对天津港“8·12”特别重大火灾爆炸事故相关法规标准的思考*

罗艾民,王如君,多英全

(中国安全生产科学研究院，北京 100012)

0 引言

2015年8月，天津市瑞海国际物流有限公司(以下简称瑞海公司)危险货物堆场发生火灾爆炸事故，造成165人死亡、8人失踪、798人受伤，直接经济损失高达68.66亿元。2016年2月《天津港“8·12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故调查报告》(以下简称调查报告)正式对外公布[1]，2016年11月7日至9日，事故所涉27起刑事案件一审公开宣判。随后即有报道“天津港爆炸案顶格重判”，足见社会对该起事故关注程度[2]。该事故涉及到危险货物、危险化学品、易制爆危险化学品、民用爆炸物品等多种物质类型，以及交通运输委员会，天津港(集团)有限公司所属的公安、消防、规划、建设等部门，海关系统、市区安全监管等多层级政府部门，事故中涉及到的诸多安全生产法规标准既是生产经营单位满足安全生产条件的基本要求和前提，也是生产安全事故后用作事故分析调查、吸取事故教训乃至追究相关责任单位和个人的重要依据和载体。深入思考并探讨这起事故的背景及其深刻教训，对预防同类事故的发生具有重要意义。

1 危险化学品储存场所外部距离适用法规标准

调查报告认为，天津市规划和国土资源管理部门在行政许可中玩忽职守。其中，滨海新区规划和国土资源管理局，在审批瑞海公司项目规划许可时，未按照《危险化学品经营企业开业条件和技术要求》(GB 18265-2000)第6.1.1条的规定进行审查。GB 18265由原国家国内贸局提出、中国五金交电化工商业协会起草并归口。国内申请危险化学品经营许可证，到目前为止主要经历了以下2个有差别的阶段。

1.1 经营许可最初标准要求

从2002年11月15日起施行的《危险化学品经营许可证管理办法》(原国家经贸委令 第36号)第6条要求[3]，危险化学品经营销售单位申请危险化学品经营许可证时，储存场所及其建构筑物安全应满足《建筑设计防火规范》、《爆炸危险场所安全规定》和《仓库防火安全管理规则》的要求，储存条件则应满足标准《危险化学品经营企业开业条件和技术要求》、《常用化学危险品储存通则》的要求。具体要求见表1。

表1 早期危险化学品经营单位主要安全技术要求[4-6]Table 1 Major safety technical requirements of hazardous chemical business at early stage

原国家安全生产监督管理局印发的《危险化学品经营单位安全评价导则(试行)》(安监管管二字 [2003]38号)曾将“大中型危险化学品仓库应与周围公共建筑物、交通干线(公路、铁路、水路)、工矿企业等距离至少保持1 000 m”作为B类非否决性检查项，进行危险化学品经营单位安全评价现场检查。显然，在这个时期，一个危险化学品经营销售单位，若要申请危险化学品经营许可证则需要按照GB 18265等进行符合性检查，但GB 18265第6.1.1条的规定并非开业条件的否决项。从表格具体要求也可以发现，关于危险化学品经营销售单位选址距离问题，主要是标准GBJ16和GB 18265的具体量化要求，其他标准或部门规定则基本上是定性或原则性要求。但标准GBJ16和GB 18265的选址距离要求差别比较大。

1.2 经营许可当前标准要求

自2012年9月1日起施行的、替代原国家经贸委令第36号的《危险化学品经营许可证管理办法》(安全监管总局令 第55号)第6条要求，从事危险化学品经营的单位应满足下列要求：

1)经营和储存场所的设施和建筑物应满足《建筑设计防火规范》(GB 50016)、《石油化工企业设计防火规范》(GB 50160)、《汽车加油加气站设计与施工规范》(GB 50156)、《石油库设计规范》(GB 50074)等要求，具体要求见表2。从表2分析可以发现，被颁发危险化学品经营许可证的危险化学品经营单位的经营和储存场所与外部居住区、村镇和重要公共建筑等的防火间距或安全距离最大也仅150 m。

2)新设立的专门从事危险化学品仓储经营的储存设施应建立在地方人民政府规划的用于危险化学品储存的专门区域内。滨海新区规划和国土资源管理局向瑞海公司发放建设项目规划许可时，把本应属于非危险品物流用地(W4)的地块改为危险品仓库(W2)用地，违反《天津市城市规划管理技术规定》(天津市政府令 第1号)和滨海新区控制性详细规划。

3)储存设施与相关场所、设施、区域的距离符合有关法规和标准的规定。

表2 现阶段危险化学品经营单位主要安全技术要求件[7-9]Table 2 Major safety technical requirements of hazardous chemical business at the present stage

在国家安全监管总局令第55号危险化学品经营单位许可证基本条件中，已经不采纳GB 18265。2015年5月27日国家安全监管总局令第79号修正了国家安全监管总局令第55号，危险化学品经营的单位的基本条件并没有变化。不过《化工企业总图运输设计规范》(GB 50489-2009)第5.4.11条，仍提示设计者布置危险化学品仓库时需要考虑GB 18265标准。GB 18265未定期修订或未被采用等与我国机构变革、标准制修订管理等有关，但暴露的一些深层次问题值得反思。

2 最初着火物质及主要爆炸物质监管适用法规标准

2.1 硝化棉

硝化棉分别列入《危险化学品名录》(2002版)及其更新版《危险化学品目录》(2015版)、《易制爆危险化学品名录》(2011年版)和《第二批重点监管的危险化学品名录》(2013年)，是各部门都重点监管的对象。调查报告“事发当天运抵区内共有硝化棉及硝基漆片32.97 t。最初着火物质为硝化棉”、“事故发生前，瑞海公司危险品仓库内共储存硝化棉、硝化棉溶液及硝基漆片229.37 t。其中，运抵区内共储存硝酸铵800 t，硝化棉、硝化棉溶液及硝基漆片48.17 t”。

2.1.1 硝化棉危险货物

根据《危险货物品名表》(GB 12268-2012)[10]，硝化棉(硝化纤维素)一般可能划分为1.1D，1.3C项爆炸物，第3类易燃液体，4.1项易燃固体、自反应物质和固态退敏爆炸品。调查报告没有明确事故现场的硝化棉是第1类爆炸品危险货物还是4.1项危险货物。

2.1.2 硝化棉易制爆危险化学品

根据公安部公告《易制爆危险化学品名录》(2011年版)，硝化纤维素中有6种(2种1.1项爆炸物；1种1.3项爆炸物；3种类别1易燃固体)被纳入易制爆危险化学品名录管理。显然，事故中的硝化棉无论是第1类爆炸品危险货物还是4.1项危险货物，都很可能列入易制爆危险化学品进行管理。根据《危险化学品安全管理条例》(2011年国务院令第591号)第23条、41条、48条等要求[11]，易制爆危险化学品的生产、储存单位应当如实记录其生产、储存的数量、流向。可见，公安机关对事故现场的硝化棉种类及数量等具有一定的事前监管和事后溯源能力。

2.2 硝酸铵

硝酸铵分别列入《危险化学品名录》(2002版)及其更新版《危险化学品目录》(2015版)、《民用爆炸物品品名表》(2006年)和《首批重点监管的危险化学品名录》(2011年)等，是各部门都重点监管的对象。按照调查报告附件3“危险货物”的定位，瑞海公司运抵区存放了硝酸铵800 t危险货物。

2.2.1 港口硝酸铵类物质

《危险货物集装箱港口作业安全规程》(JT397-2007)要求，硝酸铵类物质实行直装直取，不准在港内存放。本起事故直接原因是“……导致堆放于运抵区的硝酸铵等危险化学品发生爆炸”。标准中的硝酸铵类物质是一个比较宽泛的表达，意为物质中只要含有硝酸铵都可以归类为硝酸铵类物质。

2.2.2 硝酸铵危险货物

按照调查报告附件3“危险货物”的定位，瑞海公司运抵区存放了硝酸铵800 t危险货物，调查报告从字面上已经排除了5.1项和第9类硝酸铵基化肥(UN2067和UN2071)、液态硝酸铵(热浓溶液)(UN2426)、硝酸铵乳胶或悬浮液或凝胶或爆破炸药的中间体(UN3375)等4种危险货物的可能性。因此，根据《危险货物品名表》(GB 12268-2012)，事故中的危险货物硝酸铵可能是1.1D项爆炸品(UN0222)，也可能是5.1项氧化性物质(UN1942)，以及这2种物质都存在等3种可能性。导致该事故扩大和重大损失的硝酸铵，事故报告再没有给出足够多的信息，没有明确硝酸铵作为危险货物的具体类型。

2.2.3 硝酸铵危险化学品

危险化学品名录(2002版)及其更新版《危险化学品目录》(2015版)中，硝酸铵分属于第1类爆炸品硝酸铵(含可燃物>0.2%)UN0222，第1类爆炸品硝酸铵肥料(比含可燃物>0.2%硝酸铵更易爆炸)UN0223，以及第5类第1项氧化剂硝酸铵(含可燃物≤0.2%) UN1942,第5类第1项氧化剂硝酸铵肥料(含可燃物≤0.4%)UN2067～2072。显然，作为危险化学品的硝酸铵，要么是爆炸品，要么是氧化剂，其分类并不完全与危险货物硝酸铵对应。

2.2.4 硝酸铵民用爆炸物品

我国2002年就实施了《关于进一步加强民用爆炸物品安全管理的通知》[12]，将硝酸铵列入《民用爆炸物品品名表》[13]，其销售、购买实行审批管理，购买硝酸铵向公安机关申领《爆炸物品购买证》。2013年公安部明确将硝酸铵销售及购买纳入到民爆信息采集管理子系统、对硝酸铵流向进行监管[14]。但硝酸铵的危险货物类型本身就不少，通知中也没有明确是否所有类型都纳入民用爆炸物品品管理。事故现场的硝酸铵危险货物种类及其数量是否也可以通过民爆信息采集管理子系统追溯并不明确。

3 犯罪行为认定适用法律法规

瑞海公司于某等以贿赂、欺骗等非正常手段勾结政府官员非法取得多份临时港口危险货物经营批复；通过伪造资料、提供虚假材料、低报危险货物实际仓储面积等方式骗取并通过环境影响评价验收；通过在验收当天暂停作业虚假方式，会前更换专家或向专家打招呼等不正当手段通过安全评价验收，违法取得外在形式上完全合法有效的《港口经营许可证》和《港口危险货物作业附证》。瑞海公司董事长于某被以非法储存危险物质罪、非法经营罪、危险物品肇事罪、行贿罪执行死缓，并处罚金70万元。

3.1 非法储存危险物质罪

被告人所犯的4个罪行中处罚最重的是非法储存危险物质罪。根据刑法125，225，136，389及390条[15]，从“顶格”重判角度看，非法储存危险物质罪，情节严重的可处10年以上有期徒刑、无期徒刑、死刑。刑法第125条第2款“非法制造、买卖、运输、储存毒害性、放射性、传染病病原体等物质，危害公共安全的，依照前款的规定处罚”。根据刑法规定，氰化物、鼠药、砒霜等化学性有毒物质或人工合成有毒物质均为毒害性物质。

而该事故发生时只有氰化钠、乙撑亚胺、甲苯二异氰酸酯等物质属于原《剧毒化学品目录》(2002年版)所列剧毒化学品。企业超量储存氰化钠(项目安全验收评价报告规定最大可存16 t，实存680.5 t)等毒害品，犯非法储存危险物质罪处死刑。

3.2 非法经营罪

情节特别严重的非法经营罪可处五年以上有期徒刑，并处违法所得一倍以上五倍以下罚金或者没收财产。调查报告附件2中明确给出了企业现场发现的氰化钠在内的19种毒害品，但企业《天津东疆保税港区瑞海国际物流有限公司跃进路堆场改造工程安全验收评价报告》只明确给出了氰化钠、乙撑亚胺、甲苯二异氰酸酯、环氧氯丙烷、环氧溴丙烷等5种毒害品[16]，超出了经营范围。当然，违法取得《港口经营许可证》和《港口危险货物作业附证》等也在此列。

3.3 危险物品肇事罪

后果特别严重的危险物品肇事罪可处三年以上七年以下有期徒刑。瑞海公司违反港口内硝酸铵管理规定(《危险货物集装箱港口作业安全规程》JT397-2007第5.3.1条[17]，硝酸铵类物质实行直装直取，不准在港内存放等)；严重超负荷经营、超量储存(硝酸钾储存量超设计量53.7倍、硫化钠储存量超设计量19.4倍等)；违规混存、超高堆码危险货物；违规开展拆箱、搬运、装卸等作业等犯危险物品肇事罪处7年有期徒刑。

3.4 行贿罪

情节特别严重的行贿罪可处十年以上有期徒刑或者无期徒刑，并处罚金或者没收财产。为办理港口危险货物经营资质，瑞海公司董事长于某多次违规向时任天津市交通运输和港口管理局副局长李某、港口管理处处长冯某送给财物共计15.75万元。

3.5 问题及分析

由于瑞海公司董事长于某归案后能主动交待问题，法院一审判决，予以数罪并罚，依法判处死刑缓期二年执行，并处罚金人民币70万元。此次事故后果主要是由硝酸铵爆炸及其次生效应所致重大人员伤亡和巨额财产损失，而并非氰化钠等毒害品致人中毒死亡。以氰化钠的超量储存来判定非法储存危险物质罪固然没有问题，但该次事故最突出的爆炸事故后果毕竟并不与其处罚匹配。若瑞海公司没有超量储存氰化钠等毒害品，而仅有硝化棉和硝酸铵等危险货物，则至少爆炸事故后果及其损失将依然严重，非法储存危险物质罪将不能被起诉和认定。

从另外角度看，2009年最高人民法院《关于修改〈最高人民法院关于审理非法制造、买卖、运输枪支、弹药、爆炸物等刑事案件具体应用法律若干问题的解释〉的决定》(<法释〔2009〕18号>修订)第1条(八)款“多次非法制造、买卖、运输、邮寄、储存弹药、爆炸物的”，即可依照刑法第125条第1款的规定，以非法储存爆炸物罪定罪处罚。因此，明确判定事故现场的硝酸铵是否属于爆炸物，且具体属于哪一种类型物质就显得尤其关键。调查报告“最终认定事故直接原因是堆放于运抵区的硝酸铵等危险化学品发生爆炸”,那么就从危险化学品角度看，按照《危险化学品名录(2002版)》或《危险化学品目录(2015版)》[18]，事故中爆炸的硝酸铵究竟是1.1项爆炸物的硝酸铵或硝酸铵肥料，还是类别3氧化性固体的硝酸铵或硝酸铵肥料，抑或2种类型物质都存在？笔者认为，在运输过程及其储存环节，这些经过包装的危险化学品首先应视为危险货物，那么按照前述分析，根据《危险货物品名表》(GB 12268-2012)，“8·12”事故中的硝酸铵可能是1.1D项爆炸品(UN0222)，也可能是5.1项氧化性物质(UN1942)，以及UN0222，UN1942这2种类型物质都存在等3种可能性。因此，准确判定事故中硝酸铵物质类型对确定爆炸物数量、爆炸当量，以及罪名确定、事故教训吸取等都是有意义的。

4 结论

1)该起事故调查中所采用的相关法规标准，以及相关标准本身及标准之间制修订中需要完善及衔接的问题等，既是预防事故发生的基本要求，也是厘清部门职责、事故定位定性等的导向。国家标准化管理委员会和各有关政府部门需尽快组织修订或清理那些过期的国家标准，尽快解决标准不一、无所适从等问题。

2)危险化学品在我国实行目录管理，国家各相关部门从各自监管角度又列出了与危险化学品相关的多种目录或标准，还有目前正在制定的高危化学品目录[19]。制定目录本身可能并不困难，但实施目录中每一种物质从生产(含进口)、储存、经营、运输、使用及废弃处置全过程相应环节的监管手段、配套措施、人员力量等是否具备，是否在全国范围内具有可操作性，这也是制定目录时就需要考虑的问题。

3)“8·12”事故中，准确判定和明确事故中硝酸铵物质类型对确定爆炸物数量、爆炸当量计算，以及罪名确定、事故教训吸取等都是一个关键的问题。

[1] 新华网.天津港“8·12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故调查报告[EB/OL].(2016-02-05)[2017-03-12].http://news.xinhuanet.com/local/2016-02/05/c_128706930.htm.

[2] 天津日报.天津港爆炸案49人顶格重判:挂名和签字的均难逃[N/OL].(2016-11-10)[2017-03-12]. http://news.china.com/domestic/945/20161110/23868962.html.

[3] 中华人民共和国国家经济贸易委员会.危险化学品经营许可证管理办法(第36号令)[EB/OL].(2002-10-18)[2017-03-12].http://www.china.com.cn/policy/txt/2002-10/18/ content_5219 138.htm.

[4] 中华人民共和国公安部.建筑设计防火规范:GB 50016-2014[S].北京：中国计划出版社，2015.

[5] 国家国内贸易局. 危险化学品经营企业开业条件和技术要求: GB 18265-2000[S].北京：中国标准出版社，2004.

[6] 中华人民共和国劳动部.常用化学危险品贮存通则:GB 15603-1995[S].北京：中国标准出版社，1996.

[7] 中国石油化工集团公司.石油化工企业设计防火规范: GB 50160-2008 [S].北京：中国计划出版社，2009..

[8] 中国石油化工集团公司. 汽车加油加气站设计与施工规范:GB 50156-2014 [S].北京：中国计划出版社，2014.

[9] 中国石油化工集团公司. 石油库设计规范:GB 50074-2014 [S].北京：中国计划出版社，2015.

[10] 全国危险化学品管理标准化技术委员会.危险货物品名表: GB 12268-2012[S].北京：中国标准出版社，2012.

[11] 国务院法制办公室公交商事法制司等.危险化学品安全管理条例释义[M].北京：中国市场出版社，2011：10-15.

[12] 国务院办公厅. 关于进一步加强民用爆炸物品安全管理的通知(国办发〔2002〕52号)[EB/OL].http://www.gov.cn/gongbao/content/2002/content_61803.htm.

[13] 中华人民共和国国防科学技术委员会，中华人民共和国公安部.民用爆炸物品品名表(2006年第1号公告.[A/OL]. (2006-11-09)[2017-05-05]. http://www.doc88.com/p-0734738108127.html.

[14] 合力泰科技股份有限公司.硝酸铵将纳入民用爆炸品信息管理系统[EB/OL].(2012-12-21)[2017-03-12].http://www.lianhechem.com.cn/article/index.asp?type=detail&id=557.

[15] 国务院法制办公室.中华人民共和国安全生产法典[M].北京：中国法制出版社，2016:60-62.

[16] 天津中滨海盛卫生安全评价监测有限公司.天津东疆保税港区瑞海国际物流有限公司跃进路堆场改造工程安全验收评价报告[R].2015.

[17] 交通部水运司.危险货物集装箱港口作业安全规程: JT397-2007 [S].北京：人民交通出版社，2008.

[18] 国家安全监管总局.公告2015年第5号[A/OL].(2015-02-27)[2017-03-12].http://www.chinasafety.gov.cn/newpage/Contents/Channel_4188/2015/0309/247041/content_2470 41.htm.

[19] 国务院办公厅关于印发危险化学品安全综合治理方案的通知：国办发〔2016〕88号. [A/OL].(2016-12-06)[2017-03-12]. http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-12/06/content_ 5143 965. htm.