农村土地承包经营权流转对国家粮食安全的威胁

罗平

城镇化和新农村建设背景下，一方面推动和加速农村土地承包经营权流转；另一方面，因利益主体利益最大化的追求，“非粮化”问题开始出现，严重影响着我国粮食安全。现象产生的原因主要是我国土地制度、政策内在缺陷带来的必然风险。因此，本文在清晰界定我国粮食安全内涵基础上，分析农村土地承包经营权流转给粮食安全带来的危害，并提出相应对策。

农村土地承包经营权流转粮食安全

一、土地承包经营权流转背景下对粮食安全的正确认识

国家粮食安全是国家长远战略规划中的重大命题，是社会稳定、经济发展和民族复兴的基础要素。什么是国家粮食安全，如何度量和界定安全边界，这绝不仅仅是一个技术问题。从理论角度分析，国家粮食安全在先行阶段仅仅是一个假设性问题，因为当前我国完全具备粮食自给的能力，但若是從长远看，城镇化、工业化对耕地的占用、土地流转中土地用途的转变以及人口的增长都将对我国粮食安全带来威胁，因此粮食安全问题就必须得到高度重视。

国家粮食安全，就是在未来很长一段时间内，考虑技术进步的因素和人口增长对粮食需求的增加，存量耕地能够满足我国人口粮食需求的状态。理论和实证分析认为，“试图根据人均粮食可供量来理解饥荒，会导致无可救药的误解”，之所以出现饥荒和危机，是由于“一部分人口突然意外地失去了他们的经济权益”。另外，在看待粮食安全问题时，还要用发展的眼光来分析，即一方面要看到提高单位粮食产量的技术进步以及减少粮食生产载体——耕地的压力。另外，还需要防止对国家粮食安全理解的另一个误区，对于国家粮食安全我们还进入一个思维误区，就是企图实现粮食的自给自足来确保粮食安全，以粮食能否自给自足来判定粮食安全。在当前阶段，我国应当适当进口粮食。毕竟我国人多地少，要自给自足是不切实际的。国家粮食安全，是要求我们具备满足正常及阶段性特殊时期粮食自给自足的能力。

二、农村土地承包经营权流转背景下的“非粮化”倾向

1.农村土地承包经营权流转的制度安排

伴随城镇化、工业化和新农村建设，我国农村经济基础已经发生了巨大变化，为了适应这种变化，并进一步推动生产力的发展，作为我国农村土地制度重要组成部分的土地承包经营权制度也在不断演变。总体趋势是对土地承包经营权流转逐步明确、肯定和支持。自1984年中央一号文件提出允许土地承包经营权流转，到新世纪第一年发布《关于土地承包经营权流转的规定》，提出了在依法、有偿、自愿原则下的承包经营权流转，将农户明确为流转的主体。《土地承包法》第32条，法律条文规定：“土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。具体解读需要注意的是，一方面要坚持“平等协商、自愿、有偿”原则，即必须以承包方的自愿为前提，任何组织和个人不得采取任何方式强迫或者阻碍流转行为；另一方面，为了确保土地用途的合理性和全国土地利用科学规划和布局，规定土地所有权性质不得改变且流转的土地必须用于农业用途，即用途不得改变。

2.农村土地承包经营权流转影响国家粮食安全

三权分置背景下，土地承包经营权流转加速的趋势已不可逆，且流转形式多样化、流转主体多元化必将是伴随土地承包经营权的显著特征。第一，经济利益最大化。土地流转的接收主体在当前我国主要是新型农户或者农场主，作为资本的化身，代表的不是自然人而是资本，资本的天性是追求利润，并且是追求最大化的利润。第二，土地的肥力并不是源源不断，也不是天然的。在有限的合同期内，受转者会尽可能的少投资土地本身从而减少支出增加利润，结果是损害土地肥力。第三，种植作物的收益存在差异化。显见的现实情况是，种植粮食作物和种植经济作物对投资者而言收益是不一样的，在算上国家粮食补贴的前提下，粮食作物的收益都远远低于经济作物，更低于养殖业。为此，在没有相关种植内容规定的前提下，土地流转呈现 “非粮化”“非农化”。 “非粮化”的趋向的问题不在于农村土地承包经营权的可以流转，甚至也不能归罪于农村土地承包经营权的不规范，其所反映的是我国土地制度、土地政策的不合理。当前有缺陷的土地制度和土地政策不能够保障我国的国家粮食安全。

三、农村土地承包经营权流转背景下保障我国粮食安全的建议

1.采取市场手段和政府手段相结合的方式

在市场手段方面，要顺应我国经济体制转型，建立和完善社会主义体制的方向，发展土地市场，放开土地流转；利用经济手段诱导农民种粮，提高农民种粮的收入和积极性。在政府方面，要消除地方政府的利益激励，剔除地方政府不愿保护耕地却有着征地的动机。政府要加强对土地流转的管理，做好土地利用规划等。具体说来，一方面可以加大种粮补贴力度，并且改变补贴受益主体，坚持“谁种地，谁受益”原则，而不是谁承包谁受益。另一方面，划定粮食生产区、生态功能区和城市建设区，并严格执行。

2.保障和规范农村土地承包经营权流转

我国当前土地细碎，规模小，小农经营效益低，现代化程度低，这不利于国家粮食安全的保障。我国农业走向规模化、集约化、现代化是必由之路。确保土地承包经营权流转及其规范性是重要前提。农村土地承包经营权流转也是一种趋势。必须从法律上保障和规范农村土地承包经营的流转。

4.建立国家粮食安全保障基金

保护耕地，保障国家粮食安全，是全国人民、整个民族的责任。可以建立国家粮食安全保障基金。国家通过税收方式，对将效益更高的非农产业、非粮食产区进行征税。将资金汇集起来建立国家粮食安全保障基金，对农业进行补贴，对粮食产区进行转移性支付等。这样农民收益提高了，种粮积极性也提高了。而且让整个民族、整个国家。整个社会一起承担国家粮食安全的责任，这也是公平性的体现。

参考文献：

[1]张曙光.土地流转与农业现代化[J].管理世界，2010（7）.

[2]郭欢欢.重庆市土地租赁户农作物选择机制及其对粮食安全的威胁[J].中国土地科学，2014（2）.