统筹城乡发展视域下的农村普惠金融创新

孙 疏

普惠金融，国际上通常称为包容性金融，这一概念由联合国于2005年提出后，至今被广泛运用且大力推行。它的基本含义是指能有效地、全方位地为社会所有成员提供服务的金融体系。这种让所有老百姓都能享受到更多金融服务的金融体系的建立，为农村中低收入家庭的生产生活提供便捷金融服务，有利于当前精准扶贫工作的推进，对促进城乡一体化发展与社会公平、和谐都具有十分重要的现实意义。

一、我国农村普惠金融发展的基本状况

近年来，农村地区的贫困人口缺乏资金支持去发展生产，而传统金融体系又把他们排除在外，使他们无法摆脱贫困。所以，在今年的中央一号文件《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》中，就农村金融改革创新方面提出“加快推动金融资源更多向农村倾斜，发展农村普惠金融，降低融资成本”。今年的政府工作报告同样提出，要增强金融业服务实体经济能力，有效缓解中小微企业融资难、融资贵问题，强化金融机构服务“三农”功能，深入推进农业供给侧结构性改革，深入实施精准扶贫，精准脱贫。这些目标离不开农村金融体系的改革创新。

农村村镇银行是发展我国农村普惠金融的重要载体和组成部分。根据银监会的数据显示，截至2016年年底，全国已组建村镇银行1519家，覆盖全国31个省份的1213个县（市），县（市）的覆盖率达到67%，仍有33%的县（市）没有能够提供金融服务的村镇银行。全国已组建村镇银行的实收资本1135亿元，其中引进民间资本达815亿元，占比达72%。民间资本的进入，不仅规范了民间资本的借贷行为，而且壮大了村镇银行资本实力，提升了村镇银行持续经营以及抵御风险的能力，优化了股权结构，提高了普惠金融服务的水平。

我们说，村镇银行的建设发展将会为健全农村金融体系、发展普惠金融、支持农村经济社会发展发挥重要的支撑保障作用。但是，由于村镇银行盈利能力偏低，甚至严重亏损。比如，银监会统计数据表明，截至2016年第一季度，全国村镇银行资产利润率和资本利润率分别为1.11%和8.32%，均低于商业银行 1.19%和 15.96%的平均水平。2015年全年，全国254家村镇银行经营亏损，亏损面接近20%，其中31家机构净亏损在1000万元以上，开业三年以上的110家机构净亏损合计达到8.5亿元。由此导致村镇银行在网点扩张、业务规模上出现了偏差，大部分村镇银行及其分支网点都选址在经济相对发达的县城，其经营重心也向县城倾斜。这改变了面向农业经营主体贷款、贴近农业、服务农业的初衷，将目标客户转向所在县域、贷款规模较大的中小企业、出口企业以及农业产业化龙头企业等，对贷款规模较小、急需资金支持的农业经营主体贷款较少。

二、我国农村普惠金融发展存在的问题

传统的农村金融体系主要包括农信社、农商行以及邮政储蓄银行，它们的服务主要围绕传统的存、贷款业务展开。随着利率市场化的推进和存款保险制度的设立，依靠这些传统农村金融机构推进农村普惠金融发展面临很多难题。

（一）金融机构主动作为的积极性不高

由经营业务分散而形成的高成本、高分险、低利润，是普惠金融发展面临的最大难题。由于这些年来我国工业化、城镇化发展的拉力作用，农村劳动力、资金等资源过多地向城市集聚，支撑农村发展的金融基础相当薄弱，服务农村发展的金融网点相当少。现在为推进普惠金融发展，要求金融机构重新布点建设，不仅需要大量投入，而且维持传统农业发展的小额信贷额度小、经营成本和管理成本高、风险损失率高的局面也没有根本改变。比如，2015年全年，全国基层金融网点的亏损面接近20%，不仅收益不足，甚至“贴钱支农”。因此，在农村金融机构看来，推行普惠金融难以保本，更别说赢利，所以主动作为的积极性不高。

（二）农村基础金融设施有待完善

在过去的很长一段时间内，由于农村资源地向城市集聚和乡镇的拆并，使得服务农村发展的金融网点不仅没有向基层延伸，反而是拆离或拆并，致使金融网点服务半径过大。农民哪怕办理最基本的存取款业务，也要跑上十几、甚至几十公里的路到乡镇或县城，更不要说为了生产生活办理贷款等较为复杂的金融业务了。这种状况带来的另一恶果就是，民间借贷获得了发展空间，使得本来就困难的农民不仅没有获取很好的金融支持和帮助，反而贷款的成本更高，形成了一个最需要金融服务的弱势群体获得服务成本最高的怪圈。

（三）农村金融机构面临风险难规避

为农村提供金融服务的多为中小金融机构，它们在推行普惠金融发展中难以避免地面临各类风险。一是信用风险。落后的农业基础设施，没有改变我国农业靠天收成的局面，所以农户收入受自然灾害的影响大，势必增大了影响贷款本息按期归还的风险。二是操作风险。严格程序、规范操作是风险防范的基础，而在实际工作中，由于农村小额贷款具有面广、量多、额小的特点，往往会使得风险意识不强、业务素质不高的客户经理放松要求，违规操作，埋下分险祸根。三是管理风险。农村中小金融机构管理人才缺乏、管理水平较低，而在内部培训及制度流程、激励约束等方面又存在不足，所以管理上难以有效管控风险。

（四）农村金融生态环境有待改善

为了统筹城乡发展，优化农村信用环境，近年来金融、电信等部门在农村开展了一系列加强信用建设活动，对农户、个体工商户进行信用等级评定，推动了农村信用环境的改善。但是总有一些农户信用观念不强，在金融借贷过程中一旦出现经营不善等客观因素影响，就产生逃废债务的企图，损害了债权人的合法利益。同时，农村金融监管不够深入、全面，民间金融借贷良莠不齐，乱象丛生，影响农村金融市场的良性运作。

三、推进农村普惠金融发展的对策建议

发展农村普惠金融不仅仅是金融问题，更重要的是通过促进农村繁荣发展，进而实现统筹城乡协调发展的战略目标。因而我们必须根据国务院《推进普惠金融发展规划(2016-2020年)》要求，从健全机构体系、完善法律法规体系、发挥政策引导和激励作用等方面，深化金融合作创新，履行金融社会责任，推进农村普惠金融快速健康发展。

（一）加强金融机构自身建设，健全普惠金融机构体系

1.加强农村基础金融服务设施建设。一是优化现有的农村金融机构，在县级以下增加普惠性经营网点，增设柜台，配强信贷客户经理和柜面操作人员；二是在乡镇设立金融服务站、推广乡村助农取款点、布设ATM、POS、EPOS和其他金融自助服务终端等电子机具设备；三是在行政村或较大的自然村布放转账电话、智付通等机具，力争使农户足不出村就能享受现代金融服务。同时，通过宣传，大力推行网上银行、手机银行等便捷的金融服务方式，为广大农户提供多层次、低成本的金融需求服务。

2.创新信贷产品和业务流程。农村普惠金融提供者不能按照城市金融的发展思维，在产品设计、风险管理、服务方式提供等方面照搬城市金融的运行模式，要结合其自身的特点，在服务理念、产品和技术、营销渠道等方面实现创新发展。比如，针对农户种养殖业的生产周期、现金流特点、产业链上下游情况，在贷款额度、期限、抵押担保、还款方式、利率定价等方面不断创新，推出针对性的小额信贷产品，同时优化现在小额信贷业务流程，使其更符合农村和农户实际需要。

3.强化风险防控和评价机制。一是开发操作风险量化管理系统，分析、识别并对操作风险进行量化管理，通过绩效考核推动基层减少操作问题；二是充分利用大数据分析监测能力，提前预判风险、化解风险，并建立电话外呼系统，辅助人工加强贷后管理，提高贷款到期还款率；三是建立客户信用等级台账，通过对客户的信用等级评定，建立健全服务范围内的农户基本信用档案，最大限度地防范信用风险。

4.优化完善内部员工管理机制。一是完善员工业绩考核与激励机制。针对农村小额信贷，应建立一套完整的奖惩制度和运行机制，使员工的收入报酬、职务晋升与经营业绩挂钩，对业绩突出的信贷人员给予奖励，对操作风险频发、存在道德风险的给予约束惩戒；二是注重对员工的教育培训。通过教育培训，强化农村普惠金融从业人员的职业道德，提升专业知识和技能水平，确保各类金融机构在农村地区的健康有效发展。

（二）完善法律法规体系，强化对普惠金融监管

近年来，我国金融组织机构呈现出传统和新型、大型和小型、线上和线下多元化共同发展的格局，普惠金融发展更是形式多样。因此，加快研究制定相关法律制度，完善普惠金融法律法规体系，从而强化对普惠金融的监管，显得十分必要。

1.构建农村普惠金融的法律法规体系。健全的法律法规体系是保障农村经济主体和金融机构合法权益的重要手段。为此，在立法工作方面，今年中央一号文件提出了积极推动农村金融立法。特别是针对村镇银行、贷款公司及农村资金互助合作社等新型农村金融机构的金融立法工作，如合作金融法、农业保险法、民间金融法、投资人管理条例等，要抓紧付诸实施，推动金融支持“三农”发展。同时，农村商业银行、农村合作银行、农信社、村镇银行等农村中小金融机，健全内部控制和风险管理制度；农村资金互助组织必须规范，严格落实监管主体和责任。

2.实施宽严相济的差异化监管。由于农户等农村经济主体对承包地、宅基地等集体资产只拥有部分权力，能够用于抵押担保的物品有限。因此，金融管理部门，一方面应在有效管控风险的前提下，对农村金融机构实行宽严相济的差异化监管，如适度调整注册资本与存款准备金率等监管政策；在“三权分置”前提下，深入推进承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点，探索开展大型农机具、农业生产设施抵押贷款业务，适当放宽担保的要求和担保品的范围等。另一方面，对涉农业务较多的金融机构，要完善差别化考核办法，并予以相应的激励和约束。通过这些措施，引导各类金融机构主动为农村发展提供普惠金融服务。

3.规范对多元化金融机构的管理。针对不同类型的多元化金融机构的出现，我们在推动农村普惠金融发展中要认真研究规范民间借贷行为的有关制度，探索制定小额贷款公司管理办法和网络借贷管理办法等。鼓励保险机构积极拓展农村和农业保险业务，及时开发出适应农业和农民需要的产品和服务，为农业和农村发展保驾护航。同时要强化地方政府的配合支持，共同做好相关监管和风险处置工作。

（三）健全政策保障体系，更好发挥普惠金融的服务功能

1.构建农村普惠金融的政策支持体系。一是发挥好财政政策的支持、引领作用。一方面，根据地方财政状况，建立普惠金融贷款财政贴息机制，对涉农贷款给予适当的财政贴息。比如，确定适当的财政贴息比例，分别给予存量贷款费用补贴和增量贷款奖励。另一方面，加大对农业保险的财政补贴力度。根据农业生产发展的实际，持续推进农业保险扩面、增品、提标，开发满足新型农业经营主体需求的保险产品，采取财政资金以奖代补方式，支持地方开展特色农产品保险。同时，要加大财政资金的转移力度，对金融机构在农村的基础设施建设和经营环境优化给予积极支持。除此，给予一定的税收政策倾斜。对农村普惠金融机构，凡是支持农村经济社会发展的涉农业务收入免征营业税和所得税，或给予税后返还、减免优惠等政策；对农业保险公司，也要通过免征营业税等方式，鼓励和支持各类金融机构加大普惠金融服务力度和深度。

2.增强管理部门对创新发展的适应性。加快农村金融创新是今年中央一号文件中的一大突出亮点。针对金融机构创新发展，相关金融管理部门一方面要强化激励约束机制，确保“三农”贷款投放持续增长。要“支持金融机构增加县域网点，适当下放县域分支机构业务审批权限”、要“深化农业银行‘三农’金融事业部改革，对达标县域机构执行优惠的存款准备金率。加快完善邮储银行‘三农’金融事业部运作机制，研究给予相关优惠政策”等。另一方面鼓励金融机构积极利用互联网技术，为农业经营主体提供小额存贷款、支付结算和保险等金融服务，更好满足农村经济社会发展对投融资的需求。同时，发挥管理部门的政策引导和激励作用，引导民间金融发挥其地域性强、手续简便、机动灵活的优势，使之成为农村普惠金融发展的有益补充。

3.构建农村普惠金融的信用保障体系。信用是保证市场经济正常运行的基础。强化农村信用社会建设，优化农村金融运行环境，是保障农村普惠金融运行质量和效率的前提。为此，一要加大宣传教育力度。在农村地区广泛开展诚实守信教育，帮助广大农户和村镇企业增强信用观念，为农村普惠金融持续发展营造良好的信用环境。二要健全农村信用担保机制。建立由政府主导的农村发展担保基金和机构，采用以政策性担保为主、互助性担保为辅、商业性担保积极参与的市场化运营模式，为农户等农村经济主体提供融资担保，以改善农村金融机构的经营环境，分担农村金融机构贷款风险。三要制定相应的激励和约束机制，以此来强化和规范农村社会的守信意识，抑制借款人的失信行为，打造诚实守信的农村信用环境。

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