可持续城镇化：将可持续发展内嵌于城镇化进程

任远

摘 要：新型城镇化需要树立可持续发展的理念，将可持续发展嵌入在城镇化发展过程中。实现可持续城镇化包括三个方面的内容：一是将可持续发展的目标过程化，在城镇化过程中实现可持续发展的目标；二是应对城镇化过程中不可持续性的挑战，应对城镇化过程所引发的各种风险；三是在城镇化的过程中，选择和实施一种可持续的发展模式。在我国探索新型城镇化的发展道路中，需要确立可持续发展的理念，构建可持续发展的机制，完善可持续发展的治理来推动和实现可持续城镇化。

关键词：可持续城镇化；新型城镇化；可持续发展；治理

中图分类号： C912 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2017）02-0066-06

作者简介：任 远，复旦大学社会发展与公共政策学院教授、博士生导师（上海200433）

中国正在经历人类历史上空前规模的人口迁移和城镇化。在城镇化过程中，国家经济结构和社会结构发生变化，经济生产方式和社会生活形态发生变化，并对能源需求、资源环境、生态系统和国民总福利带来巨大影响。人类社会已经将可持续发展作为发展的目标和追求，实现社会平等（包括代际发展的平等）和社会整合，重视不同群体利益的维护；加强生态环境保护和资源有效利用，减缓和应对人类行为引起的全球变化；减少贫富差距，提高资源配置效率，通过经济持续增长和创新来支持发展过程中的福利进步。可持续发展已经成为全球发展的主导性原則，成为联合国发展目标的指引理念。因此，我国的新型城镇化发展需要树立可持续发展的理念，将可持续发展嵌入在城镇化发展过程中。实现可持续城镇化，应该构成新型城镇化发展道路的核心内容。

一、在城镇化过程中实现可持续发展的目标

可持续城镇化首先是可持续发展目标的过程化。1987年，世界环境与发展委员会在《我们共同的未来》中提出可持续发展的理念1，并在联合国大会报告上加以确认2。2015年，联合国在《改革我们的世界：2030可持续发展议程》中确定了可持续发展的17个发展目标和169个具体指标3。具体而言，可持续发展的内涵在于，经济发展需要在生态环境的承载基础上重新调整、安排生产过程，强调社会平等和包容性发展，更加重视发展的质量、社会的福利和未来世代的发展机会。城镇化发展作为国家发展的基本主轴，在此过程中也应致力于支持和实现可持续发展的目标。

城市是可持续发展的核心地区，可持续城市已经引起了相当丰富的讨论。相关讨论包括能源、基础设施、土地利用、生态环境、建筑和社会发展等各个方面。可持续城市包括可持续交通和基础设施、可持续的能源利用和能源结构调整、可持续发展的经济产业、合理而紧凑的城市规划、城市土地和空间的良好利用以及可持续发展的社区和生活方式。可持续城市强调城市系统具有良好的结构和功能，包括城市经济运行模式的减量化和循环经济，强调城市内部的机会公平和减少城市内部的分化，包括有效的多样性和遗产保护，等等。可持续城市的内涵表现出多样性和不断扩展的特点。例如，崔胜辉等学者强调城市生态系统的结构和功能1，任平提出当代中国可持续城市化的基本走向是实现空间的正义2，仇保兴认为城市可持续发展的核心理念是紧凑型和多样性3。与可持续发展的城市内在契合的有关概念包括生态城市、绿色城市、宜居城市、低碳城市、海绵城市、正义城市，等等。可持续发展的城市与其说是一种分析概念，不如说是一个发展框架，是一种在可持续发展理念框架下推动城市发展的愿景，也反映了对于未来城市的期待。为了实现这样一些可持续发展城市的愿景，世界各地已经有着一系列的实践案例。可持续城镇化的基本含义在于，城镇化的发展不仅仅是农村人口进入城市和城镇部门非农产业的提高，还要将可持续城市的发展愿景过程化，努力建设可持续城市。

可持续城镇化是建设可持续城市的过程，同时也是建设可持续发展农村的过程。农村发展本身是城市发展的镜像，农村发展问题的解决本身需要通过城镇化过程来解决。农村的生产率提高和城镇化过程是紧密相连的，农村和农业的发展支撑城镇化，而城镇化发展过程同时对农村发展产生影响。从可持续发展农村的角度来看，农村不应该在城镇化过程中成为衰落萧条的地区。农村和农业的可持续发展包括可持续发展的农村生态和生物多样性、水环境的保护和区域水资源的持续利用，也包括农村地区的环境改善、基础设施建设、公共事业发展、扶贫和提供发展机会，等等4。新型城镇化和新农村建设相辅相成，可持续城市和可持续农村也是相辅相成。城镇化过程不能以牺牲农村来追求城镇的发展繁荣，而从另一个角度来看，农业和农村发展不足也难以实现城市的发展繁荣。因此，可持续城镇化追求的是：一方面要在城镇化过程中建设可持续城市，另一方面在城镇化过程中建设可持续农村，实现农村居民的生活富裕和发展能力的提高，使得未来发展的城乡生活保持差别性和共同的可持续性。

可持续城镇化是将城市系统和乡村系统中可持续性目标实现作为导向的城镇化过程，需要将建设可持续城市过程化，以及将实现可持续农村发展的目标过程化。这也要求城镇化的发展理念需要建立在可持续发展理念上，对城市的未来具有更高的要求，同时不能采取一种片面化的“城市中心主义”，而要坚持一种城乡整体系统的观念，将城乡协调发展和城乡相互支持作为可持续发展目标的实现。需要将实现城市和农村的统筹发展和城乡一体化、构建城乡统一劳动力市场和要素市场、坚持实现城乡公共服务的均质化，以及在城乡之间和区域之间增进发展和分享财富的机会平等、逐步减缓和解消城乡二元结构作为城镇化发展的方向5。

二、应对城镇化过程中不可持续性的挑战

城镇化过程往往会增加城乡系统的脆弱性、高风险性和不可持续性。城镇化过程本身就会带来一系列的风险和挑战，引发城市的不可持续性。人口集聚强化了对城市承载力问题的担忧，包括交通、环境、住房、教育、卫生等“城市病”往往表现出来，凸显出城市管理和公共服务的不足。人口集聚也加剧了社会安全的风险，往往伴随着犯罪率的提高。城镇化过程中还带来利益分配的失衡、利益冲突的加剧。移民强化了社会内部的分化。以上所及种种挑战均强化了治理的压力。同时，人口变动和城镇化结合在一起，可能进一步增强了城镇化发展的不可持续性。例如，长期的低生育率和持续的老龄化，会加大城市发展的压力。城镇化过程中的风险还包括经济风险、金融风险，例如，不少城市在城镇化过程中积累了极高的地方债务。城镇化过程中的风险还包括生态环境的风险和各种社会风险。人口集聚的城市区域使各种自然环境和全球气候变化的风险更加严峻。世界主要城市往往都处于沿河、沿海的地区，这些地区是城镇化的主要人口集聚目的地，也更容易受到包括极端气候、海平面上升等风险的挑战。城镇化过程使社会经济和生态环境系统的复杂性和变动性增强，带来各种风险累积、叠加。

可持续城镇化强调应对城镇化所带来的脆弱性、高风险性和不可持续性的挑战。因此，可持续城镇化需要增强城镇化过程中的韧性。

增强城镇化过程中的韧性，即是增强城市部门应对各种风险的能力，这在很大程度上需要通过增加对城市基础设施和公共服务的投资来实现。应对各种风险挑战的公共服务投资具有规模效应，使得城镇化对于应对风险挑战还具有规模效应的积极作用。例如，污水处理设施、废弃物处理设施的建设，在更大规模人口和更高人口密度区域就有更大的经济社会效应，也有相对较低的成本。道路建设、防灾减灾设施的建设等都随着服务半径的扩大显示出规模效益的优势。同时，城镇化过程需要优化资源配置和提高资源配置的效率，通过完善空间的安排，通过社会机制和制度建设，增强社区的参与和准备，增强社会机制的作用，来增强应对发展过程中风险挑战的韧性。我们还特别应该看到，技术的进步对于应对城镇化过程中风险挑战具有积极作用，城市运行数据增强了风险的识别和预警、提高了城市管理的效率；但是在另一方面，单纯的技术主义也未必就能完全应对城市风险挑战，需要通过技术和制度体系的完善，才能够有效地完善风险预防、强化城市运行的效率和可持续性。

城镇化过程中的风险积累并不仅仅集中在城市，作为区域体系的有机组成部分，城鎮化过程中的风险还会外溢到农村地区。例如，城镇失业率的提高将会带来城市人口向农村地区的风险转移，增加了农村发展的风险和不可持续性。城镇化本身是城乡经济社会结构的调整过程，在调整过程中对社会的不同人群以及对于城乡部门都产生不确定性，带来连锁性的影响。对城镇化过程中的农村发展来说，优秀人力资本的流失使农村容易陷入贫困，青年劳动力的转移和非劳动力人口留守农村进一步加剧了农村地区的“空心村”现象。城镇化过程中的农地、林地的被占用，以及将城市废弃物转移到农村，都使农村变得更加不可持续。城镇化过程中的土地利用变化，使得农村人口失去其所依赖的土地，带来失地人口的就业和保障压力。城镇化过程中的结构调整还增强了城乡体系的不确定性，需要增强社会保障能力、加强利益和权利的有效维护。

应对城镇化过程中带来的不可持续的风险，其根本出路仍然在城市本身。城市是资本集聚的中心，是新知识、新产业和创新的中心。通过增强投资能力（包括物质资本投资和人力资本投资），通过提高资源的配置效率才能够应对不可持续性的风险。这些都需要通过进一步的城市发展才能实现。在这个意义上看，不断推动城镇化才是应对日益增长的不可持续性风险的出路。应对城镇化过程中的脆弱性、高风险性和不可持续性的挑战，不是要回归到农业社会，而是要通过城市发展能力提升不断带动城乡发展、推动发展模式的转型升级来实现。

三、实施一种可持续的城镇化模式

我们可以将城镇化分为两种不同类型的城镇化：一种是不可持续的城镇化，另一种是可持续的城镇化。

以我国为例，迄今为止的城镇化发展，带来了经济财富的快速增长，但同时也带来普遍存在的不可持续性的弊端。工业化和城镇化发展依靠大量低成本劳动力的劳动密集性产业，大量劳动者在非正规就业部门就业，或者是在正规就业部门非正规就业1，城镇化过程中的多数移民和劳动者缺乏必要的社会保障，他们主要依靠私人租赁居住，构成了一种非正规就业和非正式居住的城镇化，城市化过程中的社会隔离、社会分化和社会不平等在日益加剧。城镇化过程还带来日益严重的家庭分离。这种家庭分离使得城市中少年儿童比重扭曲性地减少，削弱了城市持续发展的能力。非定居移民使得城市部门中所需的稳定劳动力不足，增加了城市未来增长的压力。而大量农村留守儿童的教育和健康则受到不利影响，不利于国家未来的劳动力质量需求。户籍制度的限制和不公平的公共服务配置，使得城乡之间的社会差距、城市内部的社会差距在城镇化过程中进一步扩大了。当迁移劳动力进入中老年时期，他们在劳动力市场上处于不利的处境，而不得不返回农村，但是由于缺乏养老保障的积累，他们在农村的生活可能会处于更加困难的处境。同时，由于农民的土地产权没有得到充分的保护，城镇化过程往往造成农民的利益损害，城镇化过程中失地人口缺乏长远生计，极易成为城镇化过程中脆弱群体。

同时，当前我国的城镇化模式过度依赖土地利用和资源环境的耗费性使用，出现了大量土地的闲置浪费和空城的现象，降低了资源使用效率。因为土地、河流、农地和林地的城镇化占用，以及城镇化造成的工业和生活污染的增加，使得生态系统的服务能力遭到很大破坏，包括空气污染、水污染等问题严重性日益增强，最终形成“资源环境破坏型城市化”。土地城镇化是地方财政的重要来源，因此地方政府有动力通过地方融资平台推动土地利用改变和城镇化建设，但是土地产出效率下降带来巨大的金融债务风险。这种基础设施投资和不断增加杠杆的金融债务，使得城市未来发展的土地供给和生态资源过度消耗，而更高的远期债务也削弱了未来发展的投资能力。

这种状态下的城镇化发展，相当大程度上是一种不可持续的城镇化模式：通过长期负债来平衡短期负债；通过土地资源的浪费、生态环境的破坏来提高经济产出；忽视劳动力生活质量的提高；社会矛盾日益尖锐化。我国城镇化迫切需要向可持续的城镇化模式发展转型。更加可持续的城镇化模式强调提高资源使用效率、提倡绿色发展、重视社会整合、重视劳动者和城乡居民的福利进步和社会平等。

当然，不可持续的城镇化和可持续的城镇化，与其说是两个不同模式，不如说是城市化发展的两个不同发展阶段。当前城镇化过程中出现的各种不可持续的问题，其实是在欧美国家城市化初期普遍存在的现象，英国和美国18世纪后半期到20世纪上半期的城市化发展道路，在很多方面能够对中国城镇化发展提供启发。发达国家的不少城市都出现过突出的城市贫困问题、移民和社会分化问题、环境污染问题等，我国当前不可持续的城镇化，也一定程度上说明了我国仍然处于城镇化发展的较初级阶段。城镇化的长远发展，则需要将城镇化发展从不可持续的发展模式，提升和转型为一种可持续的发展模式。

从某种意义上来看，实现向可持续城镇化的转型是发展内生性的结果。城镇化过程所带来的经济增长和更加持续性发展模式，具有类似于“库兹涅茨曲线”的效应。例如，劳动力供求关系变化会带来资本深化，推动原来劳动密集和低成本劳动力的模式转变为人力资本的模式，更加重视劳动者的福利，重视教育培训和技能的提高；社会稳定的需求将推动城镇化从社会分化的模式转变为社会整合的模式，因此也会相应减少社会发展的不平等；资源的有限性和环境的承载力将推动从资源环境消耗性的发展模式转变为资源节约、环境友好的城镇化模式；经济比较优势的变化推动城镇化动力从劳动密集的加工制造业模式转变为更加具有创新性的经济产业模式，等等。然而，这种乐观的内生性转型迄今尚未出现，新的可持续的城镇化模式脱胎而出还非常困难。城镇化道路隐含的风险在于，内生性转型并不必然就会发生，转型的实现需要一定的条件和制度建设，而如果缺乏足够的投入和改革来实现这样的内生性转型，经济社会发展则很可能在不可持续的城镇化道路中出现崩溃。

四、通过完善治理实现可持续城镇化

无论是努力实现城乡系统的可持续性目标、应对城镇化过程中各种不可持续性的挑战，还是从不可持续的城镇化模式转变为可持续的城镇化的模式，都意味着我们对城镇化的理解需要超越农村人口进入城市这样的简单结构变化，城镇化发展需要追求可持续性的导向，需要可持续发展内嵌到城镇化进程中，从而实现新型的城镇化。这种新型城镇化要通过新的城乡生活方式、新的能源结构体系、新的交通体系、新的城乡空间规划、新的经济产业、新的城乡土地利用和新的社会运行机制等等来实现，通过城镇化的力量使国家整体向可持续发展转变。城镇化发展会内生性地产生可持续城鎮化的需求，但是可持续城镇化却未必会自然、自发地实现。

通过投入和改革来促进实现可持续城镇化，首先需要理念建设。我们必须对城镇化发展目标、基本原则和不同历史时期的主要任务有一个清醒的判断，从而形成基于可持续发展的共识，将城镇化发展的目的从追求经济增长过渡到实现国家和地方的可持续发展未来上。对城镇化发展目标、方式、内涵的确立需要一个整体性的思路改变，通过思路转变来改变公共政策，通过环境伦理和确立可持续发展的公共观念，形成社会共识和共同行动，通过思路转变来推动市场机制建设。

第二，实现可持续城镇化需要构建出可持续发展的机制。我国城镇化发展从长期的经济经济体制下脱胎而出，比较强调行政力量的推动。因此，在国家和城市规划中需要将可持续发展列入发展规划，得到公共管理的保证。在中国的改革和城镇化过的过程中，政府的作用显得非常重要，作为公共利益的组织者，政府的“看得见的手”显得非常有效。政府需要将可持续发展（而非单纯的经济增长）作为治理绩效的评价内容，并可以通过专项预算来加以推行，通过考评和竞赛、试验区等等方式进行推动，这些都会有利于可持续发展目标的实现。同时，由于在城镇化过程中利益分化日益凸显，过分依赖行政权力推动城镇化的模式，可能会变得不利于可持续发展的实现。这就要求，城镇化过程中更加需要加强法治的手段、市场的机制、公众的参与来实施可持续发展的治理。在城镇化的过程中，对于权利的损害、对于资源环境的破坏，很大程度上是与相应的法治建设不足相联系的，需要推动环境保护立法，在法治层面监督和规范不同行为主体的行为，包括规范政府自身的行为，使得可持续发展的城镇化能够得到法治的保障。可持续城镇化也需要调动作为不同行动主体的城乡居民、企业、社会组织共同参与城镇化进程。这就需要有足够的市场信号和社会规范来引导资源配置，调动企业参与。充分发挥市场机制的作用，需要理顺资源价格体制，可以通过品牌认证和绿色营销的方式，推动对可持续导向投资的金融杠杆。可持续城镇化的实现，根本在于公众的参与，这样才能发现和暴露城镇化过程中的问题。社会参与需要通过社会组织的发育和公共舆论。实现社会力量的有效参与，才能有效地监督政府和企业运行，制约城镇化发展对可持续目标的偏离。城镇化发展的继续推进，需要从主要依靠政府主导推动，过渡到依靠市场机制、金融杠杆、法治机制、社会机制等综合的机制，乃至依靠道德规范，构建多元主体共同行动的治理体系。

实现可持续城镇化依赖于不同行为主体共同发挥作用。除了政府发挥作用，企业需要将可持续发展作为企业的社会责任，这实际上也构成了企业发展的机遇。在多主体协同治理的过程中，需要加强政府和私营部门的合作、加强政府和社会的合作和协同。可持续城镇化基于人的利益和福利，需要人的参与，同时需要落实于人的具体活动，通过人的行为方式、消费方式和生活方式的转变才能实现。多行为主体相互协调和有效组织，才能有助于可持续城镇化的实现。

第三，实现可持续城镇化需要加强创新机制的作用。通过创新来形成新的经济生产方式、支持新的社会生活形态、实践新的消费产品和产品服务体系、构建新的治理路径。可持续发展所需要的创新，包括技术创新、产业创新、空间创新、社会创新、制度创新，构成一个综合的创新体系。城镇化过程中，需要通过技术创新来创造城乡运行体系的改造，包括新能源技术、新材料技术、建筑、投资和信息化能力的提高等等，这些也都能同时带动相关的产业更新和制造业、服务业发展，推动产业升级和转型。可持续城镇化需要城乡居民生活方式变化，实现可持续消费为导向的社会生活形态，以及通过社会组织的参与和各种聚焦公共利益的社会行动，促进有助于可持续性的社会治理。

构建可持续城镇化需要综合创新体系，归根到底还是需要制度创新和制度改革来得到实现。通过制度改革来建设出完善的经济社会运行机制，强化治理模式，才能真正使中国城镇化过渡到可持续城镇化的状态。同时，技术创新和信息化能力的进步，也能够帮助提升政府管理、社会监督和企业可持续运行的能力。可持续城镇化依赖于经济生产方式和社会生活形态的变化，可持续城镇化蕴含着丰富的创新潜力，也意味着城镇化对于国家未来发展的巨大机遇。

总之，我国城镇化是在全球可持续发展的基本背景下的城镇化，中国的城镇化也构成全球可持续发展的重要组成部分。探索新型城镇化的发展道路，需要将可持续发展内嵌于其中，使城镇化发展致力于实现可持续发展的目标。实现可持续城镇化，应该成为我们所提倡的新型城镇化的核心内容。在这个过程中要求政府部门、社会力量、公众和企业发展形成有效协作，通过城镇化过程中的可持续治理来推动实现可持续城镇化。

（责任编辑：薛立勇）

Abstract： China future development should imbed sustainability within urbanization process， and make urbanization support the target of sustainable development. The author discusses how to achieve sustainable urban and rural development during urbanization， how to face the challenge of various risks and vulnerability caused by urbanization process， and how to select a more sustainable urbanization pattern. Based on those discussions， the author discusses sustainability governance during urbanization in China.

Keywords：Sustainable Urbanization； New Urban Agenda； Sustainable Development； Sustainability Governance