而又迅速增加。1978年1月到4月，美国对中国纺织品的进口与上一年同期相比增长了178%。针对这种变化，美国纺织品工业界、工会及他们在国会的代表要求政府立刻采取应对措施。商务部和劳工部表示，要与中国谈判来达成正式的限制协议。然而，美国国家安全委员会一些官员则认为，此时美国政府更应保持“克制”，在中美正式建交后，再考虑纺织品问题也不迟。*“Textile Relations with the PRC,”Memorandum from Tim Deal and Nick Platt to Zbigniew Brzezinski, August 30, 1978, Folder: China (PRC), 9-11/78, Box 8, National Security Affairs, Brzezinski Material, Country File, Carter Library, Atlanta, Georgia.根据这一建议，美国国务院采取了较为温和的措施，由负责贸易及纺织品事务的副助理国务卿威廉·巴勒克拉夫(William G.Barraclough)联系中国的商业顾问，向其表明美国政府的难处，以争取中国的理解和配合，特别是希望中国能够在“自愿限制”“双边协议”“单边控制”等三种方案中选择其一，然后到当年9月再举行进一步磋商*“Quotas on PRC Import Sought by US Textile Industry,”the National Council for US-China Trade, October 18, 1978, Administrative Files: Subject File, NCUSCT:-Textiles, Gerald R.Ford Presidential Library, Ann Arbor, Michigan.。

不过，到1978年秋，中国通过驻美联络处告知美国政府，已知晓美国纺织品工业界对中国纺织品的担忧，但拒绝任何所谓“有序增长”的限制措施。显然，中国表现出一种令美国人感到不解的强硬态度。与此同时，随着“文化大革命”后中国经济的逐步复苏，中国向美国出口的纺织品仍在增加，种类也变得多起来，如牛仔裤、衬衫、睡衣等。面对这样一种局面，考虑到加拿大已说服中国接受纺织品对加出口的自愿限制，以及欧共体已对中国采取单边行动，美国国务卿赛勒斯·万斯(Cyrus R.Vance)一度要求国务院告知中国，如果再不对几类敏感的纺织品自行限制，美国将被迫采取单边行动。*Hobart Rowen, “US-China to Begin Textile Talks Jan.22,”Washington Post, January 3, 1979.

然而，国务院并没有立即执行这一决定。显然，美国政府希望不要因为纺织品这个“小问题”而影响日益临近的中美建交这个“大问题”。1978年9月19日，国家安全事务助理兹比格涅夫·布热津斯基(Zbigniew K.Brzezinski)在答复贸易代表罗伯特·斯特劳斯(Robert S.Strauss)的一封信中指出，他也认识到由于迅速增长的中国纺织品进口对美国市场的影响，美国有必要尽快就这一问题与中国达成正式协议。但是，考虑到中美之间正就建立正常外交关系进行谈判，如果此时提出限制中国纺织品进口，势必对谈判带来诸多不利影响，从而影响中美建交的议程。因此，他建议在中美正式建交前，不要公布对中国纺织品的限制政策，以免引起中国对建交诚意的误解。*“Textile Relations with the Chinese,”Memorandum from the President’s Assistant for National Security Affairs (Brzezinski) to the Special Representative for Trade Negotiations (Strauss), September 19, 1978, FRUS, 1977-1980, Vol.13, p.530.除此之外，在美国国务院的许多官员看来，中国国内的政治正在发生急剧变化，也不宜在此时对中国采取刺激性措施。不难发现，纺织品这个“小问题”是与中美建交这个“大问题”密切联系在一起的。“小问题”有可能会影响“大问题”，而抓住“大问题”，“小问题”应对起来就可能比较轻松了。

三、反复对决后的相互理解和妥协

1979年1月1日，中美正式建立外交关系。“大问题”解决了，“小问题”很快提上日程。美国政府希望尽早与中国举行谈判，以阻止中国纺织品“如潮水般涌进美国市场”。4月9日，美国国务院副助理国务卿巴勒克拉夫被派往中国，专门就纺织品问题进行交涉。*“Negotiation of Trade Agreement with the People’s Republic of China,”Memorandum from Michel Oksenberg to Zbigniew Brzezinski, March 28, 1979, Folder: China (PRC), 10/79-2/80, National Security Affairs-Brzezinski Material, Country File, China(PRC):12/78 through China (PRC):3/80, Box 9, Presidential Papers of Jimmy Cater, Atlanta, Georgia.当时，美国政府宣称这是与中国进行建交以来的第一次正式商业谈判，旨在使中国纺织品在美国市场“有序增长”。而所谓“有序增长”，就是限制中国纺织品的数额。

然而，这是中国所不能接受的。在中国看来，应该从整个中美贸易来看这一问题。在从1972年到1977年间的两国贸易中，中国有14亿多美元的逆差。纺织品是中国唯一的大宗出口制成品，限制纺织品的对美出口必然加剧贸易不平衡，不利于扩大双边贸易，且与相关国家和地区的比较来看(见下页表)，中国大陆同期出口的份额反而是很低的。美国纺织制造商协会所谓“扰乱”市场一说，显然不能成立。

因此，中国外交官员非常明确地向来访的美国代表指出了限制中国纺织品的不合理性*“China’s View of the Sino-US Relationship: An Update,”May 9, 1980, NLC-26-71-15-3-6, Presidential Papers of Jimmy Cater, Atlanta, Georgia.，谈判似乎还未开始就陷入了僵局。巴勒克拉夫在北京为期十天，除在签证制度与协商机制上与中国达成谅解外，其所着意的纺织品问题并未取得任何进展，但是双方同意5月份在北京继续协商*“Secretary Califano’s Trip to China,”Memorandum for Michel Oksenberg, March 12, 1979, Folder: PRC, 3-4.78, Box 42, National Security Affairs-Brzezinski Material, Brzezinski Office File-Country File, Presidential Papers of Jimmy Carter, Atlanta, Georgia.。

美国进口纺织品和服装的数量(1971—1978年)(单位：亿平方码)

资料来源：“The History and Current Status of the Multi-fiber Arrangement,” United States International Trade Commission(USITC) Publication, January 1978, pp.124-144; “Multi-fiber Agreement 1973-1981,” United States International Trade Commission (USITC) Publication, 1981, pp.13-62.

1979年5月初，美国商务部部长胡安妮塔·克雷普斯(Juanita M.Kreps)访华，与中国草签了《中美贸易关系协定》，其核心内容是相互给予最惠国关税待遇*紫丁：《李强传》，人民出版社，2004年，第334—335页。。由此，所有中国对美出口产品包括纺织品将获得美国的最惠国关税待遇。美方十分清楚这对中国的重要意义，因为中国长期以来一直努力于此。美方便试图以此为突破口，诱使中国在纺织品问题上作出让步，尽快与之达成协议，并告知中国这个贸易协定需要等到中国同意限制其纺织品进口后，才会递交国会予以通过。5月中旬，两国代表再次就中国纺织品限额问题在华盛顿举行谈判。美方代表一度表现得十分乐观，但他们忽视了一个最基本的问题：纺织品是中国出口制成品中数量和品种最多的产品，如果中国不能在这方面取得一定顺差，赚取急需的外汇，中国拿什么来购买美国的机械设备和先进技术装备呢？因此，在谈判中，中方的态度依然十分坚决。*“US to Hold China Treaty a Textile Pact Is Set,”Washington Post, May 16, 1979.通过北京和华盛顿两轮的深入接触，美方似乎更加了解了中国自身的问题，特别是认识到纺织品牵涉整个的中美贸易，此处得利，彼处就可能受损。

当然，这两轮谈判也使中国进一步了解了美国的问题和诉求，中方原则上接受了《有序销售协定》(Orderly Marketing Agreement)的观念*此时中国已了解了有关美国纺织品进口问题的一系列国际协定和国内法规。参见《美国纺织品政策制定的法律依据》，北京大学国际关系学院编：《美国经济》，第84页。。据此，中国将按两种方式对中国出口美国的纺织品设限：一种是“自行限额”，即当达到一定数量时，就停止对其出口；另一种是“协商限额”，即当达到两国事先商定的数额后，再进一步“协商”中止的额度。只是就哪些纺织产品设限，双方并没有形成共识。不过，从中可知，无论多么大的分歧，只要接触和交流，终会走上双方都可接受的解决之道。

此时，让美国纺织品工业界感到尤为紧迫的是，一旦贸易协定得以通过，在最惠国待遇的制度下，中国对美出口的纺织品将会更迅速地增长，因此强烈要求政府立即采取措施*“US to Hold China Treaty a Textile Pact Is Set,”Washington Post, May 16, 1979.。这样，美方于5月21日到北京与中方开始了第三轮纺织品限额问题的谈判。考虑到美国政府所面临的困难，从维护中美贸易发展的大局出发，中方一开始就主动提出把设限的纺织品由原来同意的两种增加到五种；而美方则坚持其提出的七种，即印花用坯布、布手套、裤子、粗布、衬衫、人造毛衫和人造纤维毛衫等，这差不多成了全面限制。所以，中方没有再作出让步。谈判六天后，又无果而终。*《评中美纺织品第三轮谈判》，《人民日报》1979年6月1日。不过，双方的分歧正在缩小。

5月27日，美国总统贸易特别代表罗伯特·斯特劳斯专门为纺织品问题来到北京*《贸促会宴请施特劳斯大使》，《人民日报》1979年5月28日。。第二天，他与中国外贸部部长李强举行会谈*“Ambassador Strauss Meeting with PRC Foreign Trade Minister,”Telegram from Ambassador Beijing to SECSTATE WASHDC IMMEDIATE, May 29, 1979, Folder: China, MR-NLC-98-214 [2], Vertical File: China MR-NLC-98-214[1] through China MR-NLC-98-215 [2], Box 40, Presidential Papers of Jimmy Carter, Atlanta, Georgia.。他一开始就向中方表明美国对纺织品问题的重视——他本是卡特总统派往中东进行谈判的，但当总统得知中美双方关于纺织品问题一直悬而未决时，特派他来中国促使协议尽快达成。他说昨晚让美方代表提供了一份详细的备忘录，其中充分考虑了中方立场，尽可能削减了对中国的纺织品限额，美国已作出很大牺牲，目前的要求已是美国政府的最低限度，无法再作出任何让步。他还不无深意地表示，这份提议能让中国实现在1979年与美国签署贸易协定的愿望。显然，斯特劳斯受总统之托，想迅速推进中美关于纺织品问题达成协议，甚至不惜以中国所着意的一个大问题相要挟。他还指出，双方关于这一问题已讨论多次，此时已无需再讨论，只需达成某种协议，以最大可能地满足两国需求。他表示能理解中国正处于“四个现代化”的建设时期，因此急需扩大对美出口。但也希望中国能理解美国的困难，因为当时卡特政府遇到了政治危机，而美国纺织业界则可以对政治产生非常强大的负面影响。纺织品问题关系到白宫与国会的关系以及美国政府的政治利益，只有用政治的方法解决纺织品问题，才能实现两国经济关系的进一步发展。美国甚至不能容忍在这个问题上再推迟一两个月了。如果两国这次无法达成协议，根据惯例，美国将采取单边行动，而这将会是最坏的结果。*“Ambassador Strauss Meeting with PRC Foreign Trade Minister,”Telegram from Ambassador Beijing to SECSTATE WASHDC IMMEDIATE, May 29, 1979, Folder: China, MR-NLC-98-214 [2], Vertical File: China MR-NLC-98-214[1] through China MR-NLC-98-215[2], Box 40, Presidential Papers of Jimmy Carter, Atlanta, Georgia.斯特劳斯还指出，如果美国采取单边行动，根据惯例，中国将失去过去几个月在不断增长的出口基础上所带来的利润，更重要的是，中国将失去机动性，因为单边设定的配额将会以特殊纺织品种类为基础，而不允许不同种类纺织品的灵活替代*“US-China Textile Talks Break Down,”Washington Post, June 1, 1979.。

李强在会谈中说，中国正努力开展经济建设，非常需要从国外引进先进技术和设备。显然，美国是可从中获益的。而中国正处于对外贸易的初始阶段，出口远远落后于进口。当中国开始举借外债的时候，不得不考虑偿还能力。因而，中国的进口是以出口为基础的。此前，美国财政部部长迈克尔·布卢门撒尔(Mike W.Blumenthal)来访时也认同这一观点，并曾说中国是较晚进入美国市场的，对美出口纺织品的时间不长、品种不多、数额不大。以上一年为例，中国对美纺织品出口仅1.06亿美元，占美国当年纺织品进口总额73亿美元的1.3%。目前，纺织品是中国主要的出口商品之一，而美国要限制的七个品种占中国对美纺织品出口额的90%左右。倘若美国坚持这样的限制品种和数量，无疑将削弱中国对美的出口能力。因而，希望美方的要求更合理一些。*“Ambassador Strauss Meeting with PRC Foreign Trade Minister,”Telegram from Ambassador Beijing to SECSTATE WASHDC IMMEDIATE, May 29, 1979, Folder: China, MR-NLC-98-214[2], Vertical File: China MR-NLC-98-214[1] through China MR-NLC-98-215[2], Box 40, Presidential Papers of Jimmy Carter, Atlanta, Georgia;《评中美纺织品第三轮谈判》，《人民日报》1979年6月1日。

然而，斯特劳斯在5月29日接受《华盛顿邮报》记者采访时表示，美国已经“亮出了最后的底牌，不可能再有任何退让的空间”，并主动中断了与中国代表的谈判，称“给中国两天时间来考虑美国的提议，希望中国在31号前给出答复”*“US Presses China on Textile Issue,”Washington Post, May 30, 1979; “US China Textile Export Talks Continue,”Washington Post, May 31, 1979.。这有些最后通牒的意味。不过，美方谈判代表宣称，如果中国愿意达成双边协议，将会给中国一个更大的进口数额*“US-China Textile Talks Break Down,”Washington Post, June 1, 1979.。这似乎又有点诱使的意味。面对美方这种咄咄逼人的态度，中方并没有屈服，两国的交涉再次陷入僵局。最后，中方表示能理解美国根据《国际棉纺织品贸易协定》对中国纺织品出口采取单边行动，但是希望两国签署贸易协定后再这样做，美方接受了这一建议。*“US-China Textile Talks Break Down,”Washington Post, June 1, 1979.斯特劳斯于6月2日离开上海，结束了为期七天的访华之旅。

1979年7月7日，中美签署《中美贸易关系协定》，相互给予最惠国关税待遇，但需要双方的民意机构通过后才能生效。8月27日，美国副总统沃尔特·蒙代尔(Walter F.Mondale)率团访华，中国政府副总理方毅、文化部部长黄镇、外贸部部长李强等人接见代表团。*Vice President Mondale and Vice Premier Fangyi, August 27, 1979, Folder: China, MR-NLC-98-215[4], Vertical File-Box 40A-China MR-NLC-215 through China-US Foreign Relations, Presidential Papers of Jimmy Carter, Atlanta, Georgia.黄镇在会见过程中伺机表示了中国在纺织品问题上的立场：中国只要求能给予一个公平合理的配额，并不是完全抢占美国市场。对此，美方的立场仍很强硬，甚至有人指出，中国正瓜分美国的蛋糕，瓜分多少应该考虑美国的态度和需要。这次会谈也没有取得任何成效。

美国白宫曾向国会保证，如果中国不同意对其纺织品设限，将不签订《中美贸易关系协定》*“US-China Textile Talks Break Down,”Washington Post, June 1, 1979.。但两国建交以来，经济、文化关系迅速发展，军事关系也逐渐建立，不同层次的互访十分频繁。加之美国正与苏联谈判限制战略武器，微妙的三角关系促使卡特最终决定“采取重要步骤来推动中美两国之间的经济关系”。1979年10月23日，卡特根据1974年的贸易法案，将《中美贸易关系协定》提交给美国众议院筹款委员会和参议院财务委员会讨论。在美国国会讨论是否通过《中美贸易关系协定》期间，中国主动表示再次就纺织品问题展开谈判。显然，中国不希望纺织品问题影响这一协定的通过*此时中国已清楚地认识到，“在国会方面，透过其立法权、预算权对纺织品进口政策有极大的影响力。这种影响力大多来自南方各州，是美国纺织工业的主要分布地区”。参见《美国纺织品进口政策制定与执行组织体系》，北京大学国际关系学院编：《美国经济》，第85页。。在美方的建议下，中国同意以非正式的形式进行磋商。如果非正式的谈判富有成效，并取得令双方满意的结果，那么这一非正式谈判将视为正式谈判。可见，尽管彼此都有实际的问题，但各自的政府都希望两国关系朝着更好的方向发展。*“To Secure Congressional Approval of the US-China Trade Agreement,” Legislative Action Plan, US-China Trade Agreement, October 1979, Folder: Albright (Madeleine) Ad Hoc China Group, 10/79, Box 24, National Security Affairs-Staff Material-Far East-Oksenberg-Subject File, Presidential Papers of Jimmy Carter, Atlanta, Georgia .不过，这次会谈并不如此前所料，最终仍没有形成共识。或许中国对美国的情况早已心中有数，因为这并没有影响到贸易协定的通过。1980年2月1日，《中美贸易关系协定》正式生效，标志着中美两国贸易关系进入新的发展时期。由此可知，“小问题”有时是影响不到“大问题”的，如果认识不到这一点，显然会在外交领域吃亏。但是，“大问题”的解决往往能促成“小问题”的解决。

1980年3月下旬，中国外交部副部长章文晋访问美国，双方展开纺织品贸易的第四轮谈判。美方谈判代表理查德·霍尔布鲁克(Richard C.Holbrooke)告知中国，最近有许多美国进口商怀着对中国产品及中国政府的“信心”进口了大量纺织品，许多进口商还是中国的好朋友，但由于中国政府一直不愿意与美国签署纺织品配额协议，这些产品不得不存放于仓库，无法在市面流通，也就是说这些进口商面临着破产。加之该年是美国的选举年，这一问题将会变得更为棘手。*“Zhang Wenjin’s Visit—Fourth Round of Talks,”Memorandum from SECSTATE WASHDC to AMEMBASSY BEIJING, March 28, 1980, Declassified Documents Reference System (以下简称DDRS), Item number: CK2349154138.而斯特劳斯的态度依然十分傲慢，称如果在“五一”前谈不下来，美国将对中国实行单边限制。针对这种情况，中方既表示理解美国的情况，又说明如果美国单边限制，中国将停止对美棉花、木材、小麦等进口商品的许可证发放，以限制反限制。*紫丁：《李强传》，第347页。

至此，中美双方关于纺织品问题的交涉已经达到了一个必须抉择的境地：要么任其单边限制，要么在最大可能地有利于自己的情况下与之达成协议。可以说，中国外交人员的智慧已经发挥到了极致。随着国内改革开放的启动，大形势促使中国从更高层面考虑问题。1980年7月25日，中美双方终于在原则上达成了一项为期三年的双边贸易协定，其中规定了中国向美国出口的六类纺织品的配额数量和管理办法*《中美两国就我国纺织品出口达成原则协议》，《人民日报》1980年7月26日；“US China Reach Textile Trade Accord,” Washington Post, July 25, 1980.。有关记载写道：“经过业者与政府当局，多次讨论研究后，我方已初步同意美方要求。”*参见《美国纺织品进口政策形成的沿革》，北京大学国际关系学院编：《美国经济》，第82页。显然，中方经过全面的权衡和最大限度的争取，认为到了最后解决这个问题的时机。9月，双方正式签署第一个纺织品贸易协议，其中将中国出口美国的八类纺织品的年增长率幅度大致定为5%至6%，但该协议又具有一定的灵活性，适当的时候经协商也可提前或延后使用11%的限度*“Arrangements for Signing Agreements with China,”Memorandum for Dr.Zbigniew Brzezinski, September 10，1980, DDRS, Item number: CK2349574883.。这是中美之间的第一个纺织品贸易协定，成为两国经贸关系正常化的一个重要体现。

四、结 语

不难发现，中美两国关于纺织品这个“小问题”的谈判，实际上折射出多层面的关系和互动。纺织品贸易摩擦乃是被政治化了的经济行为，它与彼此的政府目标、国家发展战略等政治因素有着密切联系。是否限制、何时限制中国纺织品进口，在很大程度上取决于美国的战略目标，而中国是否接受美国的要求，则很大程度上取决于中国的战略需要。就美国来说，还与其利益相关者、国会政客、执政团队、政局变化以及整个的对外关系等因素密切联系在一起。就中国来说，则与国内生产状况、政治变动、建设方针、对外政策等因素发生相互影响。就中美来说，这只是双方交涉的若干问题中的一个，而这个问题又是与诸如资产、最惠国待遇、海运等其他问题分不开的。

中美关于纺织品问题的交涉过程，突出反映了美国国内不同的态度和诉求。对于这一点，中方在相当时间内并不那么了解，因此更谈不上充分利用。同时，美方也似乎不那么了解中国，在他们看来符合常规的事，搞不懂为何中国就不接受，因此最后通牒式的要求往往落空。但随着一个又一个回合的较量，双方无疑增加了“同情”之了解。实际上，双方每谈崩一次，相互了解就增加一步。协议的最终达成表明，国与国之间的分歧和摩擦，只要接触不中断，无论如何艰难，总有一天会得到一定程度的解决。

中美在纺织品问题的谈判中，可谓斗智斗勇。当时，中国还处于大而弱的状态，但弱国才更需要外交，才更能彰显外交的智慧。面对美方的软硬兼施，中方也是刚柔相济。实际上，在外交领域，硬和软都是必要的，关键是最大限度地维护本国的国家利益，怕的是盲目的硬和无原则的软。就当时中国来说，出于一种天然的自信，起初更多的时候表现出一种盲目的强硬。而随着中国对世界的了解及逐步进入世界体系，对美乃至整个对外交涉的技术才变得更加灵活起来。更重要的是，具体交涉人员对相关领域和决策机制必须熟悉*比如，在中美关于纺织品交涉的最后阶段，中方发现“美国对纺织品进口的政策制定和执行管制，有一套举世无匹的最精密复杂和最繁琐完备的规范”。参见《美国纺织品进口政策形成的沿革》，北京大学国际关系学院编：《美国经济》，第82页。，否则就会有理讲不清。

(本文作者 北京大学国际关系学院博士后 北京 100871)

(责任编辑 吴志军)

Multi-faceted Interactions: Sino-US Negotiations on Textile Problems in the 1970s

Deng Zhengyun

After Sino-US trade resumed in the early 1970s, the high degree of complementarity between the economies of the two countries was soon highlighted. In the field of textile trade, China jumped to the fifth largest cotton textile supplier to the US. But US trade protectionists claimed that this presented a challenge to the advantages of a traditional business and therefore required imposing limits on the amount of Chinese textile imports. In order to obtain a reasonable quota for Chinese textiles in the US market, China and the United States engaged in a number of bilateral negotiations. The final agreement concludes that as long as the nations remained in contact without interruption, to a certain extent the differences and frictions could be resolved.

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