日本养老金制度发展历史

温鹏莉

(中国人民银行征信中心 北京 100000)



日本养老金制度发展历史

温鹏莉

(中国人民银行征信中心 北京 100000)

建立现代型养老金体系前，日本的养老金主要是职业企业年金基础上的传统养老保险制度。直到1985年，日本才建立现代完整的养老保险，主要由三个计划组成：全国基本年金计划(National Pension Scheme)，主要针对的是自雇者、渔民、农民、以及森林工人，该计划不是普惠的，并且待遇给付是均一的；其次是职业年金计划(occupational pension scheme)主要针对是雇佣者，养老金给付建立在缴费基础之上的；还有就是公共部门的养老金计划。

日本;养老金;发展历史

日本第一个养老保险制度出现在1890年，主要针对军人建立的。当时这个养老保险不需要军人自己缴费。随后养老保险制度范围扩大到公务员，公务员养老保险的基金来源一部分来自于财政，另一部分来自于公务员本身的缴费。1942年日本才真正引入现代的俾斯麦型养老保险制度。在刚开始建立养老金时候，日本打算建立在基金制度上的，严格的待遇与缴费挂钩的养老金制度。但是由于二战影响，整个制度基金基金破坏殆尽。在战争中,整个日本面临严重的经济社会问题，900万人口流离失所。日本政府启动了社会救助计划帮助贫困人群。经过短暂的困难时期，到1954年日本重建了养老保险制度，日本决定采用现收现付制度。

到了60年代，日本的经济得到明显的好转，日本政府决定提高养老金待遇以满足国际劳工组织的要求。1961年第二支柱的养老金计划得以建立，根据法律的规定，第二支柱的职业养老金要求参保人必须强制性参保。该计划只要60岁就可以领取，15，000日币给没有工作的配偶。在1965年，平均的养老金是10，000日元，到达了36.1%的替代率，1974年是52.242日元，是61.6%的社会替代率，到了1980年一个平均人的养老待遇则是136，050日元，是整个社会平均工资的67.5%，1984年水平上升到173，00日元，替代率到达61.8%①，在1972年到1981年之间，日本养老金支出也大幅度增加了5倍。

70年代，日本遭遇了困挠全世界的石油危机、经济下滑。此时的日本生育率也大为减少，这些因素都开始威胁到了养老金制度本身的平衡。起初，日本政府采用提高缴费以及减低待遇的方法来维持平衡。到了1985年，日本政府决定降低养老金待遇、全国性养老金的建立、最低养老金计划引进等方法平衡养老金。1985年的改革中，日本重新整合了养老保险制度体系。首先整合了公务员养老金与职业养老金；其次建立了最低养老金保证计划，也就是国民基本养老金计划；自此调整了第二支柱职业养老金计划的替代率标准是如果一个参保人供款达到40年联合没有缴费的家属养老金替代率将达到83%。

一、日本三支柱的发展历史

经过几次改革，目前日本养老保险体系已经形成完整的三支柱体系：基本国民养老金(均一的 )，补充强制职业养老金(主要基于是缴费和工资基础上的)最后就是私人储蓄系统。

第一支柱的国民年金(Kokumin Nenkin)，在2011年该养老金总额有每年788.900日元，其要求就是缴费长达40年并且退休年龄要65岁。该部分养老金的替代率为全国平均工资的15%。

这一支柱的养老金待遇是基于现收现付的固定待遇制原则的，待遇水平是均一的，而不是依靠个人的工作。对基本国民养老金的缴费是具有强制性的，但是缴费情况可以依据具体的情况而定是全额的还是部分的缴费。无论是公共部门还是私有部门都要求强制参加国民年金以及强制性的职业养老金(这里意思不是我们所认为的“职业年金”，对应的应该是德国的模式)。而农民、自我雇佣者、学生、失业人员以及寡妇和孤儿都参加国家基本养老金计划，其缴费从20年到60年不等。这部分养老金缴费也在逐渐的增加，一直到2017年将不再增加。2012年的缴费水平每月15，020日币，如果该参保人还参加了职业养老金体统，则该人可以不参加国民基本养老保险计划。如果参保人是低收入的，他们将向当地市政府申请免缴纳一半的缴费。该养老金最低缴费期限是25年，领取养老金的年龄在60岁。但是满额的养老金给付应该在65岁以后，缴费达到40年。政府会补贴这部分的养老金，大约有一半的支出是政府给予一定的补贴。为了能保证养老金的实际购买力，目前养老金根据消费者指数和净平均工资变化来挂钩的。

第二支柱是职业强制养老金，这部分养老金基于参保人的工资水平。参加该养老金的是职员和公务员。残疾人养老金以及寡妇孤儿养老金也是被这部分养老金所覆盖的。这部分养老金财务运行模式也是按照现收现付制度来进行的。而该部分养老金有一部分的结余。雇员和雇主将平均分摊养老缴费(在2017年缴费将达到18.3%)

如果参保人将加入到第二支柱的养老金系统，就没有必要向基本国民年金缴费。在这个计划下，不同于基本国民年金，这部分不会有任何对低收入的参保者的缴费打折扣。在第二支柱的养老金待遇的依据是缴费年限以及缴费的多少。在第二支柱的养老金体系中，有养老储备基金，但是它的资本投资于社会福利计划(高速公路的建设，桥梁，铁路，航空以及其他公共工程)而不仅仅是用于养老金给付。②第二支柱养老金的最低缴费年限是25年，最大的缴费年限是40年。一般说来，一个平均人的养老金缴费年限是40年，最后养老金替代率是平均工资28.5%，养老金是根据净工资以及物价调整的。为了鼓励延迟退休年龄，日本政府引入了奖惩机制，也就是如果提早退休，养老金将减少，而如果延迟退休年龄，则养老金将增加。养老金发放的公式是：养老金待遇=平均总额X5.481/1000X缴费月数。而平均总额则是根据净工资的价值以及缴费价格的变化，真实的收入(real disposable income)变化，修正因子(这将依赖于性别预期寿命)。

在第二支柱的第二计划是可选择的补充养老金。这个养老金建立在缴费确定性模式上，该计划在1967年就得以建立。在2001年的基本法案中，政府开始促进缴费固定型计划了。第三支柱的私人养老金计划，很多大公司(多于30人的雇员的)都会为本公司的职工建立养老金计划。这部分不属于本研究的内容，所以不再赘述。

1986年，日本对第二支柱的职业养老金计划进行了改革，这次的改革主要强制规定缴费40年才能得到养老金，除此之外，没有缴费记录的将由国民基本养老金计划来保障，残疾人养老保险得以建立，并划入国民基本养老金计划中。

二、老龄化对日本养老金制度发展影响

随着人口结构的进一步恶化，日本的养老金赤字额逐步上升，到了1994年，日本对养老保险进行改革。这次的改革主要是延长退休年龄，对养老金指数化进行重新调整。在1994年之前，日本养老金指数化主要根据总的工资增长情况，在1994年的改革中，养老金指数化将调整为平均工资的增长，同时增加了1%的缴费率。大部分人认为经过1994年改革日本养老保险将维持财务平衡，至少在相当一段长的时间里，养老保险制度不需要做大的调整③，在2000年前，日本解决养老金不平衡的方式主要通过提高养老金缴费率来维持现有的养老待遇，这样就增加了代际之间不平等性。据日本官方估计如果第二支柱的职业养老计划不进行改革，那么养老金的缴费水平将由2002年13.5%上升到23%。在2000年日本又进行了一次养老金改革，这次改革重点是养老金财务可持续。此次改革由于经济萧条，改革重点不再是提高养老缴费而是改革参量。比如从2000年起，养老金指数化不再与净收入挂钩，而是与消费者价格指数(CPI)挂钩，自然地，养老金待遇水平将降低5%，第二支柱的养老金计划退休年龄由60岁延长到65岁，提早退休每年的养老金将减少0.5%。如果一个人在60岁退休的话，他将只能得到70%的养老金；再有就是引入了收入测试制度(income test)，对于65-69岁的人群，政府将对他们进行收入的测试，如果该人的收入超过了固定的门槛(defined threshold)，多加的额外的养老金不再给付。最后，从2000年起直到2004年，政府对第一支柱的国民基础养老金的补贴 将由1/3上升到1/2。

通过这些改革，日本的养老保险可以勉强的维持财务上的可持续，但是前提是政府的补贴要到2004年时候到位，可持续性才能得以保证。正如大多数学者所担心的是，这个资金的来源具有很大的政治上不确定性，日本养老金可持续性仍旧面临巨大挑战。

2000年的改革并没有遏制养老金赤字的势头。2002年1月全国人口与社会保障研究机构发布新的人口预测，报告显示未来日本的人口老龄化趋势持续加强，进一步危及养老保险的财务平衡。全国养老金机构估计了未来全国基本养老计划以及职业养老计划的成本，第二支柱的职业养老计划需要将缴费增加到25.9%基本养老计划2004财年需要29,500万日元才能保持财务上平衡，进一步改革成为必要；另一方面，执政党与反对党已经厌倦了过去十年在养老保险问题上的不断的争论，同时他们也深知人民也开始厌倦了这样的讨论。政府官员、专家学者以及人民开始希望将有一个机制在人口以及宏观经济发生变化时候自动的修复养老保险财务的平衡的问题，从而避免养老保险过分频繁的调整。更重要的是经过以前这样频繁调整，人们已经不再信任养老计划了(人们感到焦虑的是，未来的缴费水平；另外一些人开始害怕目前缴纳的养老，当他们退休时得不到足值的养老金)。日本国内认为需要再一次改革，通过这次改革恢复人们对养老金的信心，同时，找到合理的改革方式使得改革的成本公平地在每代人之间进行来承担，并且使得养老保险的待遇给付调整自动随着人口的改变而改变。

2004年日本对养老金体系进行新的一轮再调整④，这一次政府采用自动调整计划。该计划是前提就是建立固定缴费计划，同时反映在人口结构变化的上的。根据人口预期寿命进行相应的调整，通过引进该制度，日本养老金通过自我调整基本恢复财务平衡。如果日本的社会经济环境恶化，自动调整机制将进行持续的调整，最终使得养老金财务实现基本平衡；当日本社会经济环境改善时候，停止指数化调整，最终使得养老金待遇高于预期。同时在2004年的改革中进一步提高了缴费率从13.58%到13.934%，到2017年缴费率到18.3%。这次调整中将养老金指数化由人均工资增长率改为总工资增长率，而总工资增长率=人均工资增长率-积极就业人口的减少率，最后日本的养老金指数化，缴费的指数化 Max {β + Min { δ , 0} - 0.3%, 0%} 其中β为工资的净增长，δ 缴费人口的增长；待遇指数化为Max {RPI + Min { δ , 0} - 0.3%, 0%} RPI为消费者价格指数，0.3%为弥补老龄化带来的成本调整率⑤。

如果基金的可持续恢复平衡，那么养老金指数化就将与人均可支配收入以及消费者价格指数来挂钩。2004年的自动调整机制引入后，日本的养老金缴费率将按照每年0.354%涨，费用将可以保证从目前的13.58%上涨到2022年的22%，如果在将政府的补贴由1/3上升到1/2也考虑进来的话，日本养老保险制度将花27年时间来恢复到可持续水平。目前估计2023年取得可持续，到时候的养老金替代率也将由目前的64%降低到52%。而如果政府的补贴仍旧维持1/3的话，则可持续性恢复将在2043年达到，且届时的养老金替代率将下降到45%。

自从1985年来日本通过一系列的改革潜在的降低养老金待遇：1985年的重新定义了现代养老金，降低养老金乘数；1989年改革中日本政府提高了养老金领取的年龄；1994年改革中进行指数化的调整同时再次提高了退休年龄；1999年改革提高了退休年龄同时再次降低了养老金乘数；2004年引进了自动调整机制。日本在不断对本国养老金进行改革，而通过日本的改革过程，我们可以得出一个结论就是：参数性改革虽然在一定短期内可以降低基金的不平衡感，然而长期来说，可以说的无效的。不然也不会导致日本最终走上引进自动调整机制的道路；同时，也可以看到的是频繁的参数调整的边际效果是在逐渐递减的，其中缘由也不免清楚：政府反复的参数调正，民众就会猜想一定是养老基金出现了问题，在理性人的假设下，最优决策就是不信任养老保险，道德风险产生。每一次的参数调整就会强化这样的认知，最后一定是参数性改革调整长期内无效。对应这点，其实也可以参考货币政策制定中“时间不一致性”，这也就是世界上各大央行对货币政策调整一定是独立的并且是较少的原因。需要说明的是对于正处于延迟退休大讨论中的中国公共养老金这点启示也是很有重要性的。中国公共养老金中法定退休年龄已经长期固化，半个世纪来几乎没有任何调整。中国法定退休年龄需要延长这是一个不争的事实。但是，我们需要警惕的是过频繁的去调整。最好办法，就是采取逐步性、弹性化的延迟。一方面可以给民众一个稳定预期；另一方面可以避免日本所出现的越调越低的困局。

三、结论

日本养老金制度经历多次调整后，已经摆脱原有的制度模式，进入现代化的发展模式。而这其中又受到当时社会经济环境的影响。

【注释】

①Anderson, S.J.(1993)“ Welfare Policy And Politics In Japan:Beyond The Development State”NewYork:Paragon House, p67-77

②Pacific Economic Council, Supra Note 15, p71-81

③Junichi Sakamoto(2004)“ 2004 Social Security Pension Reform In Japan ～ A Search For Automatic Balancing Mechanism To Be Applied To The Fastest Ageing Country”Presentation to the IAA/PBSS International Pensions Seminar,3-4 November 2004.Sydney, Australia,p6

④当日本在考虑准备引进自动平衡机制时候，作为养老保险的老牌国家德国也在积极筹划本国的养老保险自动平衡机制改革。如前文所描述的那样，德国也在养老金固定了缴费上限。德国是在2004年3月通过国会审议的，比日本早了三个月。

⑤Carlos Vidal-Meliá.María Del Carmen Boado-Penas And Ole Settergren(2009)“Automatic Balance Mechanisms In Pay-As-You-Go Pension Systems”.The Geneva Papers ,(34).p289

[1]Junichi Sakamoto(2004)“ 2004 Social Security Pension Reform In Japan ～ A Search For Automatic Balancing Mechanism To Be Applied To The Fastest Ageing Country”Presentation to the IAA/PBSS International Pensions Seminar,3-4 November 2004.Sydney, Australia

温鹏莉(1988-)，女，土家族，贵州铜仁人，应用金融学博士后，中国人民银行征信中心，人力资源，社会保险。