论行政组织法上临时机构的法律规制

(西北政法大学 陕西 西安 710063)

论行政组织法上临时机构的法律规制

孙楠

(西北政法大学陕西西安710063)

为了解决复杂的社会问题，我国适时的建立临时机构。但是临时机构并不具有行政主体的资格，同时由于权力监管相对混乱，在设立程序、运行中存在很多问题，应当从行政组织法上对临时机构进行法律规制。

政府临时机构；行政组织法；法律规制

一、引言

我国一段时期职能部门功能有限。一段时期内，我国行政部门的职能设置相对狭窄，而对一些社会问题的治理需要各个部门的综合执法，由此为推动某项具体工作的完成，一些地方政府以“指挥部”、“办公室”、“领导小组”等名义，从有关职能部门抽调人员，组成大量临时机构，赋予其一些凌驾于法律和行政之上的特权，以便实施统一指挥、统一管理。例如，为完成扫黄打非等时期的工作，设立的扫黄打非领导小组。

这些事务的解决需要具有专业性、综合性的人才，通过临时机构从各部门抽调适合的人才组成专门的应对部门，可以针对具体的问题及时采取合适的措施。而且，对于突发性问题的解决临时机构有其独有的优点，不会造成人员的闲置。临时机构的设置起到了部际协调的作用，没有增加新的编制和领导职数，也没有增加行政运行成本。但临时机构的设立具有任意性，缺乏法律的制约。同时临时机构受其机构的性质影响，权力缺乏制约与监督。

二、法律规制的内容

行政组织法主要包括行政机关组织法、行政机关编制法、公务员法三个部分。下文从行政组织法的三方面论述临时机构的法律规制问题。

1、从行政机关组织法角度规制临时机构

在法律上为设立临时机构制定严格的程序规制。对于临时结构的的设置，可以参照行政机关的设置原则和程序加以规定。临时结构的设置应当遵循需要原则、经济原则、便民原则、精简原则。即在设置临时机构时应当依据实际的社会需要和执法必要性进行，尽可能减少国家财政负担以达到最大的行政效益，最大限度的为公民提供便利、简便办事程序，机构设置应当精干简要以提高行政效率，不能泛滥。

在程序方面，应当通过法律制定严格的设置程序，使临时机构的设置有法可依，不能随意。据此，提出以下设想：(1)提议，主管机关向审批机关提出申请，内容包括临时机构的职权范围、经费开支、存在的期限、从属机构等。(2)论证，从可行性和必要性角度进行，即设立的临时机构能否达到预期的行政目的、财政开支是否允许等；客观实际情况是否达到必须设置临时机构的程度，不设置则影响行政的展开、经济的发展。(3)审议，有权决定机关对议案的方法和论证结果进行讨论。(4)表决，有权决定机关对议案的方法和论证结果进行表决。(5)公告，公告临时机构的任务、职权、所属机关、存续时间等。(6)备案，在法定时间内向上级行政机关就设置临时机构的时间、理由、职权范围存续时间等事项备案。在论证的环节可以加入听证程序的内容，征求民众的意见，完成可行和必要的验证。

应当通过立法明确规定临时机构的权限，不能因机构有临时之名而使权力无限不受限制。根据具体临时机构设置的目的规定其权限，在设立公告和备案时予以明确，并不断强化管理，使之职责明晰。同时从根本上转变政府职能，建立合理的行政管理体制，减少临时机构设置的必要性。其次，政府机构设置宜采用大部委设置模式，进一步减少政府部门设置数量，满足实际对行政部门的职责需要。最后，整合行政职能，裁并临时机构。在整合行政职能的基础上，进一步精简政府部门设置，合并相近管理事务，加强部门协调功能。

2、从行政机关编制法和公务员法角度规制临时机构

临时机构设立之初进行职位设置时，应当在职位调查、分析、评价的基础上制定职位说明书，依此确定人员的选用。同时人才的选用上严格按照法定程序进行。按照法律规定的科学方法选调品质优秀、专业能力良好的公务人员进入临时机构，同时加强对临时机构工作人员的教育、管理和监督，从思想上防止腐败。

目前临时机构组成人员的待遇随原单位，但是对其管理应当在临时机构成立、存续期间进行专门、独立的管理，建立人事档案。对于人员的考核、奖励、任免应当按照在临时机构任职期间分开单独进行，将人员档案录入信息系统。相关档案记录在临时机构撤销之后应当保存一定的期限。以上规定应通过法律予明确，尽快出台《政府机构编制法》，对临时机构的设置必须履行相关法律程序，依法规范临时机构的人员安排、职责等。

三、从比较法角度借鉴吸收有益经验

在一些发达国家设置临时机构,都有着特别严格的程序。通过有关部门、专家委员会提出专题报告，行政会议讨论，最后才能决定设立与否。而且，除了一些紧迫性较强的临时机构外，大多数都需要议院批准才可以任命。事实上，一些临时机构在完成使命后仍然长期非法存在的现象，并非中国独有的现象。所谓“日落立法”就是为杜绝临时机构泛滥采取的办法之一，如果立法机关无所作为，临时机构到规定期限将自动撤销，只有主动采取行动即重新审查其必要性及重新授权，该机构才可能继续生存。也就是说为临时机构在设立之初就设定存续时间，时间达到自动终止，以重新审查、授权为例外。日本在主要层级的行政机构编制管理方面都有配套的法律法规，实现了行政机构的制度化、法律化。根据《内阁法》、《国家行政组织法》和各省厅《设置法》等一系列行政组织法规，明确规定日本行政机构的设置和职责权限，政府各部门人数由法律限定，机构编制每年核定一次。将裁撤条件立法、限制预算权及使用落日条款成为西方政府监督管理临时机构的重要手段。[1]

英国设立监察专员，职能是对做出决定的过程进行审查，而不在于决定是非曲直的考察。1967年通过议会行政专员法设立第一个监察专员。[2]在对临时机构的规制方面，我国可以在政府内部设立具有类似职能的机构，对临时机构的设立的程序合法性和公民个人权利进行救济。

临时机构是政府管理的重要手段，其存在具有一定的合理性，也存在了相当长的时期，是对政府常设机构职能缺陷的一种弥补，有利于行政效率的提高。避免了各职能部门职能不清、重复执法的问题。但临时机构的过度膨胀和管理失控，加重了政府财政负担，反而影响了政府工作部门正常职能的发挥，降低了行政效率。应该根据当前行政环境的变化，适时地精简、改革临时机构。而且，临时机构的制度设置本身具有很多问题，反应了政府部门职责权限冲突的本质问题，不应当作为一种非常态的行政机构存在。所以，应当在政府部门职能科学划分的基础上，将临时机构置于法律的规制之下，才能发挥其应有的作用。

[1]齐永立.我国政府临时机构监督研究.河南大学,2007年硕士学位论文

[2][荷]勒内·西尔登,弗里茨·斯特罗因克编.欧美比较行政法.李国兴等译.中国人民大学出版社,2013年版，第241页

孙楠(1992-)，女，汉族，山西省忻州市繁峙县，硕士，西北政法大学法律硕士教育学院，研究方向刑事诉讼法。