公积金转商业贴息贷款的效用评价及政策建议——以广州市为例

万 磊

（广东农工商职业技术学院管理系，广东广州510507）

公积金转商业贴息贷款的效用评价及政策建议
——以广州市为例

万 磊

（广东农工商职业技术学院管理系，广东广州510507）

当前，房地产市场的季节性繁荣时常导致当地公积金中心贷款额度紧张，引发公积金贷款“轮候”现象，“公转商”贴息贷款能够很好地缓解“轮候”现象的产生。广州市于2015年10月份开始实施“公转商”贴息贷款政策，通过对广州市实施该政策的现状及效果进行分析和评价，探索该政策背后隐藏的问题及其原因，最后，提出相关措施建议。

“公转商”贴息贷款；效果评价；政策建议

一、政策背景

2015年上半年，随着国家在金融及税收层面陆续出台了一系列利好政策，房地产行业迎来了较为宽松的大环境，房地产销量逐步回升,已经达到了去年同期水平，并表现出明显上升的势头。特别是一、二线城市，受“330新政”的影响较为显著，以广州市为例，2015年4月，广州市新房成交量约7300套，同比上涨35%，价格则同比上涨11%，整体呈现出“量价齐升”的大好局面。楼市的火热也进一步带动了个人住房按揭贷款的需求，特别是个人住房公积金贷款方面，增速明显。据有关数据显示，2015年6月份，广州市公积金中心已经发放120多亿的额度，相比去年同期增长116%，而全年计划发放贷款额度仅为170亿元，广州市公积金管理中心仅半年时间就用掉占全年7成的额度，导致下半年的公积金贷款额度已经非常吃紧。与此同时，多个城市的公积金存贷已经出现了“倒挂”，即同期公积金归集总量已经低于公积金贷款发放额度，“收不抵支”的现象已经非常普遍。公积金贷款紧张的直接原因是楼市短期过热，商品房成交量剧增，公积金使用率也随之不断上升，直到入不敷出。

针对上述情况，大部分城市为了保证总量控制，推出公积金贷款“轮候制”来控制公积金贷款的发放进度。即公积金中心会根据全年总量计划好每个月的公积金固定可贷额度，一旦月度指标用完，申请人就要排队等候下个月的指标。由于并不是每个公积金缴存人都能及时平等地享受到自己的公积金贷款权益，所以“轮候制”规则的实施存在不小的争议，况且公积金贷款审批时间长，现实中，很多楼盘由于急于回笼资金，不太愿意接受公积金贷款，逼迫购房者最终只能选择商业贷款购房。在这种背景下，公积金转商业贴息贷款（简称“公转商”贴息贷款）政策应运而生。[1]

二、广州市“公转商”贴息贷款政策运行现状

为缓解公积金贷款资金紧张的压力，广州市于2015年10月份出台了《广州市住房公积金贴息贷款实施办法》（以下简称《办法》），《办法》明确规定，公积金中心负责控制公积金贴息贷款规模，当公积金存贷比高于80%时可启动公积金贴息贷款，存贷比低于75%时应停止公积金贴息贷款，存贷比低于70%时应启动公积金贴息贷款置换。[2]

在2012年以前，广州市公积金的存贷比一直不高，2008年才43.41%，后面逐年缓慢增长，但从未突破60%，公积金贷款没有面临任何压力，直到2013年，公积金贷款额度出现井喷，当年共发放了314.57亿元的贷款，而当年归集到的公积金和贷款回收分别是461.03亿元和67.55亿元，扣除公积金的提取额度353.85亿元之后，年度公积金存贷差额为-139.8亿元，这是自2006年来公积金存贷首次出现“倒挂”的情况，当年的公积金存贷比为77.83%，也历史性地突破了75%（见表1），2014年和2015年，存贷比一直处于高位，分别是78.66%和76.69%，甚至在年中的很多月份，广州市的月公积金存贷比多次突破80%，达到了广州市住房公积金管理委员会设定的警戒线，符合启动公积金贴息贷款的条件。因此，2015年10月，广州市公积金管理中心正式实施“公转商”贴息贷款政策，一次性推出了50亿元的公积金贴息贷款额度，委托广州市内的几家银行开始全面受理住房公积金贴息贷款业务。通过公积金贴息贷款的推出，有效地缓解了公积金贷款的压力，广州市公积金管理中心顺利地完成当年公积金的年度发放计划。

表1 ：2008—2015年广州市公积金存贷比

事实上，政策刚推出时，很多购房者不太愿意去申请公积金贴息贷款，因为《办法》明确规定，借款人在借款期间连续3个月或累计6个月逾期还款会终止贴息。所以购房者出于逾期还款风险的考虑，更多地选择办理一般公积金贷款。但后来发现公积金贴息贷款审批时间短，放贷快，能够满足急购房的需求，很多购房者开始接受并认可这一贷款形式，越来越多的购房者反倒把公积金贴息贷款作为自己房贷的首选。

三、广州市“公转商”贴息贷款政策的效果评价

（一）购房者申请“公转商”贴息贷款时不用轮候

公积金中心的资金归集在一年时间内大体是均匀的，购房者买房的时间点不像公积金的归集那么有规律，因为房地产市场的成交量在一年内主要集中在春季和秋季，且受房地产政策影响非常明显，如果上半年楼市火爆，成交量大，申请公积金的数量多肯定会影响到公积金中心的放贷，公积金中心上半年归集到的金额已提取或放贷完毕，下半年用于放贷的资金还未到位，因此就出现了轮候。通过“公转商”贴息贷款能够在不影响当年公积金计划放贷额度的情况下，让符合公积金贷款条件的购房者都能享受到公积金贷款的优惠，这样，公积金中心只需要支付为数不多的利息差，就满足了购房者的即时需求，同时也为下一步的资金归集换取了充足的时间。

（二）“公转商”贴息贷款审批时间短

正常来说，“公转商”贴息贷款的办理周期跟商业银行贷款差不多，时间大约是一个半月左右，比一般公积金贷款快1-1.5个月，在楼市繁荣的情况下，开发商出于回款时间考虑，不愿意接受公积金贷款。同时，购房者觉得公积金审批周期长，影响其后续的收楼入住，“公转商”贴息贷款的推出正好能够满足开发商和购房者的利益需求。像广州市一些购房者原本可以申请到一般公积金贷款，但为了赶时间，特意改道向商业银行申请“公转商”贴息贷款。广州市住房公积金中心为此出台《加强公积金贴息贷款管理的通知》（以下简称《通知》），仍然制止不住购房者对“公转商”贴息贷款的青睐。以广州市一买家张某贷款100万买房为例，他本来可以申请60万元公积金和40万元商业银行的组合贷款，但由于一般公积金贷款会拖延整个贷款周期，张某决定向银行申请“公转商”贴息贷款。但是，刚出台的《通知》规定，新申请的公积金贴息贷款，公积金贷款部分占贷款总金额的比例必须低于50%。[3]为了节省审批时间，张某最终选择申请公积金49万元和商贷51万元的“公转商”贴息贷款。这样，张某宁愿多支付一笔额外的商贷利息来换取贷款审批时间上的节省。

（三）“公转商”贴息贷款可能促使银行收紧优惠

“公转商”贴息贷款是公积金管理中心在资金短缺的情况下，利用银行资金进行过渡的一种权宜之计，但如果在资金整体短缺的大环境下，银行的资金本身就比较紧张，勉强采用“公转商”贴息贷款解决了公积金中心的燃眉之急。但是，从整个金融市场来看，该政策可能导致银行商贷余额收紧。银行会通过收窄首套房贷优惠、上浮贷款利率等措施，来缓解自身资金的不足。

（四）“公转商”贴息贷款会增加公积金中心的运行成本

“公转商”贴息贷款，其本质上是减少公积金贷款的轮候时间，最大限度地满足购房者公积金贷款的即时需求。[4]但因为每年年初公积金中心会通过上一年的公积金缴存及存贷比情况确定当年的发放额度，如果当年的公积金缴存额度及贷款回收始终低于公积金的提取和贷款总量，那么“公转商”贴息贷款是从根本上无法解决公积金的资金缺口的，其在实践中发挥的作用也大打折扣。反而，公积金管理中心要按期向借款者补贴公积金和商业贷款的利息差额，虽然，该项支出可以通过公积金账户的增值收益来进行弥补，但也事实上增加了公积金中心的运行成本。

四、当前“公转商”贴息贷款政策存在的问题

（一）政策出台后不易轻易取消

“公转商”贴息贷款政策的出台主要适用于房地产市场火爆、商品房供不应求的特殊环境，其目的是为了有效缓解公积金贷款额度紧张。然而，楼市不可能永远繁荣下去，也会出现低迷的时候。这时，房地产成交量缩减，而公积金仍然进行正常的归集，其用于放贷的资金会慢慢变得充裕，当公积金存贷比低于75%时，住房公积金中心可直接向满足条件的借款申请人发放公积金贷款，同时应按《办法》规定停止和商业银行合作的公积金贴息贷款业务，但因为之前与合作银行签订了协议，已经给银行分配好了公积金贴息贷款额度，该额度尚未用完，为保证双方的合作及经济利益，住房公积金中心不宜单方面叫停“公转商”贴息贷款业务。

（二）“公转商”借款人的利益得不到有效保护

根据《办法》规定，公积金存贷比低于70%时，“公转商”借款人可分别向公积金管理中心和贷款受托银行申请将公积金贴息贷款进行“商转公”置换，虽然《办法》规定了“商转公”置换贷款的操作办法，但是，现实中，由于信息不对称，借款人无法知道公积金中心当前的存贷比水平，更不知道何时能办理“商转公”置换，在这种情况下，公积金中心充分掌握办理“商转公”置换的主动权。此外，在办理“商转公”置换的过程中，也可能会遇到银行因自身利益故意延缓或推托“商转公”置换贷款的办理。[5]这样，“公转商”借款人在借款期内始终处于被动的地位，承受着较大的风险，其应得的权利得不到保障。

（三）“公转商”贴息贷款可能会增加购房者的负担

公积金贷款和商业贷款之间由于利率的差异，是存在利息差的，关于利息差的处理，《办法》规定由公积金中心逐月给借款人补贴。但补贴能否真正抵消利息差，还存有众多疑点。关于贴息，无论是公积金中心、商业银行，还是开发商，其实都是不太愿意负担这笔费用的，这三方是否会联合起来，设置一个局，通过间接渠道把利息差转嫁给购房者。其结果有可能是，购房者仍然是从商业银行办理贴息贷款，但由开发商贴息，然后开发商通过抬高房价抵消贴息的支出。[6]这样，购房者最终以更高的价格购买到房屋。

（四）政策可能引发多角纠纷

“公转商”贴息贷款涉及的主体比较多，除了公积金中心、商业银行，还有开发商和购房者，每个主体都有不同的利益目的。如果房地产价格一路上涨，大家的目的都能达到，这无疑是最美好的结局。但如果遇到房地产政策调整，房价大幅下跌的情况，特别是房屋抵押担保的债权高过于房屋的抵押价值，购房者违约的几率会很高，一旦购房人逾期还款或断供，其用于债权担保的房屋被司法机关查封，贴息贷款中涉及到的所有主体都会首先保障自身权益，力求自己的损失最小化，相互之间冲突再所难免，如果涉及的是期房“公转商”按揭贷款，那开发商作为购房者的抵押担保人也会牵扯进去，从而使事件演变成为更为复杂的多角纠纷。

五、完善“公转商”贴息贷款政策的措施建议

（一）加大“公转商”办理过程的透明度，实现阳光操作

《办法》规定，公积金管理中心会根据不同的存贷比对借款人采取相应的措施，为了保障“公转商”借款人的利益，确保公积金中心的处理公开透明，公积金中心应该定期公布公积金存贷信息，当存贷比低于70%，公积金中心应通过相关媒体向社会发布信息，并通过短信等方式向借款人提醒其贷款符合“商转公”的条件。银行、公积金中心及借款人在签订多方协议时，应全面估量未来可出现的风险及问题，明确各自的权责，避免日后出现不必要的纠纷。[7]

（二）加强公积金缴存人的利益保障

公积金中心对“公转商”借款人的贴息资金主要来源于其公积金账户的增值收益，而事实上，公积金账户的资金是所有企、事业单位职工共同缴存的，用共有收益去补贴特定的借款人，存在“多数人缴纳、少数人享受”的“负福利”嫌疑。为了保障大多数公积金缴存人的利益，建议该部分利息差应采取其他方式补齐，比如由借款人承担10%，剩下的由公积金、银行以及财政各补贴30%，这样做对广大公积金缴存人显得更为公平。针对利差调整后出现的“公转商”利率略高于一般公积金贷款利率的情况，可根据购房者不同层次的贷款需求，进一步明确购买首套房的刚需族才能申请一般公积金贷款，享受公积金贷款最低利率优惠，而购买二套等改善型人群只能享受调整之后的“公转商”贴息贷款，通过上述操作，公积金的帮扶作用更会显著。

（三）建立良好的公积金存贷机制

当前，商业银行贷款的优惠幅度有限，更多购房者首选公积金贷款，公积金的使用率越来越高，但是公积金在存贷机制方面表现出的效率明显偏低。导致公积金时常过度结余，时常紧张告急。为避免此类现象频繁发生，公积金管理中心应建立良好的公积金存贷机制，严格按照公积金存量确定放贷额度，控制好存贷比例。同时，为了应对瞬息万变的房地产市场，公积金管理中心需要积极创新管理方式，探索更多灵活多变的渠道和投资运营模式来促进公积金账户的保值增值，既要满足市场对资金的需求，又不能让资金浪费闲置。

（四）完善公积金管理制度

当前，应对现行的住房公积金制度进行重新调整。《住房公积金管理条例》是1999年4月颁布的，2002年3月进行局部修订过，但之后没有任何相关的配套法规出台。[8]现在距上次修改时间已有14个年头，在此期间，我国的住房保障制度以及整个房地产市场都发生了巨大的变化，不难发现，原条例里面的许多内容，如缴存比例、增值保值的渠道和分配比例、以及大家比较关注的公积金提取规定等，已经不适合当前经济发展以及人们的住房需要，迫切需要补充和修改。此外，现实中还有很多情形的处理在条例里面无章可循，严重制约了住房公积金帮扶功能的发挥。所以，当务之急是对《住房公积金管理条例》进行重新修订，并制定相应的细则和解释，进一步完善公积金管理制度。

[1]李平.住房公积金贷款转商业贷款的若干问题[J].中国房地产，2013，（23）：56.

[2]广州市住房公积金管理委员会.关于印发《广州市住房公积金贴息贷款实施办法》的通知[EB/0L].http://www.gzgjj.gov.cn/web/static/ articles/2015-10-23.

[3]广州市住房公积金管理委员会.关于加强住房公积金贴息贷款管理的通知[EB/0L].http://www.gzgjj.gov.cn/web/static/articles/catalog_ 5dfb2f5c33ca94b00136c4d394300067/2016-03-23.

[4]吴学安.“公转商”能否成房市强心针[J].城市开发,2013（8）:77.

[5]姚轩杰.公积金转商业贴息贷款“源头”揭秘[N].中国证券报,2013-8-17，（2）.

[6]姜欣.住房公积金贷款问题研究[J].中国电子商务，2015，（10）：196.

[7]王政.公转商”贴息贷款能否解困[N].中国信息报，2013-7-26（2）.

[8]马英华.广西住房公积金管理存在的问题及对策[J].广西财经学院学报，2014，（2）：24.

广东省财政厅科研课题：公积金转商业贴息贷款的效用评价及政策建议（2015A56）

万磊（1982-），男，湖北松滋人，广东农工商职业技术学院讲师，硕士研究生，主要从事房地产金融研究。