小产权房的分类处理构想

马晓红

(山西财经大学 山西 太原 030006)



小产权房的分类处理构想

马晓红

(山西财经大学 山西 太原 030006)

时下，对小产权房的研究视角愈发多样，相关政策也曾多次调整，却没能有效小产权房问题，这也折射出该问题的复杂性。本文针对小产权房产生的症结提出对小产权房权房分类处置的构想，如处置宅基地上的小产权是基于地役权制度的适用创新等，力求在现行法制框架内获得最大的经济与社会效果。

小产权房；宅基地地役权设置；征地补偿标准；城乡户籍制度

一、小产权房的症结

小产权房在我国已历经20多年的发展，学界对小产权房产生的症结大致分为三类：其只能得到经济意义上的产权而不能得到法律的承认、现行征地补偿标准制定不合理及实施城乡二元户籍制度的历史积弊。

(一)法律症结

现行《土地管理法》规定集体土地从事非农开发利用必须先将其所有权性质转为国家所有，同时还禁止农村集体土地入市交易。如此，土地所有权性质的差别导致农村的小产权房的产权不被法律承认，仅仅得到乡镇政府的承认，这只构成了经济意义上的产权[1]。但如果经济意义上的产权不能得到法律的承认,在现实的交易等过程中会产生很多的不确定性。

小产权房牵涉利益主体较多，当面临房屋市场价值上涨、拆迁补偿金归属等问题，房屋买受人和出售人之间极易产生利益争夺，而现行国家补偿对象只能是土地所有者，特别不利于买受人的产权保护。这就是由于买受人只获得经济意义上的产权而使买受人的所有权面临不确定性。

(二)征地补偿症结

现今国内对征地给予公正补偿并无分歧，即以市场价格为依据。而现实中征地利益主体和部分学者往往盯着城市最高的商住用地价格，这是对市场价格的极大扭曲。如果凡征地都以商住用途来支付市场价，公共财政支付不起，也有违公平公正原则。有学者提出按征后实际用途来支付市场价，这既荒唐也完全行不通。因为用于高价值的土地价格很高，但低价值的土地价格很低，甚至没有市场价值。这样，同一区块补偿相差悬殊，几乎没有操作的可能。目前政府实行同一区块不分用途按统一价格补偿，虽是求实之举，但这种同价的来源是政府人为综合定价的结果，并无市场依据。

(三)城乡户籍症结

城市户籍制度使得农民不能享有与城镇居民同等的权利与义务。如流动人口的户口不能随迁至其就业的城镇；城市化导致大量的农村土地被过快地划入城区，农民失地后政府却没有能力为农民提供与城镇居民同等的社会保障待遇；现行土地管理制度对农民转户过程中土地问题的处理办法与人口城镇化发展脱节。小产权房便是农民集体在现行城乡二元户籍和土地制度安排下作出的一种理性选择。

二、小产权房的分类处理构想

目前学界还没有真正找到可以指导小产权房改革的理论基础，我们只能坚持在现有的制度框架内创新制度设计，力争在制度上解决问题。

(一)地役权制度的创新

地役权制度是调整土地利用关系的一种不可或缺的方法，我们可用它来解决宅基地上的小产权房法律症结。

我国物权法对房屋和宅基地产权归属明确，且土地法也未限制宅基地地上权利的设定，对宅基地上的房屋，法律也无明文规定不准转让。如此房屋买卖和在房屋与土地之间设立地役权便顺理成章。同时物权法没有禁止用益物权人就其所占用土地设定地役权的权利，也未禁止就同一土地及地上房屋或其他定着物拥有供役地和需役地双重身份的可能。可见地役权有充分的扩大适用范围的可能：主体可扩展为宅基地使用权人和地上房屋所有权人，客体扩展为不动产。当宅基地与房屋非属同一主体时，房屋所有权人可以其房屋所依存之土地为供役不动产，将房屋出售给他人；房屋买受人要取得地上房屋之完整物权，应将所购房屋为需役不动产设立地役权[2]。而这些行为并未改变宅基地的权属性质。最后需限定地役权使用期限。如对原宅基地使用权人存续期限、房屋实际存续期限和因国家征地集体土地所有权实际消失而致使地役权人的权利终止这三种期限为依据进行期限设定。

如此，在现有法律制度框架内既保障了地上房屋买受后享有完整的房屋产权，又有效解决了小产权房法律症结。

(二)改革征地补偿制度

征地带来了土地用途和规划的改变，进而带来土地价值变化，这是土地产权和财富增值的再分配，必须秉承公平公正的原则。而制定合理的征地补偿制度对小产权房的解决必然有所裨益。

我国现行征地补偿标准是政府人为综合定价的结果，并没有客观或市场依据。虽说考虑了公平性，但也是政府的无奈之举，征地补偿标准的改革仍是政府面临的棘手问题。现实中城中村、城郊原住民这一小部分人凭借垄断地理位置获得土地增值权益，而远郊农民却没能分享土地增值。巨大的利益悬殊只会加深公民的心理失衡和社会贫富差距。而城郊土地的开发建设中，土地的价格或地租是由城市公共品的投入决定，而与产权人无关。由土地受益人来更多地承担城市公共品投入就更加合理，而不是从工薪所得和资本收益征税来支付城市公共品开支[3]。

笔者认为征地补偿标准应以土地权益人在用途和规划变更前后的土地价值不变为基准，以附近同类土地的市场价格或地租、租金为依据，土地权益人只能保留价值与征地前相当的土地并交出剩余大部分原来拥有的土地，交出的土地用于公共设施用地以及公共设施的建造费用。如此，小产权房的开发中土地增值收益的大头已经不在，小产权房的供给自然得到抑制。

(三)深化户籍制度改革

解决农民转户过程中涉及到土地问题既是城乡户籍制度改革的关键，也是小产权房问题解决的必经之路。一个可行的改革方向是：当农民从农村户籍转到城镇户籍后，其申请城镇保障房的前提是必须处置老家的宅基地；对不申请城镇保障房的农民可以保有宅基地，但当他们购买城市商品房后，他们的宅基地及住房应被纳入总体房产数交纳相应的不动产税[4]。

其次，将建设用地指标与市民化人口挂钩，地方政府要获得新增建设用地指标必须有相应的市民化人口增加计划，且必须实实在在的增加本地城镇户籍人口，包括住房、教育、就业、社保等全面的保障义务。如此，进城落户农民的基本居住权利得到保障，购买小产权房的消费倾向也随之缩减。

[1]巴泽尔.产权的经济分析[M].上海：上海人民出版社，1997.

[2]冯张美.地役权于农村房屋买卖之可行性研究[J].法治研究, 2011, (1):57～58.

[3]华生.土地涨价归谁[N].经济观察报, 2014-9-1(53).

[4]华生.城市化转型与土地陷阱[M].北京:东方出版社2013:226.

马晓红(1991-)，女，汉族，山西大同人，山西财经大学硕士研究生，研究方向：土地利用与规划。