对农村土地“三权分置”的分析

滕 靖

(重庆理工大学 重庆 400000)



对农村土地“三权分置”的分析

滕 靖

(重庆理工大学 重庆 400000)

一、背景

随着我国工业化、城镇化快速发展，大量劳动力离开农村，承包农户不经营自己承包地的情况越来越多。与其让土地闲置，不如流转给其他愿意耕种的经营主体，在当下的农村已成为一股潮流。截至2016年6月，中国2.3亿农户中流转土地农户超过了7000万，比例超过30%,东部沿海发达省份这一比例更高，超过50%。而10月底，国内知名土地流转综合服务平台土流网累计土地流转面积跃升至10015亩，再次印证了农村土地流转的规模。

顺应时代发展的要求，2016年10月30日中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》(以下简称《意见》)。这样就形成了所有权、承包权、经营权“三权分置”并行的格局。这是继80年代土地家庭联产承包责任制实施以来，对农村土地制度的又一次重大改革，有着继往开来的划时代意义，但也存在着许多潜在风险，三权理论需要不断丰富完善，三权政策的巨大前后期工程需要逐步落实。本文简单分析了“三权分置”对当代中国的实际意义，并探讨其存在的潜在风险及解决方向，最后论述了这一政策对现今经济发展改革的必要性和重要性。

二、实际意义

(一)“三权分置”最大的突破就是放活土地经营权。

“三权分置”在保护农民相应权益的同时盘活土地资源要素市场，有利于土地流转和规模经营主体的培育。经营权的规模流转必然会刺激规模经营的发展。“三权分置”下经营权流转以及在更大范围内优化配置，自给自足生产的农户和兼业农户必将大量减少，而以提供商品农产品、实现效益最大化为目标的家庭农场、合作社、农业产业化经营组织和农业企业为代表的“新农民”将不断成长发育，随之将大幅度提高农业质量效益和竞争力，这是构建现代农业经营体系的基础和方向。

“三权分置”之后，承包权和经营权同等对待，一般农户和新型经营主体的权益同样得到保护，这样有助于新型经营主体加大投入，规模经营，发展现代农业。

(二)经营权抵押融资扩大

农户的金融需求不能得到满足的原因，一方面是缺乏抵押物造成的，另一方面是制度化的成本过高。受农村信用体系不完善的影响，制度性因素一时难以取得根本性突破，土地承包经营权实现抵押就成为了解决小农户贷款难的有效路径。

土地经营权抵押同样面临不少问题：农民承包土地的经营权流转给适度规模经营的主体以后，新的经营主体也只能用土地的经营权和收益权做担保抵押，担保的额度、抵押的价值十分有限，权属也不稳定，并且土地发包方与承包方之间一旦出现风险容易产生争议。同时，涉农金融机构对具有土地经营权的新型经营主体的放贷是以一定期限的收益权为基础进行评估，因此面临很大的风险，而且评估难度大，土地经营者获得的贷款额度有限，影响大规模经营主体的投资积极性和生产投入。

“三权分置”为解决新型经营主体融资需求带来了政策支持。《意见》要求，支持新型经营主体提升地力、改善农业生产条件、依法依规开展土地经营权抵押融资。《意见》还要求，完善新型经营主体财政、信贷保险、用地、项目扶持等政策。“三权分置”以后，更为重要的影响就是解决农业经营主体贷款难、贷款贵的问题。当新型经营主体不能偿还贷款时，银行可以通过市场再流转，或者经营权产权交易的方式保护自身利益。推行土地经营权抵押需要一整套完善的机制，诸如土地确权颁证、土地规范流转管理、经营权价值评估、抵押物处置机制等，尽管在实践中，这些机制还不完善，但是涉农金融机构为适应市场需求，积极努力探索。

(三)进一步吸引民间资本进入

自中央鼓励开展适度规模经营，大量社会资本进入到农村，发展现代农业。“三权分置”将加快这一趋势，吸引民间资本以各种方式参与进来。这一政策彻底化解了土地流转经营者和资本投资者的后顾之忧。经营权从承包权中分离，土地得以集中起来才具备经营价值，观望中的各路资本得到了政策松绑，才敢于下乡投资。土地流转信托就是社会资本参与其中的一种方式。土地流转信托是由信托中介服务机构接受农民的委托，按照土地使用权市场化的要求，通过规范的程序将在一定期限内的土地经营权依法自愿、有偿转让给其他公民或法人进行农业经营。

(四)促进城镇化与农业现代化

当中国发展的“人口红利”渐消之际，“土地红利”开始得到释放。正在进行的中国城镇化改革是对中国农业和工业、乡村与城市、农民与市民统筹性的再安排——农业将由一家一户的分散耕种转向规模化的集约经营，从土地中释放出的大量的农村劳动力将被引导进入城市、城镇，变身为市民。这将意味着，城市中工业资本、金融资本将涌向乡村，开启万亿级农业投资热潮；同时数亿农民将进入城市、城镇，冲破工农业、城乡间多年来形成的壁垒，托起工业与城市的发展。在这一宏大的变革中，土地的“三权”分置则是一切的基石。

三、存在的隐患

(一)潜在矛盾逐渐激发

农民工进城后，没有放弃承包权，只是将经营权流转出去。在农业生产的收入中，一部分要给承包者，一部分要给经营者。随着经济的发展，农药、化肥等农业生产成本上升，长期下去矛盾可能就会出现。

因为土地所有权仍属于集体所有，土地经营者只是拥有使用权容易出现经济学中的公用物品滥用现象即对土地的“掠夺式”经营。当土地承包权与经营权分离后，各路私人、产业或是金融资本都有着强烈的逐利性，经营者每年要交纳高额的承包费用，为了避免亏损，赚取利润，往往就会弃种粮食，而选择种植高附加值的经济作物，这必然会使大量耕地面临“非粮化”的隐忧，危机国家粮食安全。同时，经营者加大化肥、农药的用量，进行“掠夺式”经营，进而造成土壤污染。在土地三权分置后，国家应该出台相关政策，引导种田大户科学合理利用土地。在土地承包出去之前，政府应对当地土壤进行检测，形成数据库。承包者在流转期限结束时根据土地各项指标，国家可以进行适当的奖惩。

(三)配套措施不改善

农民移民城市在住房贵租房贵，消费高的高压环境下可能不适应生存，其子女也将面临教育差异化与质量问题。大部分新入城的农民也因其不具有企业要求的技能知识造成很大的就业障碍。因农民在农村有一块地保障和制约，可能使招聘者在工期不稳定等因素下对其有歧视。农民可依靠土地经营权租金保障基本生活，但因“三权分置”造就的农民移民城市计划的相应各种配套措施若不完善，可能会导致两种结局：一个农民在城市生存不下去自己回乡下，改革效果不明显；另一个，农民想回乡下，可是经营权不到时间，要不回来地，成为城市里勉强生存却又对生活不满的闲置人口，社会阶层矛盾激化。

只有先立足于解决公平问题，收入差距问题，别的措施才能锦上添花。这才是根本问题。土地流转之后农民群体的社会定位问题涉及到政策的长远发展。农村问题首先是农民问题，如果农民没有获得配套的妥善安排，与其他社会阶层差距拉大，将诱发社会不稳定因素。一定要关注配套政策和安排，中国的农村问题、农民问题是长期问题，需要大智慧、大决心才能解决。

(四)削弱农村劳动力蓄水池作用

我国作为社会主义国家，土地归国家或集体所有，故不能学资本主义国家直接操作，但联产承包的模式越来越不适应如今的发展，所以搞出三权分置，其实就是想把水搅浑，行土地流转、兼并之实，这样更能适应于我国当今的工农业发展。

最后表达一下担忧，我国城乡二元制结构有效的将农村变为劳动力蓄水池。三权分置促进土地流转，这意味着赶农民进城，这会减弱蓄水池的作用。农民都进城后，如果遇到经济危机，城市失业人口会大幅增长，有可能造成严重的社会问题。

滕靖(1995.01-)，女，汉族，四川人，研究生在读，重庆理工大学，资产评估。