如何健全地方税体系——基于税收治理之视角

◆邵凌云

一、健全地方税体系的必要性

（一）健全地方税体系是深化财税体制改革的必然要求

经过几十年的积累，我国GDP总量跃居世界第二，处在历史上最好的发展时期，但我们应清醒地认识到我国人均GDP仅排在世界69位，发展仍是我们解决一切问题的基础和关键。我们仍可能面临着“中等收入陷阱”“修昔底德陷阱”，我国的经济发展模式正在从“世界工厂”模式转向“引领世界创新”的新模式，我国所面临的内外部矛盾错综复杂，整个社会在发生着深刻的变化。为应对新形势、新挑战、新任务，党中央提出了“五位一体”的总体布局，“四个全面”的战略布局，“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念。

社会变革催生社会制度的变革。党的十八届三中全会提出要深化财税体制改革，指出财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。为促进产业升级、提升创新能力，“营改增”全面推开，营业税退出历史舞台，这也造成地方税原主体税种消失。《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）提出，合理划分中央与地方财政事权和支出责任是政府有效提供基本公共服务的前提和保障，是建立现代财政制度的重要内容，是推进国家治理体系和治理能力现代化的客观需要。《指导意见》规定，要逐步将社会治安、市政交通、农村公路、城乡社区事务等受益范围地域性强、信息较为复杂且主要与当地居民密切相关的基本公共服务确定为地方的财政事权，地方的财政事权由地方承担支出责任。因此，无论是调动中央和地方两个积极性的需要，还是中央、地方划分财政事权的需要，都必须健全地方税体系，形成稳定的财政收入，保障地方政府财政事权的实现。我国地方税体系将在新的发展目标和中央、地方财政事权明晰划分的要求下重塑，旧的地方税治理体系已经被打破，今后还继续会被打破，创新地方税治理的任务已经迫在眉睫。

（二）地方政府职能的发展变迁决定了需要健全地方税体系

改革开放以来，我国地方政府的职能有一个发展变化的过程。分税制改革之前，中央政府放权地方政府发展经济，地方政府在促进本地经济发展过程中既是“教练员”又是“运动员”，对提供公共服务和公共产品并不重视。例如，1985年全国地方一般预算支出仅有1200亿元左右，现在这一数据规模为15万亿元左右，30年地方政府支出规模扩大100多倍，可见在当时我国地方政府提供的公共产品和公共服务非常有限。另一方面，1985年全国地方一般预算收入略多于1200亿元，财政收支基本平衡，换句话说，当时的地方税收入基本满足地方政府支出的需求。分税制改革之后，随着社会主义市场经济体制的完善，地方政府逐渐从发展地方经济的“运动员”身份退出，主要为当地提供公共产品和公共服务，地方财政支出规模迅速扩大。然而，地方政府税收收入规模占地方一般预算支出的比重逐渐从60%下降到40%左右，地方税收入越来越难满足地方政府支出需求。这也逐渐形成地方政府的“土地财政”问题和“地方债务”问题。因此，从财政收支数据中可以看出，我国地方政府的职能在发生巨大变化，现行地方税制已经难以保障地方政府职能的实现，需要重塑地方税制及其治理体系。

（三）完善地方税体系必须从税收治理层面考量

随着大数据、云计算、互联网技术的成熟和普及，人与人之间、部门与部门之间、部门与个人之间信息交换的成本几乎可以忽略不计。全球范围内，运用大数据、云计算、互联网推动经济发展、完善社会治理、提升政府服务和监管能力正成为趋势。深化大数据、云计算和互联网的应用，已成为推动我国政府治理能力现代化的内在需要和必然选择。信息技术的发展使得过去管理者和被管理者的单向互动关系，瞬间可以转化为治理多元主体间的拓扑互动关系。正如前述，现阶段经济社会发展需要“大众创业、万众创新”，要持续推进简政放权，放管结合，优化服务，运用“互联网 +”做到“放管服”一体化。要推行“职责法定、信用约束、协同监管、社会共治”的监管模式，善于运用大数据实现“互联网+”背景下的监管创新，降低监管成本，提高监管效率，使监管更加智能、精准。新技术条件下的国家治理方式在发生巨大变革，地方税治理方式同样需要运用新技术、按照新思路进行彻底转变。

（四）“营改增”后中央和地方收入分享制度变化，急需通过完善地方税体系减少区域差异

伴随着“营改增”试点工作全面开展，我国对中央与地方之间的增值税分享比例从以前的75:25调整为现行的50:50。①《国务院关于印发全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案的通知》（国发〔2016〕26号）。营业税退出历史舞台，对于地方财政收入来说是个巨大冲击，但是增值税分享比例的调整起到了缓冲作用。由于各个省市产业结构的不同，第三产业比重较大的发达地区，在“营改增”之后，地方财政收入的净损失明显高于不发达地区。中央通过“营改增”，一方面降低宏观税负，另一方面对于中央集中的收入增量，通过均衡性转移支付分配给地方，达到缩小区域差距的政策效果，也就是通过“劫富济贫”方式来平衡地区差异。对于东部沿海发达地区来说，“营改增”之后地方财政收入出现了净损失，而地方财政支出压力巨大，“劫富济贫”的方式会引起地区之间的不满和矛盾。所以完善或重新构建地方税体系刻不容缓，有助于地方构建稳定的地方财政收入，满足地方公共支出的要求。②董雨浦，白彦锋：《营改增背景下的增值税分享比例改革：鞭打快牛？》，《税收经济研究》，2017年第4期。

二、从税收治理角度看当前地方税体系存在的问题

江苏省扬州地方税务局课题组（2017）认为，③江苏省扬州地方税务局课题组：《印花税治理研究——以江苏地税为例》，《税收经济研究》，2017年第5期。税收治理是包括税收立法机关、税收执法机关、税收司法机关、纳税人、政府及其他相关各方在内的多元治理主体，为了更好的税法遵从、更高的社会满意、更低的征管成本、更高的征管效率等目标，运用基于相互信赖的合作化手段对税收进行协同管理的过程。税收治理的主要内容可以分为税收治理体系建设和税收治理能力提升两部分，具体包括税收治理结构搭建、税收治理制度建设、税收治理功能完善、税收治理方式改革等。

下面就税收治理这四个层面，探讨地方税体系存在的问题：

（一）税收治理制度的问题

1.地方税税制结构失衡，缺少主体税种

一方面是“营改增”之后，营业税退出历史舞台，同时企业所得税转移至国税部门征管，地方税收失去了新的增长空间。尽管目前地税机关征收的税种和项目有14种之多，但“面散量小”，其“作用”无法与营业税比拟。二是当前部分地方税种对国税税种的依附性极强，随着主体税种征收权的转移，面临考验的还有在代开发票时随主体税种附征的个人所得税、城市维护建设税及教育费附加等。

2.税收政策较为陈旧滞后，需大面积调整

纵观当前地税税种，其成文制度的法律层级不高，并且其条款长时间没有更新，制度的建设远远落后于社会和经济的发展。比如，非金融机构之间的借款合同、劳务派遣合同等具有合同性质的凭证不断出现，但此类书立、领受具有法律效力的凭证行为并没有纳入征税范围，印花税对类似合同凭证行为失去调控作用，显得不够公平，同时也违背了印花税的立法原则。

（二）税收治理结构的问题

地方税种的治理主体多元化，其中地税部门承担征管责任，但涉税信息链条常常在国税、地税、海关、外贸等部门之间发生隔断。为此，地税部门必须依赖相关部门的信息传递与共享，才可能准确进行税额的评估确认。但是，当前治理的多元主体之间关系并没有理顺，“各人只扫门前雪”，各部门没有形成共同利益的互通协作关系。

（三）税收治理功能的问题

1.征收程序不通畅

一是征管链条缺乏连贯性。“营改增”后，地税机关难以及时掌握纳税人缴纳增值税、消费税的税源状况，造成地税机关缺乏有效的管理手段。二是数据交换不及时。虽然省国、地税部门建立了合作机制，但是2016年金税三期系统上线，国税部分数据端口未能对地税开放，导致目前地税部门接收的数据严重滞后。

2.风险管理效果有待提高

风险管理的问题主要表现在两方面：一是风险应对缺乏法律支撑，特别是地方税的主体税种缺乏，导致其风险应对严重依附于国税主体税种，国地税合作应对机制不健全；二是风险识别缺乏完整分析数据。由于纳税人征管数据存在报送不完整、准确性差，同时第三方数据的缺失，影响了风险扫描的准确性。

（四）税收治理方式的问题

1.国地税合作中配合度不高

一是配合力度不够。地税部门直接从纳税人处获取的可供分析的涉税数据越来越少，对纳税人财务报表的涉税数据的核实工作变得越来越难。国地税数据交换工作仍然不到位，主要表现在国税部门无法及时提供给地税部门相关票据和涉税信息。二是约束机制不实。虽然国、地税已经建立了协作机制，但是在具体执行过程中还存在诸多问题，对于没有按照相关协作要求及时配合的情况，不能做到应有的硬性约束，影响了国地税合作中协作机制的有效推进。三是委托国税代征形式不统一。比如，当前委托代征系统代征的印花税在纳税人自行申报时无法体现在印花税申报表中，造成纳税人申报时无法扣除。

2.与其他政府部门合作不够深入

一是数据交换不够深入。比如“五证合一、一照一码”，纳税人新办登记后，基本不与地税机关接触，导致大量符合印花税核定征收条件的纳税人，不向税务机关申请，税源流失严重。二是委托代征中，也存在合作各方系统不兼容的困境，并且地税部门内部也存在着机制不通畅的问题。比如，国税的自助办税系统正在大力推广，而目前印花税代征的方式主要局限于实体办税厅代开环节，而国税的自助办税系统中无地方税代征系统，导致无法代征印花税，影响了代征的效率。未来需要进一步深化与国税和其他政府部门的合作方式，探索资源、业务、制度的全面合作机制。

三、从税收治理角度来健全地方税体系

为了解决中央与地方财权与事权的配置问题，地方税体系构建总体思路主要是两个方面：一是寻找稳定的地方财政收入来源，通过深化地方税制改革，帮助地方政府构建稳固的地方税收入结构。二是完善现有税种的治理，保证纳税人遵从度不断提高，减少税收缺口。下面从税收治理制度、税收治理结构、税收治理功能和税收治理方式这四个方面来论述。

（一）完善税收治理制度

合理优良的税种治理制度可以减少行为的不确定性，给纳税人、税务机关和其他政府部门予以确定性指引。

1.中央与地方税权合理划分

税权是国家权力在财政上的实现，即国家为履行其职能依法向纳税人征税的权力。税权划分就是按照现代分税制的要求，实现税权在中央与地方政权机关合理配置。目前应着手从立法层面明确中央与地方税权合理划分，赋予地方与其公共支出相适应的税收立法权，同时尽快对地方税制立法，构建合理的地方税体系。

2.健全地方税税制

一是改革共享税分享方式。增值税、消费税分享由现行按收入分成逐步向按税率划分转变，并通过立法形式把按率分享法定化；①胡怡建：《继续深化改革构建现代增值税制度体系》，《国际税收》，2017年第7期。二是改革现有的地方税种，优化税制。改革个人所得税税制，从工薪税向高净值个人征税转变。三是增加新的地方税种，打造多元化的财政收入来源。针对财产税体系进行改革，开征持有环节的房产税，减少房地产交易环节的税负，为地方财政提供稳定财政来源。

（二）理顺税收治理结构

治理结构不是税务部门的独家之事，而应是立足信用合作之基，举社会协同之力，行部门共治之事。另外、海关、外贸等部门信息也是地方税治理的重要参与方。就地税部门内部的治理结构而言，应加大税源专业化管理改革力度，成立与国税部门税源管理机构基本对应的税源专业化管理机构。

（三）改进税收治理功能

1.优化现行征管流程

一方面，打通税种管辖的部门壁垒，由于国、地税共用金税三期平台，只需将国税数据端口对地税开放，地税部门可以在线实时共享和获取国税部门的增值税、消费税征纳信息，就可以轻松解决当前地税部门数据滞后的问题。另一方面，结合地区经济社会发展水平、税源分布特点和征管资源状况，可以针对不同类型纳税人制定差异化的管理策略。比如根据税收入库金额大小划分为重点企业管理和一般企业管理，建立配套的岗责体系，构建分类分级的专业化的管理体制框架。

2.完善征收服务措施

服务是治理功能得以有效发挥的重要保证。可以有三种方案：一是前置模式。比如，与国税部门合建一个实体办税服务厅和网上办税服务厅，在申报程序上，将城市维护建设税和教育费附加申报置于增值税之前，未申报城市维护建设税和教育费附加不能申报增值税；二是平行申报模式，在国、地税合建的实体办税服务厅和网上办税服务厅内，国税窗口与地税窗口同时办公，纳税人可自由选择窗口申报；三是合并申报模式，面向纳税人前台的国、地税申报表合并，纳税人通过综合申报在申报增值税、消费税时一次性全面申报地方税种，国、地税部门在后台分别取数。

3.深化税种风险管理

首先,深化国地税联合巡查制度。详细制定联合巡查中的工作职责，优化业务管理流程。其次，建立基层联合风险应对的处理机制。例如，建立以票控税协作交流机制，对于不缴纳城市维护建设税和教育费附加的纳税人，提请国税机关停供或限供发票，以票控税。最后，需要研究重大税收违法案件中的法律适用，以国、地税联合稽查为基础，在国、地税建立税务稽查联合随机抽查机制，共同制定并实施联合抽查计划，确定重点抽查对象，实施联合稽查，同步入户执法，及时互通查获的情况，商讨解决疑难问题，准确定性处理。

4.持续系统升级

比如，对于纳税申报模块，可以由纳税人综合申报，国、地税部门根据自身职能可以分别获取未申报、未入库清单；风险应对模块，与增值税出口免抵退、减免税进行联动分析；预置国地税联合稽查模块，统一数据标准与口径，进而建立联合稽查信息管理系统，实现国地税稽查信息实时共享、事项实时推送，明确信息采集、交换和推送的时间要求，保障信息质量。

（四）创新税收治理方式

从传统的税收统管到税收治理，理念的革新，意味着税收治理方式的极大变化。

1.深化落实综合治税

地方税收入的多少直接关系到地方财力的投放程度，而综合治税带来的涉税信息，可以为地方税收征管带来较为可靠的保障。一方面要健全协调机制。建立健全并贯彻落实联席会议制度，领导小组定期召开联席会议，对地方税收征管保障工作进行统筹安排，及时通报工作进展情况，并通过联席会议协调处理各类重大问题，负责调查研究工作运行中出现的新情况、新问题，理顺工作关系、充分运用行政资源，协调解决运行中出现的问题。另一方面，健全综合治税保障机制。由政府定期对各部门涉税信息的传递情况进行督查和考核，并及时将考核结果通报当地财政部门。财政部门在进行经费拨付时要充分参考征管保障工作的落实情况和考核结果，通过经费前置来保证征管保障工作的实际效能。

2.深化国地税合作

从涉税信息共享破题，确定与国税部门沟通增值税、消费税数据的按月传递方式、频次、内容、格式，确保交换渠道畅通、数据质量符合要求，由省局层面开发共享系统。从综合申报表破题，由纳税人通过一张申报表进行申报纳税，国、地税部门后台分别查询，开展征管质量监控。另外，优化委托代征模式。地税部门应当结合当前实际，从地方税治理功能最大化出发，不断总结委托代征的经验，与国税合作构建优化的委托代征模式。