土地三权分置的价值取向

(华中师范大学 湖北 武汉 430000)

土地三权分置的价值取向

孙玉洁吴桐

(华中师范大学湖北武汉430000)

不同阶段和时期所制定的农村土地制度都体现着不同的价值判断和利益衡量。而我国在实行农村土地承包经营权制度时，现实生活中就已经存在农村土地承包经营权自由流转和抵押的需求和实践，但当时实行的土地承包经营权制度并不能很好的协调这种新的实践产生的社会关系和不同价值间的冲突，因此能够解决这一问题的农地三权分置制度应运而生。

三权分置；农村土地；价值判断

一、土地承包经营权制度的价值缺陷

(一)难以协调公共利益与个人利益

十年“文革”结束后，未为恢复我国农业生产，调动农民生产自主性和积极性，1982年，中央一号文件确立我国农村土地制度为家庭联产承包责任制，具体而言就是一种以家庭为单位的农户为主体，通过承包集体组织的生产资料和生产任务进行农业生产的责任制形式。

虽然在当时城乡二元分割的现实背景下，以“农地农民用”和“均田承包”为特征的农村土地所有权和承包经营权的初次分离，在短时间内解决了农民温饱问题，在此情形下农村土地承包经营权逐渐成为农民一项重要的财产权利。但由于我国是一个农业大国，拥有广大的农民群体，人口基数庞大也决定了粮食需求巨大，基本国情和历史经验表明，这项附着在土地上的权利绝不仅仅只是一项财产权利，其背后必然具有不容忽视的社会保障功能。

而随着城镇化推进，越来越多的农村人口进城务工、向城市转移，人地分离越来越普遍，因此，农村土地使用率、生产率下降，甚至出现农地荒废的现象，再加上我国的耕地面积所占比重就不大，从公共利益角度出发，家庭承包制度下“人均一亩三分地”的土地细碎化经营方式和经营主体局限于农户“家庭自耕自种”的小农生产模式，越来越与以规模化、集约化、专业化、机械化和市场化为特征的现代农业发展不相适应，这些都预示着新一轮农村集体土地产权制度改革的到来。

另一方面，从农民个人利益的角度出发，在农地闲置的情况下，农业经营者产生了农地抵押融资和自由流转的需求。农村土地流转比例迅速上升，造成了土地承包权与土地经营权的分离成为常态。而现行法律并未就其中涉及的权利义务关系予以回应。2007年颁布的《物权法》中土地承包经营权制度的设置深受《农村土地承包法》的影响，在农业现代化转型的背景下呈现不适应性。

总而言之，以规模化为目标的现代农业，通过将细碎化的土地进行整合，实现规模经济，体现的是稳定和发展我国农业生产的公共利益；而农民的个人利益，是对闲置土地进行流和抵押，行使财产权利。而依据土地承包经营权的法律制度，若要实现公共利益，则需要允许土地承包经营权自由流转和抵押。

因此，新的农村土地制度提出了在农村土地所有权与农村土地承包经营权“两权分置”的基础上，继续坚持集体土地所有权，将土地承包经营权分为土地承包权和土地经营权，从而构成“稳定土地承包权、放活土地经营权、实现土地经营权流转和抵押”的三权分置制度。

(二)限制平等和效率价值的实现

1987年施行的《民法通则》第七十四条第二款规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的，可以属于乡(镇)农民集体所有。”第八十条第三款规定：“土地不得买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让。”1988年《宪法》修正案第二条将1982年宪法第十条第四款“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”，修改为：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”

具体而言，享有承包集体土地的权利的只有农村集体经济组织成员，这对于其他民事主体就是一种法律上的不平等。其次，在土地承包经营权流转时，受让主体也仅限于农村集体经济组织成员，这又造成了继土地承包经营权的原始取得之后，权利流转的二次不平等。尽管有观点认为造成以上不平等的原因其中重要的一点就是我国集体土地所有制和城乡二元户籍制度，但在市场经济背景下，为分发挥市场在源配置中的作用，就应当赋予市场主体平等参与的资格。

再者，由于主体范围具有一定的封闭性，限制了其他市场主体的自由进出，就势必会限制农村土地市场通过市场主体之间的自由竞争、发挥资源配置的作用，因此必然会阻碍农村土地经济效益最大化的实现。

二、土地三权分置价值目标

(一)促进农村土地流转

在原有的土地承包经营权制度下，农户出于对生活保障和诸多法律限制的考虑，往往会减少土地流转，且流转的方式限于转让出租等，不再适应市场经济的不断发展。而三权分置提出的，稳定土地承包权，放活土地经营权，实现土地经营权的自由流转和抵押，不仅方式更具有灵活性，每个权利的主体更是能充分的享受应有的权利，大大提高土地自由流转的效率。从集体的角度来看，三权分置并不损害集体土地所有权；从农户的角度来看，农民自由流转的将是土地经营权，自己仍享有土地承包权，不会有失去土地的心理负担，从而提升土地流转的意愿；从新型经营主体的角度来看，经营权的法律限制更少，处置土地的权限更大，且规模化经营，从而鼓励更多的主体参与到土地流转中。三权分置的关键目标是有效的解决公共利益和私人利益之间的冲突，既要维护农地的社会保障功能，又要实现对财产权处分自由的保障。

(二)提升社会经济效益

亚当·斯密说，“土地是财富之母”。土地作为重要的生产要素，既是稀缺资源，又是不可再生资源，所以，提升土地利用率，实现经济效益最大化将是衡量土地制度的重要标杆。此外，在产业交互的当代，如何提升社会总体效益也是土地制度考核的重要因素，而三权分置通过放活经营权，引入市场机制，提升了农地经济效益，实现多主体共赢的局面。首先，土地经营权的流转有利于实现规模化经营，引入现代化农业工具，加快农业产业化发展，提高农业劳动生产率和土地产出率，推动农业商品化的进程。其次，市场主体享有平等的权利，有利于充分发挥竞争机制的作用，促进技术不断革新。新型经营主体以追求效益最大化为目标，使农业由保障功能向盈利功能转变，克服了自给自足的小农经济弊端，商品化程度高，能为社会提供更多、更丰富的农产品。再次，农村青壮劳动力得到解放，既有土地承包权保障基本生活，又能将劳动力输送到需要的岗位，对于有志回乡工作的农户，也能提供更多的就业机会，缓解城市就业压力，提升农民经济收入。最后，新型经营主体比一般的农户更注重农产品质量安全，更易于政府监管。

三、土地三权分置的权利义务统筹机制

三权分置通过合理配置不同主体之间的权利义务关系，从而实现了各主体共同发展的局面。首先，三权分置秉承集体土地所有权，是一切农地权利配置的基础，农户享有土地承包权，是实现农地社会保障功能的重要途径。通过合理配置国家、集体、农户之间的权利关系，既维护了社会主义公有制，又能强调个人的意思自主，有利于促进司法自治的发展。其次，三权分置合理配置了农户与新型经营主体之间的权利义务关系，农户保留土地承包权，新型经营主体获得土地经营权，从而实现两者主体的平等地位，充分遵循了了私法自治原则。

[1]丁文.论土地承包权与土地承包经营权的分离.中国法学,2015,3.

[2]刘俊.土地承包经营权性质探讨.现代法学,2007,2.

孙玉洁(1997-)，女，汉族，本科生，华中师范大学，研究方向法律与经济；吴桐(1997-)，女，汉族，本科生，华中师范大学，研究方向法律与经济。