湖南省农村土地承包经营权流转研究

黄高材

(湖南师范大学 湖南 长沙 410081)



湖南省农村土地承包经营权流转研究

黄高材

(湖南师范大学 湖南 长沙 410081)

近年来，随着社会经济的发展，中国相继进入城市化加速期和工业化中期，上世纪八十年代开始实行的小规模经营的家庭联产承包责任制的已经开始显现一些先天不足的弊端。为此，进行土地流转是推行农业规模经营和推进农业结构调整的重要方式，是稳定和发展现代集约农业和规模农业的必经之路[1]。本文以近年来湖南省农村土地承包经营权流转情况为例，利用科学数据来分析湖南省农村土地承包经营权流转的现状、存在问题和问题的解决之道。并得出以下结论：通过对湖南省农村土地承包经营权流转的初步研究了解到尽管湖南农村土地承包经营权流转市场得到了较快的发展，但是快而不优，依然存在一些问题，但随着国家经济改革和社会经济的不断发展这些问题都会迎刃而解最终实现我国农业发展的第二个飞跃——向农业规模化现代化迈进。

农村土地;承包经营权;承包经营权流转

引言

自古以来湖南就以“洞庭鱼米乡”而成为闻名的农业大省，截止2016年初全省从事有关农业活动的人口超过1618万，有耕地资源415万公顷。但随着城市化的进程，越来越多的农民走出农村，走进城市，进入第二第三产业中，留下大量的废弃耕地在农村，造成不必要的土地撂荒，而另一方面比较大的组织、公司、种粮大户为了更好的经营效益需要更多的耕地进行规模经营，所以造成了“有人不耕地，有人无地耕”的困境，这样不仅浪费资源而且不利于农业现代化和解决城乡二元体制。为了适应农村发展规模经营，湖南省制定并下发了《中共湖南省委关于贯彻落实<中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定>的意见》,为促进湖南省的农村土地制度改革提供了政策依据[2]。

二、湖南农村土地承包经营权流转特点

自2005年3月1日《农村土地承包经营权流转管理办法》实施以来，湖南省进一步推进了农村土地承包经营权流转的较快发展，在促进湖南农村城镇化、转移农村劳动力、调整农业产业结构、有效遏制耕地抛荒等方面做出了显著贡献，并呈现了以下四个特点：

(一)土地流转形式更加多样化

目前湖南省农村土地承包经营权流转主要有以下几种:第一，转让。2016年农村土地承包经营权以转让方式流转64.44万亩，占比3.01%。通过转让而导致原承包关系终止，原承包户的经营权会部分丧失或全部丧失，这就断了原承包方的后路，所以该流转方式风险较大，如果流转后原承包方没有稳定的非农收入就可能导致其失去最低保障的生活来源，变成无业游民，不但对促进农村发展没有起到应用的作用反而会影响农村社会稳定，所以通过该方式流转的农户得三思而行。第二，租赁。2016年租赁方式流转1018.12万亩，占比47.64%。该流转方式的自主选择性比较大，不用改变原承包关系，风险较低，而且大多数是农户之间直接协商流转，少了很多中间过程所以效率较高，成本也相对较低，所以以该种方式流转的面积占比高。第三，转包。2016年转包方式流转681.33万亩，占比31.87%。和转让不同，转包不会终止原土地承包关系，而和租赁相似，原承包方要履行原承包合同，接包方在原承包合同的框架下进行经营。第四，互换。2016年互换方式流转112.91万亩，占比5.28%。该流转方式是在双方自愿、平等的基础上对原承包合同所规定的经营范围进行交换，需要变更原承包合同的承包人，而权利义务则不需要更改，这种流转方式双方分歧较小，后续问题较少，但流转双方要找到自己满意的而且需要流转的地块不太容易，因此需要完善的中介服务提供信息。第五，入股。2016年入股方式流转154.43万亩，占比7.23%。原承包方将其所承包的土地作价入股，与其他生产要素结合组成合作社或其他经营团体。“龙头企业+合作社+农户”的新路子可以鼓励支持龙头企业和合作社走大规模集约发展的道路，从而提高企业效益促进健康发展[3]。除了以上几种方式还有拍卖、抵押、大户承包等方式流转了103.27万亩，占比4.83%，不过这些方式大多出现在林地流转中。

(二)土地流转主体多元化

随着信息化的发展土地流转已经不再局限于同村同组和亲戚朋友之间进行，已经有更多的农业大户、农业专业合作社、农业龙头企业和其他企事业单位等个人或组织通过流转获得更多的土地得以进行规模化经营获得更多的利润。据调查，全省农村土地承包经营权流转面积中45%的土地流转到农业大户手中，剩下的55%流转到合作社、龙头企业等组织中去[4]。土地流转主体的多元化防止了土地的过渡集中而形成的新的“地主”，而随着因多元化的经营而引进的新的产业、新的技术和更多的资金，农村经济的发展方式也随之得到了改善，结构更合理、效率更高、效益更好，从而促进城乡一体化步伐和为消除城乡二元体制做出贡献。

(三)土地流转规模日趋扩大化

随着农业产业结构调整和城镇化发展，农村土地流转规模日趋扩大，规模经营呈上升势态。参与流转的土地用途不在局限于耕地、荒地，更多的水域、林地等农用地也参与到流转中来，选择更广而且规模更大。2016年流转面积在2000亩以上的有451宗地、1000-2000亩的有3014宗地、500-1000亩的有5125宗地，这种大规模流转的快速增长得益于国家政策的开放和农村社会经济的发展，让人们意识到土地规模经营已经成为不可逆转的趋势而更加愿意参与到流转中来，这样不仅有效解决了抛荒问题，而且使得农业现代化进程和农业产业结构升级步伐得以加快。大面积的土地流转带来的规模经营效益逐渐凸显，为农民增收增加就业提供了更广阔的可能性。

(四)土地流转过程逐渐市场化

随着国家经济社会主义市场化的推进，原本市场手段触及不到的农地流转现在已经开放，更多的资源涌入农村土地市场，由于没有足够的经验，一开始会导致市场运行不畅，不规范，隐形地下交易多，这些不正当的市场行为严重损害了农民权益，违背了中央所要求的必须在法律的框架下，遵循有偿自愿、同地同价原则，使农地流转步入市场化的运行轨道。可喜的是，湖南各级政府在中央颁布的《关于引导农村土地经营权有序流转发展适度规模经营的意见》的指导下，结合湖南农村人口多、流转面积大、多民族等特点，再考虑土地流转市场存在的问题，制定了《关于进一步规范农村土地流转切实维护农民合法权益的通知》，在该通知指导下，湖南农村土地承包经营权流转呈现了良好的市场化，表现为流转价格的市场机制，流转合同的市场化，及市场性的中介组织的建立。

二、湖南农村土地承包经营权流转中存在的问题

(一)农民传统观念及失地农民保障问题

自古以来，土地就是农民的立身之本，是农民的“命根子”，历史上重大变革无一不和土地有关。土地之于农民就像稳定工作之于城镇人口，农村土地除了有农业生产资料的功能外，还肩负着农民的养老、生活来源、教育支出等基本功能，土地是他们生活保障的最后一道防线，千百年来形成的强烈的狭隘的封闭的小农意识使得农民在流转问题上不敢轻举妄动[6]。同时，由于尚未建立完善的农村社会保障体系，加上城乡二元结构的影响，对于把土地流转后进城的农民如何处理土地承包经营权没有明确规定。虽然农村医疗保障有了一定基础，但农民子女教育、养老、社会救助等问题依然没得到有效解决。此外，由于土地流转损失救助机制和农业自然灾害风险保险分担机制没有建立也使得土地承包方对扩大对土地的投资产生顾虑。

(二)流转信息不对称和价格评估问题

虽然湖南农村土地承包经营权流转得到了较快的发展，但完善的土地流转市场尚未建立，缺乏土地流转的信息平台。很多地方的想参与土地流转的农民自己找承包方，乡、村两级组织没有充分发挥其应有的作为信息桥梁的作用，出现“有田无人种，有人无田种”的现象，这一矛盾导致难以建立更大的流转范围和更高层次的流转，阻碍了土地资源的优化配置和土地生产要素的流动[6]。而由于信息不对称导致有效的土地流转价格评估机制得不到建立，使得农民的土地流转收益得不到合理的分配。当前，同样由于信息的不畅通而使得流转双方对流转价格的确定得不到很好的共同点，流转价格一般由流转双方协商确定，而一些较大的承包方获得市场信息的途径比普通农民要多得多，因此这些承包方在土地流转过程中明显占据有利位置，经常出现故意压低流转价格，其价格远远低于“同地同价”的要求其价格。同样的，也会出现农民漫天要价的情况。这些都是因为信息沟通不到位，供需双方缺乏交流，导致土地流转运作不畅通，阻碍土地流转进一步发展。

(三)强行流转和土地流转后用途改变问题

农村土地流转是农村剩余劳动力转移，农业现代化发展的必然要求。然而，有些地方政府和村组织借土地流转之名，搞中央命令禁止的“反租倒包”违背农民意愿，强制农民流转土地，甚至截留土地流转收益，完全不关心农民的切身利益，导致农村矛盾激化，影响农民生活。而有的承包方为了短期内追求比从事农业更大的经济效益，不尊重农业发展规律，大量使用农药、化肥并不进行轮耕休耕等耕地保护措施使耕地潜力得不到保障，使得承包期过后农民收回的是没有肥力的废地，严重损害了农民权益[7]。更有甚者，置国家禁令而不顾，避开法律法规，把流转而来的土地用作非农开发，搞农业特色旅游项目及“农家乐”等变相的房地产开发。长此以往，必然会影响农业现代化和农村经济发展甚至社会的稳定。

(四)土地流转政策障碍和融资困难问题

与传统的小农经济相比，农业现代化规模化经营对于融资的要求显然要高很多，虽然中国特色社会主义法律体系已经建成，但依然因为一些法律条文的规定使得土地流转的融资成为一个比较大的问题。《农村土地承包法》规定：采取转让方式流转的，应当经过发包方同意，而《土地管理法》又规定农村土地属于农村集体所有，但“农村集体”这一概念又没有明确的法律规定，有的是村小组，有的是村委会，有的是乡镇政府等，所以在实际流转过程中最终决定权可能会在以上组织手中，从而农民的权益受到损坏，没有享受到土地流转所带来的福利，影响了农村社会的稳定[8]。而受《物权法》和《担保法》的规定，“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权”和“农村土地承包权”不得列入抵押范围，这使得农地流转的融资问题更加严重。虽然这些政策客观上保证了农民的基本生活资料，但的确又制约了土地的融资功能和价值担保功能。

三、湖南农村土地承包经营权流转中存在问题的解决之道

(一)建立完善的农村社会保障体系

湖南属于多民族省份，再加上湖南东西部发展相当不平衡，因而对于建立农村社会保障系统不能一概而论，要根据湖南各地农村经济发展情况和环境条件，建立多层次、多方式、多渠道的农村社会保险、社会救济、社会互助、子女教育和年轻劳动力培训体系，弱化农村土地所负担的社会保障功能和农户非农转移风险，把参与流转并进城务工的农民纳入城镇社会保障体系，并推动城乡统筹一体的养老保险体系。加强对失地年轻农民的就业培训，并提供失业保险[9]。而对于承包方的保障要推动建立农业自然灾害保险，提高对灾害损失的赔付额度，各级政府要强化对中种粮大户、农业生产合作社及农业龙头企业的政策扶持，加大规模经营的补贴奖励力度，打消承包方的后顾之忧，使农民摆脱对土地的依赖及使农业现代化迈入正常轨道。

(二)设立农村土地承包经营权流转中介服务组织及建立流转价格评估机制

当今是信息化社会，无论哪个行业都离不开信息中心的建立。对于农地流转来说设立土地流转中介服务组织就是建立其信息交流中心，供需双方所需要的土地数量、区位、价格等信息这里都可以及时、准确地提供，除此之外还可以提供土地流转的法律援助、纠纷协调、监督管理等服务，降低双方交易成本。通过市场化的运作模式促进农地向更大规模的集中，发展适度规模经营[10]。而在交易双方都最关注的流转价格上，建立科学有效的评估机制是必不可少的。并根据当地具体的供求、发展水平情况，因地制宜地制定最低土地流转价格，这样不至于使土地交易价格太高而损害承包方利益，也不至于使价格太低使农民利益得不到保障。

(三)加强对农村土地承包经营权流转秩序的监督

我国是法制社会，一切经济活动都得在法律框架下进行，而农地是关乎民生社会稳定的大事，因此农村土地承包经营权流转必须得依法遵法行事，不得改变农用地用途、不得改变农用地集体所有性和不得损害农民的土地承包权益。各级政府部门要做好农村土地承包经营权流转合同的合理签订、变更、解除和鉴证工作，并加强后续监督，做好基本农田的保护工作[11]。另外，还要坚持自愿原则。尊重农民对土地的占有、使用、处分和收益的权利，任何组织、个人不得干涉更不能强制农民以那种方式、是否流转、什么价格对土地的流转。再就是关于土地流转的收益，谁流转谁收益也是任何人和组织都不得侵犯的。

(四)完善农村土地政策，强化农村土地承包经营权流转金融服务

中国共产党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确指出“在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价；建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益，完善土地租赁、转让、抵押二级市场；在坚持和完善最严格的耕地保护制度下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”。该《决定》的发布说明中央对于农村土地承包经营权的可抵押性做出了明确肯定，虽然在法律上还没肯定其可行性，但随着对相关法律条文的修改完善以及通过试点来评估该政策的合理性，金融机构逐渐打开了对农地经营权抵押的大门，为加快农地流转融资，解决农业资金需求提供更广阔的可能性。地方政府、金融机构要尽快制定相关细则，开辟针对土地流转的专门的金融服务，为农业现代化进程提供保障。

四、结论

土地流转是一个自然的经济、社会发展过程，与农业发展要求、农村环境变化、农民对土地的认识程度密切相关。工作中，既要坚定方向、积极推进，又要谨慎稳妥、循序渐进，既要搞好引导、政策鼓励，又要加强监管、规范运行，既要促进农业增效、农民增收、农村发展，又要保障粮食安全、农民权益、农村稳定，努力建立和完善土地流转新机制，使土地流转真正成为激活“三农”工作的动力源。随着国家经济改革和社会经济的不断发展先阶段所遇到的问题都会迎刃而解最终实现我国农业发展的第二个飞跃——向农业规模化现代化迈进。

[1]李昌玉.丁德胜 湖南省农村土地承包经营权流转研究[J]-安徽农业科学2009,37(31)

[2]邵小儿 创造条件完善机制有序推进农村土地经营权流转和规模经营[J]]-农村经营管理 2009(01)

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[9]程世勇;李伟群 农村建设用地流转和土地产权制度变迁[J]-经济体制改革 2009(01)

[10]刘卫柏 城市化进程中农村土地流转模式创新及政策建议[J]-经济纵横 2012(3)

[11]周镕基，皮修平，王辉 当前农村土地流转的制约因素与化解路径——以湖南省为例[J]-经济研究导刊 2009(12)

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[13]覃事娅 农村土地承包经营权流转研究综述[J]-价格月刊 2009(4)

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黄高材(1991-)，男，汉族，湖南常德人，研究生，湖南师范大学，研究方向：国土资源利用与管理。