“一带一路”下新疆应对非传统安全的多边司法合作路径分析

马天

（新疆财经大学法学院 新疆 乌鲁木齐 830012）

“一带一路”下新疆应对非传统安全的多边司法合作路径分析

马天

（新疆财经大学法学院 新疆 乌鲁木齐 830012）

当前新疆所面对的严峻的社会安全形势，凸显出积极应对非传统安全对于疆内社会经济秩序稳定的现实性意义,而非传统安全的应对路径只有以科学性思维、创新性模式为导向才能够越走越远。本文立足于维护新疆的长治久安，结合当前“一带一路”新形势下，对沿线各国通过加强跨境法律合作，共同构建符合地区利益的泛国际司法体系的必要性与可行性进行分析论证，以期对开放时期的新疆安全格局与法治化建设提出合理性建议与对策。

“一带一路”；新疆；长治久安；非传统安全；国际司法合作

0.引言

“一带一路”战略的实施使新疆迅速成为了“丝绸之路经济带”的核心区，并站在了时代发展的最前沿。同时，随着新疆开放性、国际性程度的日益提高，境内外极端势力也蠢蠢欲动，相互流窜、勾结，妄图破坏新疆社会稳定民族团结、扰乱“一带一路”建设秩序。“一带一路”的建设是从根本上解决新疆非传统安全问题的有效途径。“一带一路”沿线主要国家、地区与新疆在主体性的人文历史方面亦基本趋于一致。出于共同维护经济增长、地区性局势安定的区域发展需求和国际道义的需要，中国应当同中亚诸国及俄罗斯联邦一道，充分运用既有的“上合组织”政经体系，全面构建以防范、打击跨境极端犯罪活动为终极目标的“区域性法律合作机制”。并根据各国的实际情况，发挥各自优势，通过共同立法、整体防范、情报共享、司法技术支持等方面的积极交流与合作，力求从根源上消除非传统安全问题的隐患与威胁。以实现“丝绸之路经济带”沿线各国、各地区以及各族人民所迫切渴求的长治久安大局，从而为全面带动“中国-中亚-俄罗斯”地缘经济发展，惠及世界人民的“一带一路”战略开创出一个健康、和平、可持续发展的国际大环境。

1.“一带一路”下新疆非传统安全应对所面临的问题

经过长时期的艰辛探索与艰难实践，也伴随着新疆社会经济条件的不断改善，全疆非传统安全事务管理的法治化建设取得了较大发展。新疆关于非传统安全领域的法律工作成效，总体上而言在全国也是处于领先地位的。但是由于政策、环境、形势的不断变化，也暴露出了新疆非传统安全事务管理法治化进程中对内、对外方面所存在的诸多问题与不足，如对内立法孤立且片面、对外缺乏广泛的国际合作等。尤其是“一带一路”战略实施后，新疆作为“核心区”与“重点开放地区”，该如何通过创新型法律手段与跨国司法合作来进一步推动丝绸之路沿线各国与新疆自身的非传统安全法治化进程，以共同应对新形势下越境极端活动的挑战。

如此严峻的现实也更加凸显了需要以“上合组织”既有政治协作体系为框架，全面开展“中国-中亚-俄罗斯”之间关于共同预防-遏制-打击“三股势力”的国际性法律合作的重要性与紧迫性。但是目前“中国-中亚-俄罗斯”之间尚未出现任何覆盖国家与地区较为全面，关于宗教事务管理的跨国性立法体系或执法体系的形成与创设，也没有成立专门性、跨国、跨区域的法律协作机构。这就直接导致了“一带一路”沿线各国在规范具体非传统安全事务以及相应法治化领域各自为战的消极局面。各国关于非传统安全事务的立法标准不一致、执法严格程度参差不齐、甚至会导致两个邻国间对同一个越境极端行为所作出的司法解释或审判结果不一致等情况。

2.新形势下的多边司法合作路径的构建

“一带一路”战略所惠及的是中国西北以及中亚、俄罗斯中南部都属于工业基础薄弱、经济活力不足、出口产品较单一、以大规模的农牧业或油气资源开采作为支柱性产业的交通不便、环境较为封闭的地区，因而在“一带一路”战略的引领下，来自中国中东部新鲜的“经济血液”将通过古老的丝绸之路源源不断输入到这里。因此在无形间促成了两大契机的形成：一是“丝绸之路经济带”沿线国家之间将会在宏观层面的政治、经济、文化三大领域内展开全面性的官方交往与合作；二是随着该地区的民间人口流动在多边经贸往来的带动下日益频繁，因而对于不同事物、现象达成一致性意见与看法的几率大大增强，甚至可能产生共同的认知路径与法律意识形态。无论是源自官方还是民间的契机，都将共同演变为“一带一路”背景下，加强丝路沿线各国间多边法律合作，打击极端势力，促进新疆长治久安的历史性机遇。

2.1 建立地区间各国非传统安全事务管理共同立法体系

首先，要立足于各国的具体国情与法治化程度，通过“先沟通，后立法”的方式，积极组织、开展“中国-中亚-俄罗斯”之间关于治理非传统安全隐患的立法交流及研讨，以加强“一带一路”沿线各国间的立法合作，避免出现因国情风俗、价值取向不同而导致的立法冲突，明确各国在共同治理、打击极端势力“联合行动”中所分担的任务与职责、规划好各参与方在推动地区内整体性长治久安进程中的工作方向与应承担的责任和义务。通过这一系列努力，以寻求各国从立法模式出发，携手打造一条西起俄罗斯高加索地区，东至中国新疆，横跨欧亚两大洲的，对抗诸如“ISIS”、“东伊运”等极端组织的“软长城”。

其次，效仿欧盟委员会（European Commission)的各项制度与体例以寻求建立“中国-中亚-俄罗斯”之间的合作治理极端活动与共同推进防范非传统安全频繁化的地区性立法执委会。欧盟委员会是欧洲联盟（European Union）的常设性执行机构，也是欧盟诸多行政机关中唯一有权起草共同性、当方面性法令的机构[1]。其任务在《欧洲联盟条约》第221条及后续条文中得到明确。主要包括：具有立法主动权，可以建议法律文件，并为欧洲议会和欧盟理事会准备这些法律文件。在法律提案还没有获得决议的情况下，欧盟委员会可以随时撤回其法律提案，并负责、监督欧盟各项立法活动、程序及既定法律文件（指令、条例、决定）的具体贯彻执行，并于欧洲法院一道保障地区性共同体法律的规范创立与切实遵守。由于欧盟各国在文化宗教，政治取向，经济发展等方面的差异性较小，其“组建”欧盟委员会所遇到的现实性阻碍明显要比“中国-中亚-俄罗斯”之间建立关于共同治理极端犯罪与携手推进地区安全化的专门性、地区性立法机构要容易得多。这也从侧面为“一带一路”沿线各国在共建地区性同一安全事务立法机构的问题上提出了新要求，即：如何协调、平衡各方之间在国情风俗、法理体制、利益诉求方面的差异。当然，就现阶段而言，“中国-中亚-俄罗斯”之间可以通过实施“三步预案”以力求在最大程度上消除这种差异，推动各方共识的早日达成。第一步，在尊重各国基本风俗的大前提下，不以国家大小、人口数量、经济发展水平高低为依据和标准来决定此立法机构的各国参与人数和话语权大小。第二步，鉴于中亚各国以及中俄均为大陆法系国家的共同性，通过广泛汲取各国安全事务立法的优点与各国推进自身防范非传统安全所获取的有利经验的途径，以实现地区性长治久安为出发点和侧重点，谋求制定出共同的目标性成文法典。第三步：在利益诉求方面，以各国所面临的实际情况与特点为契机，综合“一带一路”战略的未来导向与发展潜力，通过开启对话机制、第三国调节等外交模式予以政策性、经济性的“双重协调”。

最后，在立法内容上，务必要以“清晰明确”为基本精神、以各国实际情况与利益为出发点，构建“区域通行化”的关于非传统安全领域的法律解释、认定与执行标准框架。从而既满足大陆法系本质对于法条规范的高标准理论性要求，又顺应地区性共同行动、共同推进法治化过程中需要避免“法理冲突”、“执法方式与标准各异”的现实性要求。以提高各成员国在今后的共同执法、共同性法律宣传普及、情报共享等事务中的向心力与协作精神。

2.2 构建多边体制下的共同执法机制

在共同打击地区间跨境极端犯罪、共同推进地区性安全化的过程中，各国间所统合的“共同执法”毋庸置疑是关键一环。纵观世界各地关于多国共同执法的操作情况与经验总结，大体上均注重于对：法律适用、经费承担、引渡权责等三个方面问题的处理[2]。

首先，在法律适用方面，基于上文所述的，通过构建共同立法执委会以建立地区性一元化立法体系的合作模式可以很好的解决这一问题。共同的立法机构、原则与内容既是避免、消除在多边共同执法过程与后续事务中产生“法律适用纠纷与摩擦”的有利理论依据，同时又能够在推进地区性“去极端化”的道路上充分发挥出其“统一性”的引导作用，以“火力集中”的方式强力带动地区间各国遏制非传统安全犯罪的工作不断向前发展。

其次，在经费承担方面，主要涉及两大问题：各国执法人员工资及设施给养配备支出的给付来源、各国执法人员殉职补偿及相关家属抚恤金给付来源[3]。鉴于跨国共同执法中必须面对的调动复杂性与伤亡风险性，可以尝试以“一带一路”沿岸各国为主体，按照各自经济发展水平作为“入股”的出资份额标准，建立“中国-中亚-俄罗斯治理非传统安全犯罪协同基金”，提供发放各国执法人员日常性工资、立功奖赏、殉职补偿、家属抚恤金、购买执法设备给养的稳定性资金来源，并在其他经费领域积极争取联合国与上海合作组织的援助。

第三，在引渡权责方面，首先要充分发挥各国政府间关于引渡问题的现有条约与协定的作用。以“一带一路”新环境下的实际情况为出发点，增进沿线各国在既有引渡条约框架内的司法合作。通过签订更多的双边或多边引渡协议、简化引渡程序所需要的行政手续等手段以提高各国间共同执法活动的区域覆盖面与行动效率。其次，要以地区性共同立法为契机，通过完善、创新关于引渡的立法内容以规避新形势下跨国共同执法过程中可能存在却又容易被忽略的“引渡阴影区”。从而保证引渡渠道的顺畅，以全面配合“中国—中亚-俄罗斯”多边体在打击跨境极端犯罪方面的共同执法。

2.3 以法律形式强化各国共同防范非传统安全问题时的“情报共享”

在世界上的绝大部分国家，情报学都是作为法学的二级学科而存在的[4]。与之相呼应的是：情报也是现代执法与战争的基础。在这样一场横贯欧亚、多国通过联合执法以对抗极端势力的“特殊战争”中，地区性情报共享的重要性就更加不言而喻了。如何在“一带一路”新背景下，完善并加强各国“情报共享”的“力度”与“纵深”也在无形中决定着这场“战争”的成败关键。

就目前各国情报合作的方式与途径而言，几乎都是以安全部门信息互换为主，技术性破译定位支持为辅[5]。早已无法较好适应新形势下的“战争”需要，特别是对于涉及区域极为广泛的“国际性合作战争”而言，“情报共享”模式的创新已然迫在眉睫。

因此，以法律形式强化“中国-中亚-俄罗斯”多边体中各国共同打击极端势力时的“情报共享”无疑是最好的选择。一方面有利于将跨国“情报共享”的机制予以制度化，使其在具体操作上更具稳定性与规范性，另一方面也有利于放大、提升、突出“情报工作”与“情报共享”在跨国共同执法与现代“反恐战争”中的地位与重要性。从推进“中国-中亚-俄罗斯”地区性安全进程上来说，以法律形式强化“情报共享”将会十分有利于非传统安全法律体系的内容完善与框架构建，对于加强国际间情报学与法学在学术理论分析上的构建而言更是具有划时代的意义。

[1］马晓强，雷珏等.欧洲一体化与欧盟国家社会政策[M].北京：中国社会科学出版社，2008：123-124.

[2］公安部政治部.国际警务执法合作[M].北京：中国人民公安大学出版社，2007：39.

[3］张杰.反恐国际警务合作-以上海合作组织地区合作为视角[M].北京：中国政法大学出版社，2012：105.

[4］严怡民等.现代情报学理论[M].武汉：武汉大学出版社，1996：11.

[5］李纲.情报学研究进展[M].武汉：武汉大学出版社，2006：445.

D926.1

A

2095-7327（2017）-04-0111-02

中央民族大学少数民族协同创新基金“边疆民族地区安全稳定研究”（项目编号为MUC2016C002）。

马天（1987—），男，江苏南京人，回族，就职于新疆财经大学法学院，法学硕士，研究方向为经济法学。