城镇化进程中的社会保障制度改革问题研究

黄耀冬

(中国社会科学院研究生院财政与贸易经济系，北京，100028)

城镇化进程中的社会保障制度改革问题研究

黄耀冬

(中国社会科学院研究生院财政与贸易经济系，北京，100028)

党的十八届三中全会指出，坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化。城镇化既是经济发展的结果，又是经济发展的重要推动力量。从现代化发展规律看，今后一二十年我国城镇化率将不断提高，这对社会保障制度建设既提供了巨大的机遇，也带来了严峻的挑战。因此，需要适应新型城镇化的要求，加快推进社会保障体制机制改革，实现社会保障制度与城镇化进程的良性互动，促进社会保障事业的城乡统筹发展。

城镇化；农村转移劳动力；社会保障；改革

一、新型城镇化背景下我国社会保障制度建设面临的机遇与挑战

(一)我国城镇化进程的不足及推进新型城镇化的基本含义

改革开放以来，随着经济的快速发展和对人口流动控制的放松，我国城镇化进入了发展的快车道，城镇化率从1980年的19.39%提高到2015年的56.1%，平均每年提高1个百分点以上。虽然我国城镇化取得了不少的进步，但也存在很多不足，主要体现为：

1.市民化滞后于城镇化。由于地区之间和城乡之间经济社会发展水平的巨大差异，以及对农业转移人口基本公共服务缺乏科学合理的筹资机制和责任分担机制，加之一些地方政府的政绩观有偏差，使得社会保障等基本公共服务制度从与户籍挂钩向与常住人口挂钩的转变迟迟没有到位，大量农业转移人口难以真正融入城市。国内有关研究机构指出，如果按照完全享受义务教育、社会保障、医疗卫生等城市公共服务的户籍人口计算，我国目前的城镇化率中有10多个百分点的水分。[1]

2.城镇化滞后于工业化。2015年，第二产业和第三产业在我国GDP中所占比重达到90.1%，第一产业在GDP中所占比重仅为8.9%,表明我国工业化已经进入较高的水平。但是，我国农村常住人口占比仍然高达43.9%，农业就业比重超过28.3%。此外，与人均GDP 水平和我国相近的国家相比，我国城镇化水平也偏低。

3.土地制度与城镇化、工业化不协调。在农业转移人口受制于户籍制度难以真正融入城市的情况下，农村的承包地和宅基地对他们的基本生活保障仍然具有重要意义，这一方面影响了土地承包经营权的流转和农业的规模化经营，使我国成为世界上农户土地经营规模最小的国家之一，降低了劳动生产率，不利于提高农民收入；另一方面也使得农村宅基地等农村建设用地不减反增，在2003年到2013年间增加了约3000万亩，形成了快速城镇化进程中城镇建设用地和农村建设用地同步急剧扩张的局面，造成了土地利用的严重浪费。

(二)新型城镇化进程中社会保障制度面临的机遇与挑战

1.社会保障制度建设面临的机遇主要表现在：

一是城镇化能够为社会保障制度建设提供强大的经济基础和财力保障。我国改革开放30余年来的经济发展主要受益于以劳动力从农业转向非农产业为主要利用形式的“第一次人口红利”。但是，转移出来的这部分农村劳动力的消费模式、社会身份没有转化，他们的消费贡献、对社会公共服务以及城市居住设施提出的需求还没有被充分挖掘。实施新型城镇化发展战略，促进农民工的市民化，将为我国带来 “第二次人口红利”，对经济社会转型具有重要的意义。在投资方面，未来10年，如果城镇化率年均提高1.2个百分点，将再增加2亿农民进城，加上现有的1.6亿农民工，新增城镇人口将达4亿左右。按较低口径，农民工市民化以人均10万元的固定资产投资计算，能够增加40万亿元的投资需求。在消费需求方面。通过彻底打破城乡二元结构，人口城镇化率提高到50%以上，城乡居民消费需要将有望达到45万亿元～50万亿元左右，居民消费率将达到50%左右，最终消费率将达到60%左右。[2]在经济增长进入新常态后，城镇化的有序发展将适时启动国内大市场，增强我国经济发展的内生性，为经济注入新的活力，进而为社会保障事业的发展提供稳定可靠的财力保障。

二是城镇化有助于提高正规部门就业人员规模，降低社会保障制度的组织管理成本。目前，我国在非正规部门就业的人员比重较高。比如，2015年，我国农业人口占劳动人口的比重为28.3%；进城就业的农民工当中有相当一部分在非正规部门就业，工作很不稳定，收入波动也较大。由于社会保险制度建立在就业基础之上，很难直接将这部分人群直接纳入，或者需要政府给予较高的参保缴费补贴。此外，非正规就业人员的收入核实相对困难，增加了最低生活保障、医疗救助等社会救助工作的管理难度。城镇化的深入推进和经济结构的转型升级，能够不断创造出新的正规就业岗位，吸纳更多农村转移劳动力。这有助于降低社会保障制度的组织管理成本，提高社会保障制度的运行效率。

三是城镇化有助于改善城镇社会保险制度抚养比，在短期内减轻基金支出压力。以企业职工基本养老保险为例，制度内的抚养比2015年已经下降到了2.88∶1，随着人口老龄化的加剧，还将进一步下降。据2015年全国农民工监测调查报告统计，2015年40岁以下农民工所占比重为55.2%。如果能够将这部分人群纳入城镇社会保障体系的覆盖范围，那么必将会缓解城镇社会保险制度的抚养比不断恶化的趋势，从而能够改善中短期内社会保险基金的收支状况。

2.社会保障制度建设面临的挑战主要表现在：

一是条块分割的社会保障制度阻碍了劳动力的自由流动，社会保障权益难以得到较好保障。一方面，不同群体适用不同的社会保障制度。比如：基本养老保障制度划分为机关事业单位基本养老保险制度、企业职工基本养老保险制度、城乡居民社会养老保险制度等多项制度安排，基本医疗保险制度则划分为城镇职工基本医疗保险制度、城镇居民基本医疗保险制度、新型农村合作医疗等制度安排。这些制度之间在制度模式、筹资方式、待遇确定办法等方面各不相同；另一方面，制度统筹层次不高。目前，只有企业职工养老保险制度实现了省级统筹，*按照人社部、财政部下发的《关于推进企业职工基本养老保险省级统筹有关问题的通知》规定，现阶段，基本养老保险基金也可采取省级统一核算、省和地(市)两级调剂，结余基金由省级授权地(市)、县管理的方式。这种管理模式的实质是基金调剂制度，与以统收统支为基本特征的省级统筹还有较大距离。目前，大部分省份所谓的省级统筹制度都是调剂金制度。其他社会保险制度基本停留在市县级统筹，基金抵御支付风险的能力不强。而且，各统筹地区在社会保险政策以及基金征缴、业务经办等方面存在很大的差异。国家审计署2012年公布的全国社会保障资金审计结果*国家审计署2012年第34号公告。显示，全国实际执行的企业职工基本养老保险单位缴费比例共有16种，最高为22%，最低为10%，有8个省份还没有实现省内缴费比例统一，有的省份缴费比例多达12种。这种按城乡和地区分置的社会保障制度又与相应的户籍捆绑在一起，进一步加剧了问题的复杂性，造成参保人跨统筹地区流动时社会保险关系转移不畅，重复参保、多地参保的现象较为严重。国家审计署在社会保障资金专项审计中发现，截至2011年底，全国共有112.42万人重复参加企业职工基本养老保险、新农保或城居保，1086.11万人重复参加新农合，全国共有240.4万人跨省拥有两个以上企业职工基本养老保险个人账户。

二是城镇化加剧了农村地区的人口老龄化，加大了农村社会保障制度的压力。青壮年劳动力从农村向城市转移，在降低城市老年人口比重的同时提高了农村实际老龄化的程度。第六次全国人口普查数据显示，我国农村60岁以上人口所占比例已达14.98%，比全国13.31%的平均水平高出1.67个百分点。随着城镇化程度的不断加深和人口流动的加速，农村老龄化的程度将进一步加剧，由于养老、医疗、救助等社会保障支出的重点是老年人，这也必将对农村社会保障事业的发展带来更大的压力。

三是城镇社会保障制度的高门槛，难以实现对农业转移人口的全面覆盖。我国职工社会保险制度最初是作为国企改革的配套措施加以推进的，注重与传统保障制度下的待遇保持衔接，这也造成了制度的参保门槛较高。现行职工基本养老、医疗和失业三项保险，个人缴费率达到了11%左右。然而，农民工因受教育水平不高、缺乏职业技能，收入普遍偏低。据统计，2015年外出农民工人均月收入约3072元，远低于城镇职工单位就业人员月均5169元的水平，难以承受职工社会保险制度较高的缴费要求。可以说，这是农民工社会保险参保率不高的一个重要原因。比如，2014年，农民工参加职工养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例分别仅为16.7%、26.2%、17.6%、10.5%和7.8%。[3]

二、适应新型城镇化需要，进一步改革完善社会保障制度

城镇化的加快发展，必然会对社会保障改革发展提出新的更高的要求。因此，需要紧紧围绕促进人的城镇化这一战略任务，加强顶层设计，推进社会保障制度改革，实现城镇社会保障制度对农业转移人口的有效覆盖，让农业转移人口“进得来、留得下、有尊严”，实现职业上从农业到非农业、地域上从农村到城镇、身份上从农民到市民的三维转变。

(一)建立健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制

从长远和全局来看，农业转移人口市民化会有效推动经济增长和财政增收，社会总收益大于社会总成本。但是，由于农业转移人口市民化首先会造成城镇基本公共服务需求的增长和费用的增加，因此建立有效的成本分担机制对顺利推动这项工作非常必要。据国务院发展研究中心测算，政府负担的农业转移人口市民化成本在人均8万元左右。[4]还有一些研究测算出来的成本更高。因此，中央财政应建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩的机制，在分配均衡性转移支付、县级基本财力保障机制奖补资金时，准确、全面测算农业转移人口市民化对人口流入地、流出地财政收支带来的影响。例如，在测算县级相关民生支出时，适当考虑持有居住证人口因素，加大相关各项转移支付与农业转移人口市民化挂钩力度。在测算分配教育、医疗、就业、社保等各项民生转移支付资金时，充分考虑农业转移人口因素。

(二)农民工职业培训和劳动保护，提升其就业质量和参保能力

农民工在城镇实现稳定就业并不断提高其收入水平，是他们能够被纳入城镇社会保障特别是社会保险制度的前提。一是加大就业培训项目整合力度。整合“阳光工程”、“雨露计划”、特别培训计划等农村劳动力转移培训和农民工技能培训项目，提高政府投入效益。研究建立教育培训资助，职业介绍资助以及招工安置资助机制，激励农民工积极参与就业培训；二是加强农民工技能培训。建立由政府、用人单位和个人共同负担的农民工培训投入机制，完善农民工培训补贴办法，对参加培训的农民工给予适当培训费补贴。充分发挥各类教育、培训机构和工青妇组织的作用，多渠道、多层次、多形式开展农民工职业培训。支持各类职业技术院校扩大农村招生规模，鼓励农村初、高中毕业生接受正规职业技术教育；三是维护农民工劳动权益。全面贯彻劳动合同法，规范劳资关系，保护农民工劳动权益。完善劳资谈判、工资集体协商制度，建立工资合理增长机制。加强对农民工合法劳动权益的保护，纠正工资拖欠行为，推进同工同酬，消除实际存在的就业歧视，根据经济发展、劳动力供求变化、劳动力成本上升的情况，通过逐步提高最低工资标准等手段，提高农民工的收入水平。

(三)加强社会保障制度整合，保护好劳动力流动就业时的社会保障权益

我国社会保障制度目前仍然呈现典型的多元特征，即不同群体适用不同的保障制度，社会保障制度结构体系较为复杂。从维护社会公平、提高制度运行效能出发，提高统筹层次，加强制度整合，促进对劳动力流动就业时社会保障权益的保护。为此，一是提高各项社会保险制度的统筹层次。在完善企业职工基本养老保险省级统筹的基础上，加快推进全国统筹。城镇职工基本医疗保险、失业保险、城乡居民基本养老保险、城乡居民基本医疗保险等也要逐步实现省级统筹；二是建立和完善社会保障各个基本项目间的连接机制。比如，进一步厘清失业保险基金和就业专项资金的职能定位，避免交叉重复。整合城乡医疗救助制度，统筹使用城乡医疗救助资金。做好基本医保与医疗救助的制度衔接，实现“一站式”结算；三是推进不同群体同类制度之间的衔接或整合。在城乡经济社会统筹发展状况较好的少数地区积极探索推进城乡低保制度的统一，尤其在城镇化进程不断加快的背景下，可在有条件的地区率先推进低保制度的城乡统筹；四是整合同一群体适用的不同制度，消除制度重叠，实现该群体所享有的社会保障待遇水平适度化。如新农保与农村低保、农村计划生育家庭奖励扶助制度之间的协调、农村社会救助制度与扶贫开发之间的衔接机制等。五是抓紧完善城乡居民基本医疗保险与城镇职工基本医疗保险制度之间、城乡居民社会养老保险制度与企业职工基本养老保险制度之间的转移接续政策，健全省内和跨省的基本医疗保险异地就医结算机制。

(四)改革社会保障筹资机制，增强制度自身的可持续性

适应城镇化进程中健全社会保障制度体系、扩大制度覆盖范围、提高保障和服务水平等工作要求，完善社会保障筹资机制。一是进一步建立完善以社会保障费为主体、以财政补助和其他多渠道筹资为辅助的、稳定可靠的社会保障筹资体系。积极稳妥推进社会保险费改税，建立更具刚性和公平性的社会保障筹资机制；二是适当调整财政社会保障支出结构。新增支出重点向农村倾斜，向社会救助、城乡居民养老保险、社会福利等社会保障体系中较为薄弱的领域倾斜，主要用于完善农村社会保障制度和城乡基本医疗保障制度，支持建立适度普惠的社会福利政策；三是完善社会保障制度内在运行机制。按照社会保障待遇水平协调性的要求，推进建立与人均GDP、物价水平、工资或收入水平、医疗费用增长水平等指标联动更加透明、更加科学的待遇调整机制，确保社会保障制度内部不同项目之间以及不同群体之间的待遇水平相互衔接，增强社会保障事业发展的可预见性，更好地稳定各方面预期。

(五)加强社会保障信息化建设，提高管理服务能力

城镇化进程中，人口跨区域流动频繁，社会保障权益核实、社会保险关系转移接续都需要覆盖全国的社会保障信息系统给予支持，以解决重复参保、“参保死角”等问题。下一步，应大力推进社会保障信息系统建设，尽快实现财政、社保、民政、住房、计生、公安等部门间的信息共享，彻底解决“信息孤岛”问题，并加快社会保障信息网络向基层的延伸，基本实现对所有社区和村镇的全面覆盖，形成横向到边、纵向到底、全国统一的社会保障信息系统平台，实现信息共享，为社会保障基础管理提供技术保障。

[1]中国社会科学院城市发展与环境研究所：《中国城市发展报告(NO.6：农业转移人口的市民化)》，北京，社会科学文献出版社，2013。

[2]迟福林：《人口城镇化的转型与发展，人的城镇化——40位经济学家把脉新型城镇化》，北京，中国经济出版社，2013。

[3]国家统计局：《2015年农民工统计监测报告》。

[4]国务院发展研究中心课题组：《农民工市民化制度创新与顶层政策设计》，北京，中国发展出版社，2011。

(责任编辑：H)

The Research on The Social Security Reform in The Process of Urbanization

HUANG Yaodong

The new type of urbanization is China's future development roadmap,which means hundreds of millions of rural people will transfer into urban area and reside in there over the couples of decades.This tendency is both an opportunity and a challenge to social security system of China.Therefor it would be urgent and important to improve and reform the social security system in order to achieve the benign interaction between the social security development and urbanization process.

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