法制手段在社会主义宏观调控中的作用与创新——以十二届全国人大及其常委会的立法成果为例

(中国人民大学经济学院 北京 100000)

法制手段在社会主义宏观调控中的作用与创新
——以十二届全国人大及其常委会的立法成果为例

马超

(中国人民大学经济学院北京100000)

由于市场失灵的客观存在，政府干预市场经济成为必然选择，我国宏观调控思路在新的历史时期有了新发展。社会主义市场经济在本质上是法治经济，法制手段作为宏观调控的手段之一，在我国宏观调控中发挥着特殊的不可替代作用。本文以十二届全国人大及其常委会的立法成果为例，分析了法制手段在我国宏观调控中的作用与创新。

宏观调控；干预经济；法制手段；作用创新

一、宏观调控的历史定位与最新发展

由于垄断、外部性、信息不对称、分配不平等和体制不完善等的存在，市场失灵不可避免。凯恩斯主义主张利用政府干预和刺激经济，可以视为西方宏观调控思想的雏形。中国的宏观调控思想植根于长期以来的计划经济体制，并伴随着改革开放逐步走向成熟。党的十三届三中全会提出了宏观调控的五种手段，1993年宏观调控作为法律概念被正式写入宪法。党的十八届三中全会明确了宏观调控体系的主要任务、导向和主要手段，强调处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。党的十八届四中全会提出，社会主义市场经济本质上是法治经济，为实现上述目标，必须明确基本导向，完善社会主义市场经济法律制度。十三个五年规划纲要提出了宏观调控的政策体系，明确财政政策、货币政策为主并强调协调性。

二、法制手段是社会主义市场经济宏观调控的重要手段

为达成市场经济政策目标，政府采取宏观调控的主要手段包括经济手段、行政管制手段、经济法制手段和制度约束四大类①。经济法制手段即法律手段，主要有立法手段、行政执法手段和监督检查手段组成。立法手段指国家通过法定程序将政府对宏观经济的有效管理和调控办法、措施以规范化的形式固定下来，并由国家强制力量保证实施。行政执法手段指围绕具体法律法规和规章制度在市场经济日常运行当中的具体实施和操作，政府执法部门依照执法权限和法定程序，采取必要的执法手段和措施对市场经济主体行为进行鼓励、认可、纠正和禁止，并在此过程中承担相应的法律责任。监督检查手段由政府执法部门内部的监察相互制约体系和对执法部门、被执法对象的协调监督制衡体系。

在全面推进依法治国的背景下，法制手段在宏观调控的四类手段中，是重要的基础性手段，在社会主义市场经济宏观调控中占据特殊的不可替代的作用。第一，法制手段为其他调控手段提供了法律依据，通过制定市场经济各个主体的实体法律和各个环节的程序法律，使政府其他调控手段具备合法性。第二，“法定职责必须为”，法制手段以国家强制力量为后盾，创造良好的社会秩序和市场环境，为宏观调控顺利实施提供了有效保障，同时督促政府部门依法履职。第三，“法无授权不可为”，法制手段通过约束政府部门行为，减少了宏观调控“人治”色彩，杜绝了盲目和随意性，降低了权利寻租等腐败现象的可能性。第四，法制手段通过将其他宏观调控手段的经验总结固化到法律条文中，巩固了市场经济全面深化改革和宏观调控的成果。

三、全国人大及其常委会立法成果在宏观调控中的作用分析

根据我国宪法和有关法律规定，全国人大作为最高国家权力机关，和其常设机关，行使国家立法权，依法对制定的法律和有关法律问题的决议、决定贯彻实施的情况，进行检查监督，在国家运用法制手段调控经济过程中居于核心地位，发挥着根本性作用。本文着重以十二届全国人大及其常委会的立法成果为例，分析这些立法成果在国家宏观调控中的重要作用和创新之处。

第一，促进政府发挥法定职能，依法提供公共服务。在政府对内服务上，为保障人民基本文化权益，促进公共文化事业规范、有序、健康发展，推动公共文化服务均等化，制定了公共文化服务保障法，对老少边穷地区和特殊需求群体提供扶持；在政府对外职能上，先后制定了国家安全法、反恐怖主义法、反间谍法，树立总体国家安全观，针对危害国家安全的恐怖主义行为、间谍行为予以严厉打击，为经济发展创造和谐有序的内部环境和安全稳定的外部环境。

第二，纠正市场主体行为外部性，维护市场秩序。针对环境污染这种外部不经济现象，积极实施必要干预和管制，先后修改环境保护法和水污染防治法，制定大气污染防治法，大幅提高污染企业违法成本，以严厉的法律制度保护和改善环境，倒逼污染企业依靠科技促进产业结构调整，从而促进经济增长方式转变，推动建设资源节约型、环境友好型社会。此外，还修改了消费者权益保护法，加强了对经营者对个人信息的保护，完善“三包”规定，并加大对欺诈行为的惩罚力度。

第三，强化经济制度约束，促进市场竞争。建立和保障社会主义基本经济制度的法律已经基本制定完毕，但是相关配套法律制度的完善却仍然在路上。例如，新制定的国防交通法，完善了国防运输制度，加强战略投送力量建设，完善平战转换机制。在防止国内旅游市场不正当竞争方面，制定了旅游法，针对“零负团费”、强迫购物和另行付费、旅游产品和服务质量不高、旅游者维权困难等国内旅游市场存在的不正当竞争问题，以问题为导向，明确法律责任，断然采取严厉手段有针对性地加以解决。

第四，授权自贸区先行先试，鼓励制度创新和探索。为支持国务院建立自由贸易试验区和其他先行先试改革探索，人大常委会在授权国务院调整实施有关法律规定方面作了大量的探索，例如，授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区暂时停止实施有关外商投资法律的相关规定，暂时停止实施《中华人民共和国文物保护法》的相关规定。类似的授权决定还有授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定等。

第五，影响收入分配政策，缩小贫富差距。消除消极分化，最终达到共同富裕是社会主义本质的要求，法制手段在国家缩小贫富差距、加强社会保障的宏观调控过程中必不可少。例如，为鼓励公民企业乐善好施，扶贫济困，守望相助，支持公益事业发展，制定了慈善法，充分发挥社会各方面力量积极开展慈善活动，通过规划引导、税收优惠、土地划拨、文化培训和激励表彰等手段，鼓励和促进开展扶贫、济困、助残、养老、救孤等慈善事业，利用慈善手段撬动国民收入第三次分配，缩小收入差距。

第六，审查批准预算，进行财政调节。十二届全国人大除依法行使审查和批准国家预决算的职权之外，人大常委会还通过法制手段规范政府预算行为，影响财政调节手段。一是修改预算法，厘清预决算原则，创新了全口径预决算、地方政府债务、转移支付，完善了预决算编制、审查和批准、执行和调整；二是制定了我国第一部专门体现“绿色税制”、推进生态文明建设的单行税法——环境保护税法，修改了企业所得税法，逐步落实税收法定原则。

第七，影响资源利用，提高资源配置效率。为履行《联合国海洋公约》的国际义务，管控深海海底区域资源勘探、开发活动，提升深海科学技术水平，制定了深海海底区域资源勘探开发法，提高了我国深海资源综合利用效率；为应对日益严重的社会老龄化现状，延缓人口红利消失，修改了人口与计划生育法，全面放开两孩政策；为增进社会各界对科技成果信息的了解，充分调动科研机构转化科技成果的积极性，强化企业在科技成果转化中的主体地位，修改了促进科技成果转化法。

第八，推动市场经济宏观调控，实现经济政策目标。由于之前的商业银行法关于存贷比的硬性规定已经不适应商业银行业务创新发展的需要，影响了货币政策宏观调控，及时修改商业银行法删除上述规定；考虑到证券法确立的股票发行核准制度干扰了股票正常价格的形成，着眼于更好地发挥货币政策在资本市场的作用，常委会授权国务院在实施股票发行注册制改革中调整适用证券法有关规定，为股票发行注册制改革提供了法律依据，对改善股票市场结构，引导更多资金投入实体经济具有重要意义。

综合上述分析，可以看出十二届全国人大及其常委会运用法制手段进行社会主义市场经济宏观调控有三方面的创新：一是充分运用法制手段密切配合全面深化改革，确保重大改革于法有据，使立法主动适应改革和经济社会发展需要，解决了法制手段相对滞后性的问题。以往运用法制手段进行宏观调控时难以紧跟经济瞬息万变的步伐，往往先总结试点经验后上升为法律手段，致法制手段发挥作用与宏观经济波动存在时差，存在立法干预经济滞后问题。十二届全国人大及其常委会按照党的十八届三中、四中全会要求，在运用法制手段时主动配合深化改革需要，包括全面放开两孩政策、生育保险和基本医疗保险合并试点、药品上市许可持有人制度试点等在内的多项改革都在法律修改和授权后才进行。二是充分运用法制手段的多种形式灵活高效地参与宏观经济调控，满足宏观调控政策手段相机抉择和试点地区先行先试的需求，解决了法制手段缺乏弹性的问题。以往运用法制手段囿于其本身“普遍性、严肃性、稳定性”的特点，以国家强制手段要求全国整齐划一，一定时间保持不变。十二届全国人大及其常委会越来越多地灵活运用“授权决定”的新形式，既实现了国家法制统一和法律权威，又有效保障了政府先行先试行为在法制手段轨道上运行。例如，关于授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定到期后，根据先行先试经验总结，及时修改了对外企业法等四部法律，将自贸区试点成果复制推广到全国。三是充分运用法制手段参与宏观调控行政手段自我革新，满足国务院关于取消和下放行政审批项目并进行工商登记后置审批、价格改革的需求，解决了法制手段作用局限性的问题。以往法制手段相对独立于其他宏观调控手段，很少参与其他手段调节经济运行的过程，特别是难以将行政管制手段限制在必要的范围之内。党的十八大以来，国务院分批分期多次取消和下放行政审批项目并进行工商登记后置审批、价格改革，十二届全国人大常委会相应多次打包修改法律，利用法制手段推进行政审批制度改革和政府职能转变，进一步削减行政管制手段，从而激发市场和社会活力。

【注释】

①杨瑞龙.社会主义经济理论[M].中国人民大学出版社,2008

[1]杨瑞龙.社会主义经济理论[M].中国人民大学出版社,2008

[2]本书编写组.《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》辅导读本[M].人民出版社,2013

马超(1985-)，男，汉族，河南汤阴人，中国人民大学经济学院国民经济学专业在职研究生，研究方向：国民经济管理。