高校院系治理改革的理念、困境与突破——“中国高校院系设置与治理改革”学术研讨会述评

谢峰，宋彩萍

（1.华东师范大学高等教育研究所，上海200062；2.上海对外经贸大学高等教育研究所，上海201620）

·方略·

高校院系治理改革的理念、困境与突破
——“中国高校院系设置与治理改革”学术研讨会述评

谢峰1，宋彩萍2

（1.华东师范大学高等教育研究所，上海200062；2.上海对外经贸大学高等教育研究所，上海201620）

2017年5月19日—21日，“中国高校院系设置与治理改革”学术研讨会在上海举行。与会专家学者主要从学术探究和改革实践两个方面，围绕院系设置、治理理念与困境、治理策略等进行了深入探讨。自上而下的改革和自下而上的改革均聚焦于管理重心下移，激活院系办学活力，提升院系治理水平。院系治理改革目前面临的主要是基础性、前置性现实困境，表明院系治理改革仍然处于初级阶段，其中院系设置和学术权力是两个关键问题。院系治理改革的举措是构建现代院系治理制度，重点是构建学院设置标准、理清院系权力清单。

院系；设置；治理；述评

2017年5月19日至21日，“中国高校院系设置与治理改革”学术研讨会在上海召开。中国高教学会院校研究会、教育部综改司、上海市教委综改办相关领导以及来自全国20余所高校的专家学者与会。与会专家学者主要从学术探究和改革实践两个方面，围绕治理理念、治理困境、治理策略进行了充分交流与研讨。

一、院系治理理念：管理重心下移，激活学术活力

党的十八届三中全会以来，全面深化综合改革已成为推动我国高等教育改革发展的主旋律。随着教育部、地方政府、试点高校等不同层次的稳步推进，特别是2015年8月习近平主持召开中央深改组会议，审议通过《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》，全面深化高等教育综合改革的步伐更加迈向深入。在这一背景下，院系设置与治理改革已成为高等教育综合改革深水区的一个关键领域。如何理解和推进院系治理，改革理念就必须成为先导。研讨会上形成的院系治理改革理念主要有：

（一）自上而下，以“落实推动改革”为理念

从理性逻辑认知上，全面深化高等教育综合改革的起点是中央顶层设计，落点在高校；在高校综合改革中，落点是院系。周川认为我国高等教育的“行政化管理模式”是自上而下形成的，因此以“现代大学制度”为目标的系统改革，最理想的路径也应该是自上而下的。首先从政府自身改起，只有首先建立“现代政府制度”，才有可能建立“现代大学制度”。他指出，“政府自身的改革，事关国家政治体制和行政体制，兹事体大。总的来看，政府（尤其是教育行政主管部门）自我改革的动力尚未形成，体制改革没有触及深水区。”从参会的政府部门管理者看来，高校院系设置与治理改革是推进高校综合改革的支点，是实现高等教育功能使命的落点，同时也是当前高校内部治理体系的弱点。在上海高校全面深化综合改革实践中，学院层面“最后一公里”没有完全打通，自上而下是一种理想状态下的改革。然而，从改革实践来看，自上而下和自下而上的理念之间缺乏有效融合，这也可能是导致院系“最后一公里”问题产生的认识论上的主要原因。

（二）自下而上，以“倒逼推动改革”为理念

刘恩允认为，从作为大学基层组织的院系改起，通过院系管理改革形成改革的倒逼机制，以促进“现代大学制度”的真正建立，进而推动整个高等教育管理体制的改革。周川同样认为，从国家层面的上策、从学校层面的中策在目前看来都很难实行，当前高等教育治理体系改革的突破口“被迫下移至大学的二级机构——学院、学系层面，也即基层学术组织层面”，寻找一条自下而上、通过建立“现代学院制度”来建立“现代大学制度”的改革路径也是非常有可能的。然而，在我国高校的办学传统和现实语境中，“学而优则仕”的院系领导产生规则仍然占主导，很多院系领导在学术文化和行政角色方面存在冲突，积极主动形成“倒逼推动改革”的动力与能力尚有不小的差距。大部分行政权力和资源集中在学校层面。校办院的格局是历史积淀形成的治理传统，打破这一格局，至少要从学校层面突破。这也就不难理解为什么有学者提出院系治理改革为“下策”。然而，是否可以形成倒逼？高校内部治理如何倒逼？这些问题仍然值得反思。换言之，院系治理什么？能治理什么？这是院系设置与治理改革的逻辑基础。

更准确地说，以上两种都是院系治理改革的行动理念，在根本认识上具有一致性，即：进一步实现高等教育管理重心下移，激活学术活力，实现院系现代治理水平和治理能力的有效提升。从我国高校大部分实行三级建制、二级管理的治理体系实践看，作为大学二级机构的“学院或系”，它们是大学职能的直接承担者和各项活动的直接组织者，是在学科专业层面上实现大学发展目标的基本组织单位，是学术心脏地带。胡仁东认为，知识的拓展、分化为学院自主治理提供了合法性基础。学院治理是学院人以所承载学科专业知识的生产、传播与运用为目标，以权力配置和运行为重点，完善制度体系并有效开展学术活动的过程。从全面深化综合改革视角来看，院系较为缺乏全面综合治理的理念和经验；校办院的传统也致使院系全面综合治理的空间较为逼仄。因此，高校要在内部治理中形成倒逼机制，院系学术治理改革就要优先于全面综合治理改革。在目前两种改革行动理念的基础上，进一步聚焦到寻找影响院系学术治理水平和能力提升的关键问题，并以问题为导向，形成改革方案和其他配套改革举措，自下而上倒逼高校综合改革，逐步实现全面深化综合改革。

二、院系治理改革困境：改革初级阶段的基础性问题

当前，院系治理改革面临的困难是复杂多元的，并不是院系作为唯一主体能够自行破解的。在当前各种困境中，基础的前置性困境是主要的，其中尤其体现在结构性问题和权力分置问题上。从结构视角看，院系设置情况是院系治理改革之基，院系设置出了问题，其他问题就很难理顺。从权力视角看，不同改革理念对院系治理综合改革的权力困境与责任主体的认知是不同的，直接导致了权力关系的胶着状态。这些困境不突破，更遑论院系治理改革。

（一）结构困境：学院设置的分散现状

刘献君指出，当前学院治理缺乏学院设置标准，学院结构单一不利于学科交叉，学院结构分散不利于管理。胡建华基于对348所被称为“大学”的本科高校（截止时间为2010年底）的统计研究表明，存在学院数量过多、学院名称不规范且频繁变更、学院设置具有随意性、学院设置过分市场化等问题。在348所大学中，二级学院（系）共设有5505个，平均每所大学设有15.8个二级院系。学位层次越高的大学学院数量越多，在博士“211”大学中，平均每所大学有18.7个学院。5505个学院竟然有约1200种名称。与其他国家的大学相比，我国大学在学院设置的依据上存在较大的差异。其他国家的大学主要按照学科门类设置学院，而我国的大学则主要按照一级学科来设置学院，还有不少学院是按照二级学科设置的。就当前我国大学学院设置依据来看，不仅部分学院的学科基础偏窄，学科容量偏小，而且有许多学院的学院设置依据不明确，如有的大学设有物联网工程学院、木质科学与装饰工程学院等。这类学院的设置口径极其狭窄且缺乏依据，体现出学院设置的过分市场化。

（二）权力困境：权力关系的胶着状态

权力走向是从政府逐渐下移到大学，权力从大学再向下移动，但程度都十分有限。熊庆年以257所样本高校的调研数据为基础，通过质性研究指出学院治理还存在纵向权力分置模糊不清、横向权力分置规范不足等问题。二级管理改革推进遇到的主要困难是权责利不匹配，管理权限界定不清，学校未充分放权。这种表征背后透射出两个深层次问题：自上而下放权过程中，授权者对授权对象的用权能力仍然不够信任；自下而上要权过程中，相关主体要权不担责的心态依然严重。究其原因，可能是院系管理“行政化倾向”导致的权力依附。周川认为，我国高校当前院系管理的“行政化倾向”表现为：院系领导权力过大，独断专行比较普遍；院系领导由校方任命，上下级依附关系比较严重；院内学术委员会、教职工代表大会一类的分权管理、监督制约形式大多形同虚设，既没有被授权，也没有独立性，基本是摆设。他由此提出院系治理改革的核心是分权。而在行政化倾向下，学术权力受到挤压。迟景明认为，权力制约总体在中等偏下水平，权力制约关系中学术权力强度最差，学院内部各项事务决策过程中学术权力影响作用较弱。学院内部的权力监督不够有效，特别是党委对行政的监督不得力，既有的法律法规和制度规则对学术权力的赋权明显不够。

总体上看，院系治理改革困境中要解决的主要是基础问题，这也能反映出院系治理改革仍然处于初期阶段。学院设置的不合理现状突出表现为数量过多、缺乏规范、频繁变更、过于市场化，从制度规范视角来看，主要是学院设置缺乏标准。另一方面，从现有研究来看，关于系的设置的实证研究还较为欠缺。在学系层面，以跨学科、交叉学科为特征的新型科研组织迅速发展，已经成为世界高等教育发展的重要趋势。各类新型科研组织以问题为导向，具有灵活性、适应性，正在成为提升大学核心竞争力的重要组织，但相关研讨不够充分。

院系设置要综合院、系、新型科研组织的整体情况，从功能视角进行建构，注重统一性与多样性相统一，稳定性与适应性相统一，人才培养功能与研究、服务功能相统一。院系层面强调建立较为统一的指导标准，注重学院人的归属感；院系内部新型科研组织提倡开放性、灵活性、适应性。在权力问题上，缺乏明晰的权力清单导致权力分置不清等一系列问题，特别是各类权力关系总体上存在“不敢放、放不下”“不敢要、用不好”的胶着状态。抓住关键权力问题，就是要围绕实现院系学术治理的核心权力，以此为点，自下而上带动整个权力体系的变革。

三、院系治理改革突破：构建现代院系治理制度

在院系治理的路径上，主要存在综合治理逻辑、重点治理逻辑两种思路。综合治理强调整体改革，改革方式以强制性变迁路径为主；重点治理强调改革的优先次序，改革方式以诱致性变迁为主。两者并非截然对立，而是辩证统一。

（一）综合治理逻辑：注重全面系统的重建

胡仁东从知识、学院人、权力三个维度出发，认为学院治理应遵循教育逻辑、学科逻辑、组织逻辑，从制度治理、共享治理、和谐治理三方面建立学院治理的系统的方法论。制度治理在于建立规则体系、规约学院权力、化解学院冲突；共享治理在于知识场域的动员、治理结构的完善、治理权责的匹配；和谐治理在于选择善治理念、构建学院文化、建立学院机制。李立国认为，改善学院治理，需要多方面协同。要建立校院协同的权力运行机制，以章程规制校院两级权力，建立校院权责协调统一的机制；完善决策机制，实施参与型的学院治理模式，完善学院党政联席会议制度，健全集体决策机制，完善学院重大事项决策机制；建立扁平化学术组织体系；通过设立理事会、咨询委员会、顾问委员会等机构，进一步强化学院与社会的联系。宋彩萍等对上海对外经贸大学BA学院创新学院治理的案例进行了剖析。该院创造性地引用“量子管理－赋能机制”思想进行治理战略的设计。赋能理念下，院系治理强调从人性角度出发，将教师的个人权利、自由和需求作为治理过程中的重要元素。BA学院赋能管理主要从6个方面进行改革：理顺学术权力与行政权力关系；为师生搭建赋能平台；系主任从执行层面走向战略设计层面；建立新型科研组织，创新知识生产模式；国际化战略；学院宣传作为使能资源。

（二）重点治理逻辑：聚焦院系制度改革完善

刘献君认为，要着手开展院系设置标准编制的研究。刘恩允主要从治理机制上进行重点探讨，提出用三种机制推进院系治理改革。（1）学术主导机制：坚持大学院系发展定位的学术性导向、院系权力配置的学术性内生机理和院系治理改革的学术性驱动力。（2）分类治理机制：学科型院系实行教授委员会集体决策下的院长负责制；综合型院系实行党政联席会议决策下的院长负责制；专业型院系实行学院董事会制度下的院长书记分工负责制。（3）综合改进机制：培育院系治理基本精神，构建外部治理支撑体系，预防改革异化驱动力量。康翠萍通过中南民族大学教育学院的个案研究探索了高校绩效考核体系下的院系治理。针对案例在推行绩效考核体系中存在的业绩津贴考核结果运用效率不高、业绩津贴卡和激励效果不佳、业绩津贴分配方案实施中偏向于科研等问题，提出了相关建议：加强与教师教学发展中心的联动作用，突出考核结果的导向作用；细分岗位类别，保证教学科研并重；等等。胡仁东以江苏师范大学学院治理实践中试点学院工作为例，指出试点院校重点强化的是建立健全制度规则体系、增强学术权力、扩大办学自主权。

当前，院系治理在路径上应寻求全面综合治理战略中的重点突破，建立现代院系治理制度是提高院系治理能力和水平的关键和首要举措。治理策略上，要重点从三个方面对现有制度体系进行突破。

第一，政府层面，开展院系设置标准编制的研究和实践。目前院系设置标准还处于较为模糊的阶段，以至于出现了一系列由缺乏标准引发的问题。例如：就学院和学科之间的关系而言，学院应该建立在学科的哪一层级上，学系应该建立在学科的哪一层级上？学院数量是否依据一所大学的学科建设水平及相应层级设置相应标准，学系数量是否依据学院情况设置相应标准？对于新型科研组织的设立与学系之间的关系如何评价？院系的设置和功能如何匹配？这些标准问题有待于在更多的实证研究基础上，形成具有指导性、操作性、针对性的院系设置标准，并以评估的方式，在高校院系设置的改革实践中，形成推动和评价院系治理现代化的基本抓手。

第二，学校层面，围绕院系学术治理权力编制院系权力清单。学校以院系学术治理权力为核心，自下而上梳理权力运行遇阻的体制机制问题，为教育部、地方政府的权力下放提供决策依据。在纵向权力分置上，学校和院系、院系与新型科研组织权力边界如何更加清晰；在横向权力分置上，行政权力与学术权力，党政权力，权力运行与权力监督之间如何平衡。在这些方面，各类高校要因校而异，形成围绕院系学术治理权力的权力清单。教育部和各地政府在充分收集各高校权力清单基础上，重点推进与权力清单相匹配的政策制度，促进权力分置的完善与落实。

第三，院系层面，着力改善内部领导体制。特别是在院系领导调整和培养上，逐渐培养一批具有全面综合治理理念的院系领导，提高院系领导的专业化管理能力，推动院系从以学术治理为重心转向全面综合治理，不断提高院系治理的专业化、现代化水平，为真正实现院办校提供保障。

The Ideas,Dilemm a and Breakthrough of University Governance Reform:A Review of the Sym posium on the Reform of Establishment and Governance of University Departments in China

XIE Feng1,SONG Cai-ping2
（1.Institute of Higher Education,East China Normal University,Shanghai200062,China; 2.Institute of Higher Education,Shanghai University of Foreign Trade&Economics,Shanghai201620,China）

On May 19-21,2017,the Symposium on the Reform of Establishment and Governance of University Departments in China was held in Shanghai.Experts and scholars had in-depth and heated discussions on the setting of departments,ideas and dilemma of governance and governance strategies from the perspectives of academic research and reform practice.The ideas of reform from top to bottom and from bottom to top should focus on lowering the center of governance,activating academic spirit and enhancing governance capabilities ofmodern departments.The reform of department governance ismainly faced with basic and preset difficulties,which also shows that the reform is still at the initial stage.The two key problems lie in the establishment of departments and academic power.The measures of the reform include establishing modern department governance system,implementing department setting standards,and formulating power list.

Department；Establishment；Governance；Review

2017-06-25

谢峰，1980年生，男，安徽潜山人，华东师范大学高等教育研究所博士研究生；宋彩萍，1961年生，女，山西晋城人，上海对外经贸大学教授，高等教育研究所所长。