海关缉私两法衔接机制若干问题研究

翟东堂，李 旺，胡恩佳

（1.对外经济贸易大学 公共管理学院，北京 100029；2.广州海关缉私局 南沙分局，广东 广州 510130）

海关缉私两法衔接机制若干问题研究

翟东堂1，李 旺2，胡恩佳1

（1.对外经济贸易大学 公共管理学院，北京 100029；2.广州海关缉私局 南沙分局，广东 广州 510130）

海关缉私两法衔接机制主要包括制度衔接、机构衔接、信息衔接、外部监督衔接等几个方面。目前其存在的主要问题是执法自由裁量的标准不够规范、执法主体各自为战、案件信息松散、证据转换规则缺位等。为了克服海关缉私两法衔接机制中存在的问题，可细化海关缉私行政执法裁量规则和标准，统一执法意识，促进机构联系和信息交流，加强海关缉私证据转换的可操作性以及建立健全海关缉私内、外部监督机制。

海关缉私；两法衔接机制；现状；存在问题；对策

目前学界对海关缉私两法衔接机制缺乏系统的研究，导致一些基础理论的研究不够清晰。本文对海关缉私两法衔接机制的现状，存在的问题、成因及解决对策，涉及机构的职权范围等基础问题作以粗略探讨，以期对相关的立法和实践有所裨益。

一、海关缉私两法衔接机制中涉及机构的职权范围

要研究海关缉私两法衔接机制，必须首先对海关缉私两法衔接机制中涉及机构的职权范围有着清晰的了解，才能更加有利于研究海关缉私行政执法和刑事司法的衔接与配合。海关缉私两法衔接机制中涉及机构的职权范围是：中华人民共和国海关总署缉私局（以下简称总署缉私局）对国家关境安全方面进行全面研究，组织打击各类形式的走私违法、犯罪活动，指导各级海关缉私局具体实施缉私活动，提出总括性的工作目标和实施方案；各级海关缉私局在海关缉私两法衔接机制中既行使行政执法权，又行使刑事执法权，最为突出的职能权限是侦查权，对于全国性的走私犯罪案件，海关缉私局依据其制定的规章和准则组织开展走私侦查工作。

在刑事执法程序中，海关缉私局对外以“缉私局”名义行使职权。在行政执法程序中，海关缉私局以“海关”名义行使职权。海关缉私局在承办走私普通货物、走私贵重金属、走私淫秽物品等刑事案件时，海关缉私局是享有侦查权的公安机构。海关缉私局中侦办走私案件的办案人员叫做缉私警察，受海关总署和公安部的双重领导和指挥。在侦办走私案件时，缉私警察就相当于人民警察，依法享有刑事侦查权。海关缉私局在处理行政案件时，将海关缉私局的办案人员称为海关关员，依法行使行政调查权和行政处罚权。在适用法律方面二者也存在差异，前者依据刑事诉讼法行使职权，后者依据海关法律、行政法规行使职权。

另外，反走私斗争和联合行动同时也与地方公安、边防检查、国家安全、检验检疫、外汇管理等部门积极开展合作。各个领域查发走私案件及线索后，均及时转交海关缉私局，通过此举严厉查处与走私关联的其他犯罪活动。①《中华人民共和国海关法》第五条规定，国家实行联合缉私、统一处理、综合治理的缉私体制。海关负责组织、协调、管理查缉走私工作。对走私货物物品进入国内市场的监控工作是由工商行政管理局、烟草专卖局等负责，专项开展国内流通领域打私活动，依法查处走私贩私、无合法进口手续货物物品买卖和减免税进口商品擅自内销等行为，防范和打击非法交易走私货物，切断一切走私货物的销售渠道。对走私案件的审理审判工作由检察院、法院等部门负责，保证刑事诉讼的正常有序进行。其余财政、商务、税务、濒危动植物管理等部门，负责发挥本部门职能职责，共同协助海关缉私局查处走私违法犯罪。

二、海关缉私两法衔接机制的现状

海关缉私两法衔接机制的现状可以从多个方面概括，本文从制度衔接、机构衔接、信息衔接、外部监督等几个方面研究海关缉私两法衔接的现状。

（一）制度衔接的现状

在海关缉私两法衔接机制中制度衔接的具体内容如下：按照行为的危害性情节和程度不同，将扰乱进出境秩序的行为分为违规行为（违反海关法规定的行为）、走私行为和走私犯罪。①在海关相关的法律法规中，走私行为和违规行为及其处罚是有着明确的区分的。如《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》第二章专章规定的是“走私行为及其处罚”，第三章专章规定的是“违反海关监管规定的行为及其处罚”。第七条规定，违反海关法及其他有关法律、行政法规，逃避海关监管，偷逃应纳税款，逃避国家有关进出境的禁止性或者限制性管理，有下列情形之一的，是走私行为。第十二条规定违反海关法及其他有关法律、行政法规和规章但不构成走私行为的，是违反海关监管规定的行为。根据我国法律责任体系的划分，海关监管、查缉过程中发现的违法行为应承担相应的公法责任，应承担国家行政、司法机关依据法律规定而作出的行政处罚或刑事处罚结果。其中，一般走私行为与违规行为（违反海关法规定的行为）的惩戒制度应依据《中华人民共和国海关法》和《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》等行政法律规范而作出，对走私犯罪的追责机制应适用《中华人民共和国刑法》和《中华人民共和国刑事诉讼法》中的相关规则。

1.形式方面

我们要区分好走私行政违法行为与走私犯罪之间的异同点。从法学理论上对二者作划分其实并不困难，二者都属于走私行为。前者没有到达法律规定的起刑点，后者到达起刑点。在衔接制度中，当界定某一行为是否属于走私行为时，要适用海关法的有关规定对该行为进行准确定义。例如，《中华人民共和国海关法》》第八十二条规定了三种情形的走私行为，同时规定三种情形的走私行为之一构成犯罪的，依法追究刑事责任。第八十三条规定了按走私行为论处的两种情形。

2．实质方面

首先，我国司法实践中以法条中规定的“走私情节严重”来区分走私行政违法行为与走私犯罪在一定程度上会模糊这一界限，在实际操作中会出现定性错误的可能。因为违反海关监管规定的行为不能与走私行政违法行为相混淆。当违反海关监管规定的行为情节严重的不能按照走私犯罪处理时，就出现了区分不明的情况，很有可能导致行为人逃脱法律的制裁。

其次，走私形式多样化：一些人故意报低应交纳关税，故意将我国禁止入境的货物、物品报成允许入境的货物、物品，故意对入境货物、物品的性质进行隐瞒，并采取携带、私藏等手段使其进入中国境内，将这些行为到底认定为违反海关监管规定行为、走私行政违法行为还是走私犯罪，在具体实际操作中很难予以区分。实践中要采用主客观相结合的方式进行综合判断，在无法确定如何操作时，应当会同其他部门或其他海关缉私部门，研究探讨后对案件进行进一步的处理。在规定的时效期满后，应作出最终决定。由海关缉私部门决定是否立案、何种性质的立案（刑事或行政）。决定不立案的，应及时释放。

（二）机构衔接的现状

海关缉私两法衔接机制中机构衔接问题主要涉及两个层级的衔接：海关缉私局与其他行政执法机关之间的衔接、海关缉私部门与司法机关之间的衔接。以下从这两个层级来分别叙述海关缉私两法衔接机制涉及的机构范围：

第一层级机构衔接的现状。根据《中华人民共和国海关法》第五条第一款规定，各工商、税务、烟草专卖、出入境检验检疫等行政机关各司其职时，发现行政相对人存在走私的可能，经行政执法机关查获后，将案件材料及犯罪嫌疑人移送给海关缉私部门进行进一步案件审理。具有“监查”职能的行政执法机关与海关缉私局之间相互配合、共享案件信息，有助于海关缉私两法衔接机制的有序开展和深化。但实践过程中，也有行政执法机关在“监查”过程中发现走私违法、犯罪案件，但不积极移送的情况。

第二层级机构衔接的现状。该衔接中，存在两种情况，一是海关缉私局对走私案件经过侦查后，将案件移送检察机关，如果检察机关认为符合走私犯罪的犯罪构成要件，即构成相应的走私类犯罪，应移送人民法院追究其刑事责任。但也存在另一种情况，检察机关经审查认为依法不用追究犯罪嫌疑人刑事责任时，会将案件重新移送给原海关缉私局，仅对其进行行政处罚。以广州海关为例，2016年共有多起案件由检察机关退回海关缉私部门进行行政处罚。二是在海关缉私两法衔接机制中，由于海关缉私部门与司法机关对是否移送的标准存在不同认知，于是司法机关会在海关缉私部门没有移送之前就进入案件之中，会同海关缉私部门对移送标准进行审理分析，对证据的收集和采纳进行探讨。司法机关在案件尚未移送时进入案件审理，有助于提高司法审判效率，具有科学性。例如，广州海关缉私部门与广州市人民检察院、人民法院在针对特别重大的疑难案件时，会在合理范围内采取此项制度，加强机构之间的衔接机制。但全国范围内其他的海关缉私部门都尚未采取该项介入机制。

（三）信息衔接的现状

从案件来源角度分析，海关缉私案件信息主要来源于群众举报、海关缉私局内设机构的情报自侦、各级海关之间移送等方式。以广州海关为例，2016年广州海关缉私局共查获各类走私违规案件4 015件，扣缴金额约68亿元左右，与2015年相比案件数量增加。其中512件来源于群众举报，占比12.7%；1 800件来源于海关缉私局内设机构的情报自侦，占比44.8%；1 020件来源于其他各地区海关移送，占比25.6%；600件来源于其他行政机关移送，占比14%；83件来源于其他途径移送，占比2.9%。①此数据为笔者在海关实务工作中搜集的。

根据上述信息得出以下结论，在联合缉私的制度体制下，海关缉私的案件来源广泛且时效性强。但数据显示，最为常见的案件来源是海关缉私局内设机构的情报自侦与各地区海关之间的案件移送。随着“联合缉私”体制的完善，公安、工商、税务、烟草专卖等行政执法部门与各海关缉私局之间案件信息共享力度加大。

网络信息共享平台是海关缉私两法衔接机制中信息衔接的重要媒介和传播方式。海关缉私部门录入网络信息共享平台的案件信息包括：行政处罚的立案、处理过程、决定和执行信息。对于信息的范围设置不仅限于行政处罚的决定本身。目前，部分海关缉私部门与司法机关之间的信息衔接基本实现，但涉及到各部门之间案件信息的保密性，对于可查范围的大小并没有具体规制。

海关总署缉私局对全国海关缉私部门案件审查时发现一些不属于本局管辖的案件，应当将该案件移送给有管辖权的海关缉私局。随着信息科技的日益发展，现在能够网上移送案件信息材料、实时探讨案件信息过程。网络科技促进了各地区海关缉私局之间的业务交流，从而确保涉嫌走私的违法、犯罪案件及时得到跟踪处理。

（四）外部监督的现状

海关缉私两法衔接机制中的外部监督是指除海关内部监督以外的其他职能机关的监督，具体包括全国人民代表大会和地方各级人民代表大会、中国人民政治协商会议和各地方委员会、中国共产党的各级纪律检查委员会、各级监察机关等的监督以及人民大众、网络媒体等社会力量的监督。广州市海关系统内部资料文件显示，2016年全年，广州海关缉私局接到789次其他职能部门以及社会力量的监督意见和建议，分别以通知、函告、信件、电话、网络媒体等方式提出。其中，广东省人民代表大会和中国人民政治协商会议广东省委员会以通知、函告、信件等方式共计265次针对广州海关缉私与司法机关之间衔接的工作内容及方式提出意见和建议；广东省、各市纪律检查委员会和广东省各级监察机关以信件、电话等方式共计150次对此提出意见和建议。根据该数据显示分析，外部监督的主体广泛、外部监督的方式类型化、外部监督的内容抽象化。

所谓外部监督的主体广泛，是因为除海关内部系统以外的力量均可以对海关缉私行政执法与刑事司法进行监督。但是需要注意的是，海关作为中央垂直领导的行政执法机关，其他外部力量都只能对其提出询问型建议。而且海关工作的技术性、保密性极强，外部力量对海关缉私不能有过多的干预和影响，否则会阻碍海关缉私与刑事司法之间的科学、有序性。

外部监督的内容抽象化，是由海关工作的本身性质所造成的。外部力量包括其他职能部门与社会力量在内的外部监督主体，大部分主体不具有海关缉私、刑事司法的专业知识，因此在进行监督的过程中没有实质性地起到外部监督的作用。海关缉私是有着极强保密性的工作机制，其保密性的加强是外部监督达不到实质效果的原因所在。例如，某些省人民代表大会对海关缉私局的工作提出问询式建议，但得到的答案是，该案件的证据材料中具有涉密内容，在案件没有审理终结时，不能予以解答和公开。由此可以看出，人民代表大会作为海关缉私与刑事司法的外部监督机制，其监督的效果与能力是非常有限的。

此外，网络媒体、新闻报社等社会力量已经成为衔接机制中外部监督的主要来源，他们分别以信件、电话、网络直播等方式就海关缉私两法衔接的工作机制提出问题，要求海关缉私部门或司法机关予以及时解答。并通过微博、网络直播的方式问询海关缉私部门的办案人员，希望办案人员予以解答。①由于社会力量的监督是非正式监督，且数量非常庞大，难以统计，相关部门没有对此作以统计。社会公众监督虽然已经成为重要的外部监督来源，但是法律、法规对于社会公众对海关缉私监督的保障性规定少，所以社会公众的监督效能没有完全发挥出来。当社会公众提出监督建议或询问时，海关缉私部门通常以避而不谈的方式对待。因此我国海关缉私两法衔接机制中外部监督现状不容乐观。

三、海关缉私两法衔接机制存在的问题及成因分析

（一）执法自由裁量的标准不够规范

海关缉私部门在行政执法过程中，具有行政执法的自由裁量权。海关缉私部门的自由裁量权一般体现在：根据个案的基本事实情况和与案件有关的诸多因素考量，海关缉私部门在未突破法律合理范畴的情况下，可自行作出判断。[1]11其中最为突出的自由裁量形式包括：海关缉私部门对案件初步排查之后，无法判断具体是由海关缉私局的侦查处进行刑事立案，还是由查私处进行行政立案，根据实践经验分析，一般情况会由海关缉私局的查私处进行立案调查。有些案件的处理由于海关缉私局在行政执法过程中的自由裁量权的存在，使行政立案与刑事立案的标准模糊不清。

海关缉私部门对进口货物进行监管时，对案件性质是属于一般走私违规行为还是属于走私犯罪行为无法准确判断。海关缉私部门的通常做法是将此类案件以一般走私违规标准予以立案。但是在由海关缉私局的侦查处进行侦查后，对是否按照刑事案件进行移送具有自由裁量权。这一标准的模糊，在很大程度上违反了罪行相适应的原则。

海关缉私部门执法自由裁量的标准不够规范还体现在采取行政强制措施、行政处罚的自由伸缩性过大。例如，当事人没有按照法律相关规定办理海关手续而进行的贸易出口行为属于一般走私违法行为，此种情况下，在对当事人进行行政处罚时，海关缉私部门在涉案货物总体金额的30%内进行处罚。处罚金额的多少由海关缉私部门酌情考量。对于案件的情节等相关因素，各海关缉私部门的解释不同。因此，标准的界定不明会导致海关缉私部门的自由裁量权得不到有效合理的限制。

海关缉私部门的执法裁量权标准不规范，是源于法律规范的滞后、不完善。这会导致执法的自由裁量得不到有效控制。海关缉私执法过程中的自由裁量权没有具体的标准，自由裁量权是一种有执法人员根据具体情况解释适用的规则，这在一定程度上赋予海关缉私部门过宽的执法权力。同时，没有与此相适应的监管配套规则，很难做到处理结果的公正合理性。

（二）执法主体各自为战，案件信息松散

海关缉私两法衔接机制拥有纷繁复杂的内部构造，执法主体范围广泛，包含多方面、宽领域的涉案内容。这一特征需要各执法主体的协调配合与积极参与，明确各自分工和责任。这项工作必须统一要求，统一部署，各部门各司其职、分工负责，只有这样才能构建规范化、科学化的海关缉私两法衔接机制。

法律法规不健全带来的直接后果就是各海关缉私部门一直存在打私力量条块分割、各自为战的问题。目前虽有局部小范围的具体事务性合作行为，但执法协作机制仍不够成熟，没有形成整体的缉私合力。相对来说，海关作为打击走私的主管部门，与地方公安、检察院、法院之间的协调配合比较顺畅，但与其他职能部门如工商、税务、国安等的联系配合就相对较少且不完善。同时，近年来随着经济的发展，各地区之间人员、经济交流的增多，跨关区走私案件数量日益增多，但各关区目前的信息交流不够灵通，在调查取证、追捕逃犯、追回赃款赃物、执法联合行动等方面仍然缺乏更多的有效行动协助。

与此同时，当前海关内部治理结构存在人员配比不合理问题，缺少顶层设计与制度研究团队。海关作为中央垂直领导的行政机关，更需要科学合理的机构设置和信息传输结构。如果海关缉私部门的内部机构无法与繁杂的走私违法、犯罪案件的治理环境相协调，滞后于发展需求，就会导致海关缉私两法衔接机制中的执法主体不能达成合力。执法主体分散、协作不顺畅是导致两法衔接机制出现信息断层的原因所在。

除各部门之间的协作机制不够成熟导致信息交流不畅通以外，海关缉私部门本身的网络信息共享平台的不科学性也阻碍了联合执法的效率。海关缉私部门与司法机关的案件信息产生与传播没有一个规范性的制度，无法优化共享各自掌握的信息内容。①海关缉私部门与司法机关也试图将分散的信息通过档案、文书技术予以程式化的形式进行交流、分享。各地一般要求行政执法机关应当将除适用简易程序外的行政处罚案件信息录入共享平台。实践中，海关缉私部门仅将已移送的案件录入信息共享平台。行政执法信息录入不到位致使信息共享平台无法发挥应有作用。同时由于全国各级海关缉私部门在运用共享信息平台时，等级配备模式各有不同，在交流互动过程中会发生障碍。网络平台对接不畅自然会影响执法主体之间进行案件信息交流的能力。

以广州海关与延边图们海关为例，广州海关缉私部门的网络信息共享平台的版本比延边图们海关更新换代要及时，两地区海关缉私部门在进行信息交流时会出现对接不畅的情况。如此一来会导致案件信息接收的延误、交流互助的不便，更重要的是影响打击走私犯罪的工作效率。

在海关缉私两法衔接机制中各行政执法机关与司法机关信息的涉密等级有所不同，会导致各行政执法主体与司法机关的案件信息交流不畅、信息无法共享，导致协调力度有限。

（三）证据转换规则缺位

虽然我国理论上和立法上不断强化海关缉私两法衔接机制，提高行政执法机关与刑事司法机关之间的联系，但在司法实践过程中，海关缉私两法衔接机制中证据转换规则缺位的问题尤其突出。实践表明，刑事司法机关面对的行政执法机关移送的案件材料是经过海关缉私局内设机构对案件事实的调查所搜集的证据材料，刑事司法机关想要适用该证据时，由于没有明确的海关缉私两法衔接机制的证据转换规则，对于是否具有同等效力，刑事司法机关无法操作。直接适用有可能影响案件审理、判决的公正性，刑事司法机关重新调查取证又可能存在证据灭失、毁损的情况。

如有的案件在海关缉私局经调查取证后，将案件材料移交人民检察院，人民检察院认为海关缉私局提交的材料属于行政执法机关搜集的证据，不能直接适用于刑事诉讼程序。由于立案、侦查、起诉、审判等整个程序较长，有的案件标的无法长时期保存，按照刑事诉讼的证据标准重新取证已不可能，就造成了案件事实证据不足的情况，导致案件无法继续审理，案件会以涉案人员处以罚款或别的方式结束。由于缺少两法衔接机制中证据转换规则，使得应当受到刑事处罚的犯罪嫌疑人没有受到应有处罚，不仅影响了司法公信力，也严重影响了案件审理的效率。

（四）执法风险

海关缉私两法衔接机制中出现执法风险，一般是海关缉私办案人员在行政执法或刑事执法的过程中操作不当所应承担的风险。例如，海关缉私局中的办案人员，在对当事人应交纳税款的计算出现错误时，往往可能会对国家带来损失，该办案人员应当承担执法风险。

执法风险存在的原因在于，行政执法人员缺乏工作责任心、行政执法水平不高。执法风险导致的后果是在海关缉私执法队伍中存有损害相对人合法权益的行为。海关关员属于国家公务员，只要不存在违反《中华人民共和国公务员法》相关规定的行为时，就不会被淘汰，这在很大程度上会导致海关执法队伍出现不合规范的行为。

（五）廉政风险

海关缉私两法衔接机制中出现的廉政风险主要是海关行政执法腐败。腐败现象总体概述为“权钱交易”“权权交易”等各种违法、犯罪行为。经全国各级纪律检查委员会、各级监察机关的通报，2016年涉嫌违反国家廉政规定的腐败案件达20 175件，其中全国范围内海关关员受贿放私的腐败案件达6 890件左右，②数据来自于广州海关反腐倡廉会议内部资料。有的海关已经成为滋生腐败的高发区。海关缉私两法衔接机制中出现的廉政风险，具体体现在：在走私违法犯罪形势日益严峻的情形下，一些业务岗位的海关关员会在其职权经手过程中发生腐败行为。所谓的以“业务岗位以权谋私”具体是指监管检验、审报价格、稽查、侦查等环节出现贿赂情况。[2]21

海关缉私腐败过程中的腐败现象根源于海关行政执法权的制约和监管不足。其具体内容是指监督的法律依据规范模糊不清。检察机关依据《中华人民共和国刑事诉讼法》规定，可在一般刑事诉讼程序中行使其监督权，但是在海关缉私领域中，没有直接的法律规定可以对海关缉私行使检察监督权。同时，事后监督是检察机关最常见的监督方式，在海关进行海关缉私执法活动时，检察机关一般情况下不会主动进行监督。当海关缉私部门对案件进行侦查时，海关缉私部门对涉嫌走私的案件是否立案、是进行刑事立案或行政立案，检察机关都无法律依据而对其进行监督。

四、完善海关缉私两法衔接机制的路径选择

（一）细化海关缉私行政执法裁量规则和标准

海关在行使自由裁量权的过程中必须依法进行监督、控制，将其中潜在的执法风险与廉政风险降至最低，细化海关缉私行政执法裁量规则和标准是最佳的选择。

1.对比已有案例，实践中将其作为参照标准

即由海关法制部门依据已经存在的海关法律法规，在海关行政执法实践中挑选出一些最新类型、代表近期海关工作共同性的典型案例。首先，此类案例对海关执法人员在行使行政执法权时具有一定的参考价值，可以依据这些典型案例的相关政策办法执行，而在实际操作中突破先例必须有正当的理由。参照典型案例是对法律理论的汲取和拓展，作为一种约束尺度，这种办法有助于填补法律条文的空白，拓宽其局限性，有助于海关拿捏好行政执法的尺度，可以在全国领域内保证海关执法的规范性和连续性。与此相适应，对于不同地区的海关缉私部门，在发生同类型的疑难案例时，参照先前发生的案件行使行政执法权，可以有助于将现有资源转换为创新资源。合理化准则应积极遵守和适用，非经正当理由不得违反。

对比已有案例，参照适用，可以很大程度地减少海关执法者因为理解的差异，导致“相同情况区别对待”的问题，防范海关关员滥用自由裁量权，减少海关缉私两法衔接机制中的执政风险和廉政风险。海关工作人员在行政执法过程中应当保证个案的公正性，也在一定程度上维护了海关执法的权威性和威信力，为社会主义法制建设发挥了积极作用。海关适用参照先例制度，应该着重解决先例的选择、时效性、完善性等诸多问题，防范海关自由裁量权行使中的滥用。

2.建立健全行政问责制度，加强行政执法权力的约束

首先，将各海关缉私部门的职责公开、透明化，以减少各部门及工作人员之间推诿责任、应办不办的陋习。在出现新型责任事故时，应当及时制定问责办法。其次，在人事任免、奖惩等与公务员切身利益直接相关的管理中，充分体现权力、责任、利益相统一的原则，真正的讲究“有权力必须有责任、使用权利就要受到监督、违反职责就要受到追究，侵权行为出现就要进行赔偿”[3]30。现有的责任问责制度已经存在，只是在司法实践中缺乏可行性。

3.完善海关行政复议制度，强化法律约束

海关的行政复议是其内部监督的一项有效监督方式，海关内部监督与海关外部监督是相对的，外部监督可能会依赖于其他职能部门的力量，但内部监督更适合于海关的机构设置和协调。此项制度有利于海关内部机构的良性发展，更有助于海关缉私两法衔接机制中执法裁量的标准化。

（二）统一执法意识，促进机构联系和信息交流

“联合缉私”体制旨在充分发挥每个机构的整体性效果，集中主要力量来打击走私违法、犯罪活动。其涵盖的整体价值观是建立健全海关缉私两法衔接机制的重要思想精髓，对整体的执法行为起到思想指引作用。“联合缉私”体制有利于树立通力合作的理念，把缉私工作同其他海关业务相结合，努力创造整体性和完善性的机制。在进行“联合缉私”活动时注意以下几点：

第一，海关是缉私主导，也要讲求通力配合。要求海关既要清楚认识到自身在“联合缉私”体制中的主导地位，又必须落实好与其他行政执法机关的配合办法。例如，积极同“联合缉私”体制下的其他职能部门互动、交流，承办案件过程中要注意积累其他职能部门好的工作方法。工作机制的联合性，有助于对潜在地方保护势力进行有效的瓦解。

第二，海关与检察机关、人民法院等司法机关建立海、检、法定期联合会议制度。[4]强化海关缉私两法衔接机制，就是为了让海关与刑事司法机关共享办案信息，提高衔接工作效率，明确打击走私违法、犯罪活动。具体内容包括：一是建立健全联合会议制度。各海关缉私局与检察院、法院召开联合会议制度，针对个案的复杂、疑难情况定期或不定期地研究讨论，对各区域内本时期的走私违法，犯罪案件类型、特征、手段进行经常交流。二是制定走访和监督检查机制。联合检察机关、人民法院等职能部门对各海关缉私部门的侦查、行政执法工作进行不定期走访。一方面，全面了解海关缉私部门在行政执法过程中面临的难题，并积极配合、协调解决。另一方面，监督检查过程中的联系更加促进了海关缉私部门与司法机关之间的默契度和信赖感，有助于合力完成海关缉私的各项任务。三是设立提前介入工作机制。在各海关缉私部门侦查过程中，当海关工作人员行政执法操作存在程序违法、收受贿赂、以权放私的行为时，检察院和人民法院有权提前介入案件，对涉嫌走私犯罪的人员及物品进行调查取证，并对相关海关工作人员视情况进行处理或移送。四是设立工作考核奖励和惩罚激励机制。通过制度上的完善，将海关缉私两法衔接机制纳入到海关作风和效能测评考核，将考核结果列入海关部门年度考核加分项目。

根据现状分析，海关缉私的办案信息不通畅会降低工作实效、限定案件监督的范围，从而导致查办案件质量不规范。为使海关缉私部门与检察院、人民法院之间形成信息互通、工作互动、成效共享、力量整合、配合协调的工作格局，要健全和完善信息共享平台。只有充分发挥信息平台的及时性、公开性等特点，才能解决实践中的问题。

首先，可以通过重大案件的备案制度和建立执法信息库，由公安和检察机关行进侦查。司法机关在监督过程中提出可行性意见、建议，以充实现有的网络信息共享平台。建议开展海关缉私部门、公安机关、检察机关和人民法院之间的联合会议制度，会议由经典走私案件、成功经验、实践疑惑、解决建议等内容组成。会议过程应以视频、语音等电子数据为媒介将内容记录在案，充实执法信息库。

其次，设立信息通报制度。具体是指将海关缉私部门在办理走私犯罪案件过程中违反操作程序方式方法的处罚决定予以公布的制度。最主要是让其他海关缉私部门在遇到相类似的情况时，尽可能地避免该项操作问题的出现，以提高海关缉私部门的工作效率。与此相配合的机制还包括设立执法信息举报平台和电话。

最后，在海关缉私行政执法与刑事司法衔接信息的对外传播方面，应该按照《中华人民共和国政府信息公开条例》和司法公开的要求，运用现有的传播途径，将海关行政执法过程和结果的相关信息对外公开。在这一过程中，要选择直接、简单的方式对海关缉私案件信息进行加工，使得其他海关缉私部门在搜索相关案件信息时高效、便捷。在建立各项制度的同时，要进一步加强对平台使用的定期监督，对录入信息情况进行定期检查，在海关缉私部门办理涉嫌犯罪案件后，操作人员要及时将案件信息登录系统。

（三）加强海关缉私证据转换的可操作性

首先，统一证据规则。对于刑事司法与行政执法的证据规则应具有统一的依据进行规范和适用。从海关缉私的行政执法角度出发，海关缉私两法衔接机制的证据转化规则应当以法律条文方式予以规范。但是，当某一证据转换规则混乱又急需指导性意见时，可在相关部门协调一致的情况下拟定切实可行的、具有指导性的规则予以适用。例如，在海关作为行政执法机关收集、调取的证据材料，如果根据案件情况需要转为刑事司法程序，行政执法机关移送给刑事司法机关的证据是否具有同等证明效力的具体法律规制，就应该有统一的证据规则。以防出现刑事司法机关要重新调取证据时，由于行政执法和刑事司法的证据规则不一致，导致证据的毁损和灭失，使刑事司法无法取证。

其次，注意证明效力的有无、大小。针对证人所述言辞证据，在刑事案件转换为行政案件后，海关工作人员应当对涉案嫌疑人讯问其对于刑事执法证据是否予以认可。如果认可，在涉案嫌疑人在证据材料上签字后即可当作行政证据直接使用，有相同的证明效力；如果不认可，在海关缉私部门正常条件允许的情况下，应当重新调查取证。在正常条件下重新调查取证困难的，且此项证据对案件的处理结果未造成实质性影响的，转换成行政案件之前的刑事办案部门出具的书面材料说明，证明该证据的获取符合法律规定和程序要求，依然可以运用在行政案件的证明过程中。不同形式的证据材料还包括刑事侦查机关开具的鉴定意见、扣押清单等，在原则性上，应当再一次更换扣押手续及材料，将《扣押清单》转换为《海关扣留凭单》，[5]20但在特殊情况下，刑事侦查机关能够证明鉴定部门具有鉴定资格，且鉴定过程符合法律规定和程序规定，该鉴定意见可以直接作为行政案件的证据使用，有相同的证明效力。需要特别注意的是，任何言辞证据都需要经本人确认无误后签字认可。

最后，提高证据转换操作合法性。在探讨海关缉私两法衔接问题时，要掌握行政执法与刑事司法的区别，在海关缉私部门办理行政案件过程中，海关工作人员应该谨慎、认真地将刑事案件的相关证据进行甄选、归类、排列组合，排除与该行政案件无关的证据材料。对于书面证据、电子数据等行政证据可直接转换；对于言词证据应当重新调查取证，不能大而化之地直接转换适用。需要注意的是，行政执法过程中的“鉴定意见”不能直接转化为刑事司法证据予以适用，应当视具体情况进行分析。因此，行政执法机关应当将案件的证据材料尽可能地保存，以便于日后刑事司法机关调查取证。操作方法和程序要得当，以提高两法衔接证据转化效能。

（四）建立健全海关缉私内、外部监督机制

首先，检察机关作为最重要的外部监督机关，监督海关缉私部门移送的涉嫌走私犯罪的案件，有以下几种途径：检察机关通过信息共享平台查看违法案件登记信息，认为海关缉私部门登记信息不完备、不准确，有权要求海关缉私部门及时补充、完善。发现其他地区海关缉私部门存在“案件不移”或“以罚代刑”的情况，可以要求该海关缉私部门说明不合法操作的原因，逾期不说明或理由不成立的，按相关规定问责。公民大众以及媒体等社会力量也可就海关缉私部门及其工作人员的操作不当行为，采取公开披露的方式进行监督。地方各级人民代表大会、中国共产党的地方各级委员会对于海关缉私两法衔接工作的不当之处也可提出建设性意见。海关在法院司法审查前切实做好相关海关法律法规的解释工作。

其次，海关内部监督具体包括：海关总署对各地区海关缉私局的监督、各地区海关缉私局之间的监督以及海关缉私局内设机构之间的监督。例如，广州海关缉私局在开展打击走私行动中，收缴了一批新型电子产品和其他罚没物资，应以公开拍卖的形式将此类物品进行处理。法律规定海关不得直接参与拍卖活动，应当委托其他有资质的机构进行拍卖，但广州海关缉私局的工作人员将扣缴的新型产品低价购买，当广州海关缉私局其他内设机构发现此类现象时，应该采取书面材料的形式将该违规行为上报。

总之，在当前联合缉私体制下，海关占据着重要的地位和作用，海关在两法衔接机制中同时具有行政执行权和刑事执法权，同时还肩负着促进各地方经济利益发展和维护好国内经济发展形势的良好愿景。海关缉私两法衔接机制研究对于促进该领域中行政执法机关与刑事司法机关的内在机制协调互动，有着尤为重要的作用。该项机制的存在很大程度上节约了海关缉私的现有资源力量，提高了海关缉私的效率、权能。

[1]王鑫.黄埔海关缉私局行政执法研究[D].上海：华东理工大学，2015.

[2]李俭灵.海关行政执法腐败问题及治理[D].哈尔滨：黑龙江大学，2014.

[3]奚一明.对海关行政自由裁量权规制的法律思考[D].上海：复旦大学，2009.

[4]仲跻生.海关行政执法与刑事执法衔接机制初探 [J].上海海关高等专科学校学报，2005，86（4）：31-35.

[5]焦洋.海关办理走私案件中刑事案件转为行政案件证据研究[D].沈阳：沈阳师范大学，2011.

A Research of Convergence Mechanism of Administrative Law Execution and Criminal Justice for Customs Anti-smuggling Problems

ZHAI Dong-tang1,LI Wang2,HU En-jia1

(1.School of Public Administration,University of International Business&Economics,Beijing 100029,China;2.Nansha Branch,Guangzhou Customs Anti-smuggling Bureau,Guangzhou,Guangdong 510130,China)

The convergence mechanism of administrative law execution and criminal justice of customs anti-smuggling mainly includes the converging system,institution convergence,information convergence,external supervision convergence and so on.There appear problems such as none-standardization of the power of the administration enforcement discretion,separate ways of the main law enforcement,the loosen case information and the deficiency in evidence transition rules.In order to overcome the problems existing in the convergence mechanism of administrative law execution and criminal justice of customs anti-smuggling,efforts need to be made to refine the rules and standard of the discretional power of administrative law enforcement of the customs anti-smuggling,unify the awareness of law enforcement,promote institutional links and information exchange,to enhance the operability of transition of the evidence as well as to establish the sound internal and external supervision mechanism of the customs anti-smuggling.

customs anti-smuggling;convergence mechanism of administrative law execution and criminal justice;status quo;existing problem;countermeasure

D918；F752.57

A

1673-1972（2017）05-0134-08

2017-07-17

翟东堂（1969-），男，河南柘城人，副教授，博士，主要从事宪法与行政法、海关法研究。

（责任编辑 苏 肖）