破解经济发展不平衡不充分难题的税收力量——基于供给侧结构性改革的视角

◆刘 峰

改革开放以来，我国经济社会发展进步举世瞩目，目前已经进入了决胜全面建成小康社会的新时代。十九大报告指出，当前经济社会面临着人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾，并从国家治理层面提出了一系列的发展战略与任务。财政在国家治理中所具有的基础性、支柱性、保障性地位，决定了税收在服务经济平衡充分发展过程中任重道远。

一、经济发展不平衡不充分问题突出

“人民日益增长的美好生活需要”不但表现为对物质文化生活提出了更高要求，而且表现在对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。与此相对照，从全球化视角看，相关领域发展的不平衡不充分主要表现在总量、结构、速度、质量等四个方面。

首先，从经济总量看，虽然我国GDP总量排名世界第二，但人均GDP仍然有较大提升空间。根据2016年世界银行数据，我国人均GDP为8865美元，位居世界69位，美国人均GDP为中国人均GDP的7.6倍。

其次，从经济结构看，我国产业结构仍有待进一步优化。实体经济与虚拟经济发展失衡，城乡之间、区域之间、行业之间公共服务与收入差异悬殊，2016年我国基尼系数达到0.465。近10年来，我国第一产业产出占GDP的比重为9.65%，第二产业占比为45.34%，第三产业占比为45.01%；同期，美国第一产业产出占GDP的比重为1.65%，第二产业占比为29.38%，第三产业占比为68.97%。可见我国第三产业仍有很大的提升空间。

第三，从发展质量看，我国单位GDP能耗、资源与环境成本较大。基于全球产业链视角看，我国仍处于“微笑曲线”的中低端，国家创新指数位居世界第18位。根据世界劳工组织测算，我国2017年劳动生产率为8253美元，不足美国的10%，劳动生产率有待进一步提升。

第四，从经济增速看，我国经济进入新时代、新常态。随着经济总量的提升，我国经济难以保持高速增长，但如果增速持续较快下滑，必然会对社会就业、通货膨胀等带来更大压力。

二、制约经济平衡充分发展的关键因素

基于供求理论、投入产出理论分析，我们可以简要抽象出“经济与税收协同发展循环体系”。如图1所示，税收是财政收入的主要组成部分，财政支出的总量与结构直接影响教育、医疗、社保等公共服务与管理，公共服务与管理则影响供给侧要素，供给侧要素影响经济发展水平，经济发展水平决定税收。在这样一个闭环当中，每个环节的变化都会传导到其他各个环节。

图1 经济与税收协同发展循环体系

从供给侧结构性改革视角以及国家宏观层面存在的问题来看，民生领域还有不少短板。脱贫攻坚任务艰巨；就业、教育、医疗、居住、养老等方面面临不少难题；社会文明水平尚需提升；人的道德、社会责任感、文化、艺术等整体素质有待提高。社会矛盾和问题交织叠加，全面依法治国任务依然繁重，国家治理体系和治理能力有待加强；边疆、贫困地区的维稳任务非常艰巨；意识形态领域斗争依然复杂，国家安全面临新情况等；民族宗教问题依然严峻。在人均教育投入上，中美之间的差距更大。由于中国人口基数大，地区经济发展不平衡，人均教育经费水平较低。近7年来，美国人均教育经费始终保持在2500美元以上，而我国仅为几百美元。2010年，美国人均教育经费是中国的20倍，虽然这个差距在不断缩小，但目前美国仍领先中国十倍左右。人均医疗卫生支出可以用来衡量一国居民的医疗保障水平。从世界银行的数据来看，中国人均医疗卫生支出一直远远落后于美国，2014年中国为419美元，美国为9402.5美元，是我国的22.4倍，差距十分明显。不久的未来我国将面临人口老龄化困境，人口红利消失后将凸显人力资本的短板和关键。

从税收视角看，税收的产业结构、区域结构差异较大。资源型城市税收结构单一；第三产业税收占比在提升，但其中的现代服务业占比仍然较小。这些问题的解决都离不开财税制度及相关配套政策改革的支持。

从微观层面看，发展不平衡不充分的根本原因是供给侧五大要素活力尚未完全释放，要素配置没有实现最优化。

首先，从自然资源禀赋看，传统能源主导型经济增长的负外部性日益凸显。我国是以化石能源为主的国家，长期以来“粗放式”开发利用能源资源模式，虽然支撑了经济的快速增长，但也带来资源短缺、生态环境破坏等诸多问题，这样的发展方式在新时代人民对美好生活的需求面前必须得到彻底的转变，能源资源综合开发利用与新能源替代发展战略必须得到彻底落实。

其次，从资本角度看，政府投资对民间投资、能源投资对非能源投资、虚拟经济对实体经济的挤出效应明显。与资源禀赋、投资主导型经济增长方式相适用，长期以来我国投资的重点领域都集中在传统能源、房地产、金融等高利润行业，导致民间投资、高新技术、高端制造业等战略新兴产业投入不足，并且在一定程度上形成恶性循环。我国的金融自由度指数仅为20，全球排名160位，不仅远远低于欧美等发达国家和地区，甚至还低于部分新兴市场国家，如巴西（50）、南非（50）和马来西亚（50）等。

第三，从技术角度看，我国虽然在互联网技术应用方面取得较好成就，但从整体看传统行业仍占据主导地位，由于技术锁定与路径依赖问题突出，高新技术进步较慢。根据世界银行数据，按照现价美元计算，2016年，美国知识产权使用费收入约为1222亿美元，而中国该项收入为11亿美元，仅为美国的0.95%。可见我国发明专利的盈利能力和美国相比差距十分明显，知识产权的保护力度也急需加强。我国专利实用性较差，普遍缺乏产业化前景，其他国家的先进技术也大多选择在中国实现产业化。我国R&D支出的GDP占比从1996年的0.57%上升到2015年的2.07%，而美国R&D支出的GDP占比常年保持在2.5%以上，显著高于中国。要想在科技方面实现“弯道超车”，除了利用好后发优势，对科技的投入还需进一步加强。

第四，从劳动角度看，适应传统资源、投资、技术以及产业发展需要，大量普通劳动力被绑定在低技术含量的行业中，素质技能提升缓慢，部分高素质劳动力与高端人才难以在相应的岗位上发挥自身优势，人力资源得不到合理配置。近10年来我国第一产业就业人数平均占比为35.54%，美国则为1.53%；第二产业为28.48%，美国为18.95%；第三产业为35.98%，美国为79.52%。我国劳动力素质近年来虽然进步较快，但与美国相比，差距依然明显。

第五，从制度视角看，我国由于部门条块分割，财税、金融、经济、文化、社会、政治等各类制度的协同性较差，尚未形成运转高效的，有利于市场经济发挥决定性作用的机制体制。根据世界银行发布的《全球营商环境报告》，在约200个被调查国家中，我国2017年总体排名第78位，纳税指标排名第131位，但美国一直稳居前十名。从制度经济学视角和历史经验看，完善与各类要素相关的制度对释放要素活力具有决定性作用，税收制度就是一个重要的突破口。

三、税收服务经济发展的对策建议

根据十九大报告精神，适应经济社会主要矛盾新变化，我国财税改革未来一个时期发展的重点是：支持打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战，深化供给侧结构性改革，加快建立有利于转变经济发展方式、维护市场统一、促进社会公平正义的可持续的现代财政制度，充分发挥财政制度在优化资源配置、提供公共服务、调节收入分配、保护生态环境、维护国家安全等方面的职能，促进更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展，更好推动人的全面发展、社会全面进步。在这一过程中，税收治理对促进经济均衡充分发展具有重要作用。税收治理的核心是通过构建现代税收治理体系，为国家治理提供基础性平台。这个平台由内向外可以分为三个层级（如图2所示）：内核层为税法、税制、税政体系；传导层为数据、信息、组织体系；功能层为征管、服务、共治体系。税收治理的基本功能是优化营商环境、调节生产要素配置、服务国家治理战略。

图2 税收治理平台

（一）加快信息化步伐，优化税收营商环境

要紧密围绕世界银行《营商环境报告》中涉及的四项纳税指标，包括纳税次数、纳税时间、税费负担和税后流程，通过加快法治化、信息化、便利化改革，改善我国营商环境，吸引全球生产要素向中国流动，释放各类生产要素的活力。

1.深化纳税便利化改革，发挥好“助推器”作用。便利化的核心是坚持纳税人需求导向下的大服务观。要勇于创新服务方式，持续改进服务手段。运用互联网和大数据技术，大力推行网上办税，加强信用体系建设，提升纳税效率，降低征纳成本，推动社会共治。具体包括推行免填单服务，合理简并纳税人申报缴税次数，增值税小规模纳税人缴纳增值税、消费税、文化事业建设费实行按季度申报。推行办税事项同城通办、省内通办，争取最终实现全国通办。

2.深化征管信息化改革，发挥好“监控器”作用。征管的核心是针对信息不对称问题，防控税收风险。在“互联网+”背景下，必须进一步强化顶层设计，完善税收征管和信息体系，通过运用大数据，针对征管领域的突出矛盾和风险，构建高效的税源监控体系、风险预警体系和快速应对体系，做到“无风险不打扰，低风险发提醒，高风险搞应对”，从以人管税向信息治税、数据控税转变。具体包括加强电子税务局、税收数据运用和内部控制等平台建设。加强信息共享，完善信用体系，推行行政处罚、行政许可结果双公示制度，主动接受社会和广大纳税人监督。

（二）积极运用税收政策工具，促进供给侧结构性改革和全要素生产率提升

着眼于当前的主要矛盾，要应对全球税收竞争形势，实现全球范围内要素集聚。要在坚持世贸规则、“税收中性原则”的基础上，积极发挥税收政策的引导、支持、促进作用，着力促进创新发展、战略性新兴产业发展、调节收入分配差距，促进供给侧结构性改革不断深化，支持“走出去”企业发展。

1.着力提升全要素生产率。首先，在技术要素调节方面，要通过研发费用加计扣除和所得税优惠税率等政策支持创新发展，提升现有技术的综合利用率；综合运用企业所得税税收优惠政策，鼓励技术创新，加快技术进步，提升全要素生产率。针对引进高新技术的企业、革新现有技术的传统企业，完善企业所得税税收优惠政策，包括延长企业所得税减免年限、扩大高新技术企业认定范围、研发费用加计扣除、固定资产加速折旧等，鼓励更多的企业投入技术研发，提升技术水平，最终提升全要素生产率。其次，在劳动要素调节方面，综合改革现有个人所得税征收机制，灵活运用个人所得税税收政策，着力提升劳动力素质，除了通过财政教育性支出提升新劳动力素质外，也应当将劳动力自我提升、接受再教育的个人支出纳入个人所得税税前扣除项，促进劳动者主动接受再教育，对于从事技术研发的科技创新人员，应当加大个人所得税税收优惠力度，吸引更多的科技人才；对区域内从事天使投资、众创众包、众筹等新模式的个人制定针对性税收优惠政策，提升劳动者进行自主创业的积极性；通过社会保险“费改税”增强民生保障。第三，在资本要素调节方面，要着力优化投资结构、降低企业融资成本，通过税收政策鼓励企业进行债转股和股权融资，同时通过纳税信用的增值利用，为企业贷款提供信用担保，满足其经营过程中的融资需求。第四，在改善自然资源与生态环境方面，可通过完善环保税、资源税、消费税政策，加大对高耗能、高污染行业税收征管，促进资源的综合利用与环境保护。

2.着力优化产业结构。首先，促进低端能源型行业升级。提高低端能源产品资源税税率和消费税税率，调节能源行业的质量结构。运用所得税和增值税税收优惠政策，鼓励传统煤化工企业向现代煤化工企业转型，对煤制油、煤制烯烃等深度煤加工产业实行企业所得税优惠税率，对于销售上述制品实行增值税不同比例的即征即退政策。其次，引导可转化产能与非专用技术行业的转型发展。企业转型发展过程中，势必面临巨大的转型成本，包括原有资本、技术的淘汰与更新换代，一定年限的持续亏损或者无法盈利。针对上述企业应当运用企业所得税税收优惠，给予其顺利转型的必要保护。要通过一定期限企业所得税税收减免、固定资产加计扣除的手段，包括对其购买知识产权行为的契税、印花税等实行税收优惠政策，对其知识产权购买支出予以加计扣除，现有资本设备可以顺利转型的，针对该部分资本设备加速固定资产折旧率，对于新增固定资产进行转型的，予以加计扣除。第三，引导产能过剩行业向新兴行业发展。实行资源税、消费税、环保税的结构性调整以及企业所得税在不同行业之间的差别税率，在化解现有产能过剩的同时，推动产业结构调整，通过精准的税收优惠政策，实现规模效应的提升，最终实现全要素生产率的提升。

3.着力促进企业降成本和房地产去库存。首先，在降低企业成本方面，要通过深化“营改增”改革，对小微企业进行税收优惠和税收减免，通过城镇土地使用税和房产税的减免政策，降低生产资料领域和物流过程的成本，降低企业税负，释放企业发展活力；其次，在调节房地产库存方面，可通过调整房地产交易政策，缩短二手房增值税的免征年限，促进市场消化过高的房地产库存，提高二手房市场的活跃程度；对符合条件的公租房、廉租房，在城镇土地使用税、房产税、印花税等方面给予一定程度的税收减免和税收优惠。

4.着力促进“走出去”企业发展。应尽快制定统一规范的境外投资税收法律，明确规定企业享受境外投资税收优惠的具体范围、审批程序、权利和义务等内容，实施基于企业境外盈利与亏损同时考量的综合限额抵免法，加快制定受控外国企业法规，允许“走出去”企业在一定年限延期纳税，对源于我国的材料设备经国外加工后再进口到我国仅征收增值税而免征关税，建立海外风险准备金制度，为企业境外投资营造稳定透明的税收政策环境。

（三）优化税制设计，服务国家治理战略

要深入贯彻新发展理念，深化税制改革，健全地方税体系，从整体上优化税制结构，调动各级政府的积极性，保障国家长治久安和可持续发展。

1.要深化税收法治化改革，发挥好保障性作用。法治化的核心是坚持税收法定原则，增强税收的确定性。按照党中央审议通过的《贯彻落实税收法定原则的实施意见》要求，新开征税种，一律由法律进行规范；将现行由国务院行政法规规范的税种上升为由法律规范，同时废止有关税收条例，力争在2019年完成全部立法程序，2020年完成“落实税收法定原则”的改革任务。在推进现代法治过程中，关键的突破口是要破除权力本位，确立法治本位。要进一步从立法、执法、司法和释法各层面深化税收法制化改革，建立简明、规范、权威的现代化税收法律制度体系，让涉税各方的行为有法可依、有法必依，最终实现依法自治。当前重点要继续在简政放权上做好“减法”，给商事主体松绑、减负、降成本。具体包括精简并实施清单式行政许可，开展许可事项集中审批并严把许可办结时限，保证各项税收优惠政策落实到位。

2.深化税收制度改革，健全地方税体系。要围绕优化税制结构，加强总体设计和配套措施，推进所得类和货物劳务类税收制度改革，加快健全地方税体系，完善国家税收制度体系。一是完善地方税种。根据税基流动性、收入成长性、征管便利性等原则，合理确定地方税税种。在目前已实施的城镇土地使用税、房产税、车船税、耕地占用税、契税、烟叶税、土地增值税等为地方税的基础上，继续拓展地方税的范围，同时逐步扩大水资源费改税改革试点，改革完善城市维护建设税。二是扩大地方税权。在中央统一立法和开征税种的前提下，根据税种特点，通过立法授权，适当扩大地方税收管理权限，地方税收管理权限主要集中在省级。三是统筹推进政府非税收入改革。加快非税收入立法进程。深化清理收费改革，继续推进费改税。在规范管理、严格监督的前提下，适当下放部分非税收入管理权限。

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