行政制度改革进程中公共服务社会化路径探索

(宿州学院信息工程学院 安徽 宿州 234000)

行政制度改革进程中公共服务社会化路径探索

牛浩靳冉侯海龙杨晓苹

(宿州学院信息工程学院安徽宿州234000)

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出，“要改革基本公共服务提供方式，引入竞争机制，扩大购买服务，实现提供主体和提供方式多元化”。公共服务的提供主体的多样化就是公共服务社会化，公共服务社会化是我国在社会管理中不断创新的必然之路。在目前的社会管理中，政府同时扮演了管理者、监督者、服务者等多种角色，而公共服务社会化则要求公共服务必须由不同的主体进行提供，可以通过购买、委托和合作等多种方式，让民间的社会组织能够利用公共资源为社会提供多样性的公用服务，以满足社会多元化、特色化的需求。

行政制度改革；公共服务；职能外移

一、合肥购买社会工作服务方式打造社会服务公众化

2011年合肥出台了若干文件对社会工作的展开进行规范和指导，并从政府购买社会服务的流程以及政府对社会组织进行资金扶持方面做出了明确的规定。政府购买社工服务与社会工作者在社区开展社会公共服务的行为为合肥市积极研究社区、社会组织、社会工作的“三社”互相合作机制提供了保障。

2011年成立的民间组织“田园社会工作服务中心”是合肥市首家非营利性社工民间组织，该机构是以“服务社群、造福白姓、共建和谐”为使命，并且该机构形成了相对完善的类似于企业的组织架构，同时其服务的内容有青少年关爱服务、中小学学校服务、老年和社区服务、妇女和残疾人服务等等。随后共青团合肥委员会购买了田园社会的公共服务，双方的合作采用了一般企业采用的招投标的流程。首先，区委会确定所需要购买的服务项目，通过民间调查的方式，根据民众的需求确定详细的公共服务项目，并通过确定服务内容、服务时间、工作强度等测算购买的服务需要的费用;其次，报上级主管部门进行审核：区民政局和区政府审核;最后，公布公共服务招标的计划，最终确定提供公共服务的机构。双方通过招投标形式，充分考虑项目的费用、服务水平、工作人员素质以及服务质量等情况为原则订立购买公共服务合同从而实现合作。2012年区委员会给田园社会提供半年7万元的项目经费。双方根据服务内容和项目合同，确定服务群体，政府监管田园社会工作是通过定期的汇报会议和第三方机构年度审计进行。

二、合肥市政府购买社会组织服务模式

目前合肥市政府购买社会组织的公共服务仍处于不断发展的阶段，坚持的原则是“明确责任，协调一致、公开透明，接受监督”。虽然田园社工在坚持原则的情况下，也有一些不良运作状况，例如社区居民不理解，对机构不信任，在开展公共服务时对具体的权责范围不清楚等问题，但是政府购买服务还是给社会组织开展社会服务工作带来了发展机遇，为今后政府购买社会组织的公共服务积累了经验，并朝着公共服务社会化方向发展。

(一)给社会组织发展带来的机遇

政府购买社会组织购买社会公共服务的过程强调政府与民间的社会组织共同参与社会公共服务，这就需要关注政府的权力的重新配置与运作。通过政府购买社会组织服务的这一过程，政府将“越位”的权力重新归位，这有利于政府在社会公共服务上的逐步放权，同时这对社会组织的发展是相当有利的[1]。

(二)政府与社会组织的各自的角色

政府在公共服务社会化中是针对公众进行服务，扮演着服务者和监督者的角色。例如，合肥委员会提供项目所需资金、提供活动场地、政策优惠等等。合肥委员会在购买公共服务前就可以完整看到田园社工服务中心的详细工作计划，从田园服务的提交的工作报告中可以了解公共服务开展的进度与效果，并不断跟进服务的同时对服务质量进行考核评估。

政府与民间的社会组织为了服务好民众，通过政府购买服务的方式进行相应的合同签订，这形成了相互间互动。在合同的保障下，基于彼此间的尊重与信任，田园社会工作服务中心按合同向合肥委员会进行公共服务开展情况的做书面报告，这体现了民间社会组织是政府的合作者和协商者的角色。另一方面，社会组织开展公共服务项目都会深入居民生活的社区进行调查，并与居民进行沟通交流，志愿者招募，项目落实等等。这些是田园社工服务中心，对不同的接受服务群体开展的专业化和个性化的服务，填补了政府在社会公共服务中的“真空”。从中可以看出社会组织参与社会公共服务扮演着服务活动组织者、服务提供者和社会调节者这些角色。

三、结论和展望

(一)进行适度的职能外移，不断提升服务效能

公共服务社会化必然要求政府向社会转移部分公共服务职能，政府应该采取公民参与、社会组织竞争和市场化等方式把公共服务的职能授子社会组织[2]。例如，2003年深圳市政府做出的“调整市区两级政府管理权限”的决定，这就是进行行政改革、把公共服务进行社会化的重要一步，深圳推进行政制度改革和把公共服务社会化的经验表明，把公共服务尽可能的交给基层政府、社区组织以及其他社会公共组织，是实现“小政府、大社会、多管理、少服务”的重要一步。公共服务社会化，从政府层面上讲，就是职能外移，从而可以提升公共服务效能。而对社会层面来讲，要做好权力的承接。因此，政府就要进行配套的行政管理制度变革。主要涉及以下方面:一是进行行政组织架构的调整，进行职能外移并能成为社会合作力量的发动者、促进者和监督者。同时，政府要积极参与培育高效率、能起服务作用的社会公共组织。二是扩大广泛的公众参与。公共服务社会化强调以广大民众为基本导向。所以，政府在公共服务改革方向的决策和举措，需要倾听和采纳公众的意见，这样公众提供的建议才能够起到监督的效力。

(二)引入市场化机制，扩大公共服务范围，深化改革

在公共服务的提供上要充分引入竞争机制，因为加强竞争将会提高政府的效率和资源的有效利用。在公共产品供给领域，必须打破政府完全垄断的局面，要更多地借用市场的力量来改进和提高公共产品供给效率[3]。要逐步打破政府与企业之间的相关利益关系，在行政性垄断的政策上取得新突破，如电信、铁路、金融等领域，然后全面扩大到基础设施建设、卫生和环境保护等领域。例如在美国，实施公共服务社会化就是首先对垄断行业开刀，由国家机构垄断的邮电业务，现在己有私有化的DHL公司、联邦快递邮件公司等多家公司参与政府竞争，结果是这些社会公共服务成本大为降低，服务质量也大大提高。

同时要借鉴国际先进的经验，我国完善公共服务社会化重要的一点是打破政府提供公共服务的被完全垄断局面，充分引入市场化的竞争机制。在公共基础设施建设和投融资方面，政府在公共服务领域内开展积极的公私合作，在吸引国外资金和国内民间资金方面取得了很大进展，如逐步放宽了外商以及国内民营企业直接投资基础项目的限制，进行了BOT等项目融资方式的试点和推广等。例如，温州吸引社会资金开展道路、桥梁等基础设施建设，烟台将城市供水、供气、供热等工程交给民间机构运营，上海的杨浦、南浦大桥等大的工程，也是采取合资，BOT和特许经营方式建成的[4]。另一方面在我国对于国家的垄断行业部门，例如国家电力部等部门进行公司化改造后，撤销现有的主管部门，重新建立新的监督机构，虽然在制度上严格规定这些新监督的机构要完全独立于改革后的公司，但是同时应该引入市场化的模式将这些改革后行业组织的结构再划分小一点，使其形成非垄断、可以互相竞争的公司实体，达到降低成本，提高服务效率的目的。

(三)明确相关主体角色，整合结构功能

根据政府与社会民间组织各自在公共服务中的角色的不同，重塑政府与社会民间组织的互动关系，是完善公共服务的必要的路径选择。政府在公共服务中的角色主要是制定公共服务行业的规范和政策;对提供公共服务的社会组织进行资格审查;制定公共服务提供质量要求，并严格监督执行;按照政府按照具体的规定可以对提供公共服务的社会民间组织进行政策扶持、税费减免等政策；定期对政府资助资金进行财务审计，以保证政府资金是真正用于公共服务上;接受公众的投诉，并对违规机构做出相应的处罚，以保护公民的合法权益，维护社会公平公正[5]。

社会民间组织在公共服务中的角色主要是按照政府制定的行业服务标准，向社会群众提供相应的公共服务，并接受政府的监督;对不是政府规定的公共服务项目，社会民间组织可以自行加价收费。公众在公共服务中的角色，公众作为公共服务的使用者和接受者，有权利在公开公正的基础上获得不同的公共服务;有权利了解公共服务内容和收费标准，提供公共服务的社会组织不能拒绝和隐瞒;并可以在平等的基础上选择公共服务的提供对象；对于自行选择的额外收费服务项目，可以交付相应的额外的费用，如选择设施和教育条件较好的私立学校、医疗设施更为完善和可以进行私人定制服务的私立医院;对社会民间组织提供公共服务中的违规行为，有权利向相关政府部门提出投诉，要求纠正或赔偿相应的损失。

[1]陈振明:《公共管理学》，中国人民大学出版社2005年12月第1版。

[2]安东尼·吉矜斯:《社会学》，北京大学出版社2007年2月第4版。

[3]郑杭生:《社会学概论新修》，中国人民大学出版社2002年12月第3版。

[4]贾西津、苏明等:《中国政府购买公共服务研究终期报告》，亚洲开发银行2009年6月。

[5]康晓光、郑宽、蒋金富、冯利著:((NGO与政府合作策略》，社会科学文献出版社2010年4月第1版。

牛浩(1994-)，男，汉族，安徽合肥人，本科，宿州学院。