新型城镇化发展中的地方政府治理创新研究

何源

摘要：通过地方政府治理行为创新推动新型城镇化健康协调发展已成为中国经济社会发展中的焦点内容之一。本文从城镇化的发展核心、基本导向和政策目标三个维度，对中国城镇化发展的现实状态进行梳理和分析，阐述了新型城镇化发展中地方政府治理行为创新的必要性和内在功效，在借鉴国外发展经验的基础上，提出以下政策建议：创新地方政府治理理念，提升城镇化发展质量；创新地方政府的引导作用，走内生型城镇化道路；创新地方政府的体制机制，推动地方政府职能转变。

关键词：新型城镇化；地方政府治理：治理行为创新

中图分类号：F299.21 文献标识码：A 文章编号：1000-176X（2017）02-0112-05

作为经济社会发展的必经阶段，新型城镇化已成为地方政府关注的重點。地方政府企图通过治理行为创新来实现新型城镇化发展的目标，这对于经济结构调整处于阵痛期、经济发展进入新常态以及正在进行供给侧改革的中国而言正当其时。城镇化进程中呈现出诸多与新型城镇化发展目标不吻合的基本事实，这给新型城镇化发展带来许多不利影响。例如，注重物的城镇化，从城镇的外表形态来看待其发展结果，导致空城和鬼城现象；注重经济发展，忽视经济社会的协调发展，出现唯经济论的偏激认识；注重城镇空间的发展，资源过多地集中于城镇，忽视了城乡一体化的政策目标，形成明显的城乡二元结构体制。城镇化进程中的各种经济社会问题，导致中国城镇化发展质量和运行效率大打折扣。对于上述问题，国家从战略层面制定相应的规划政策和措施，如《全国老工业基地调整改造规划（2013-2022）》首次将城镇化与工业化战略相结合，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》对中国未来如何发展新型城镇化给予宏观性指导。这对于切实解决中国城镇化进程中的各种问题提供了新的思路和方法，也充分证实新型城镇化在经济社会发展中的重要地位。那么，如何通过地方政府治理行为创新修正各种体制机制问题，进而实现新型城镇化的健康发展，是未来新型城镇化发展中的一个重要研究任务。

一、中国城镇化发展的现实状态

城镇化作为经济发展的重要动力，具有明显的功效和潜在优势，这在世界各国经济发展历程中均已得到证实。具体到中国，城镇化在拉动消费、扩大内需和推动经济发展方面也发挥着自身的内在优势，伴随新型城镇化的进一步推进，城镇化的经济发展效应逐步显现。

1.城镇化的发展核心：重物的城镇化、轻人的城镇化

人的城镇化是城镇化的发展核心，属于新型城镇化的基本要求和政策要义。然而，中国城镇化进程中却出现了人的城镇化和物的城镇化本末倒置的异常现象，多数城镇在城镇化进程中重点关注高楼大厦、宽马路和大广场等外表形态的物化过程，城镇之间差异不大，完全丧失了自己的特色；同时，忽视了人这一核心因素，出现半城镇化和被动城镇化等不正常现象。城镇化质量相对低下，这是城镇化发展的一种畸形表现。上述现象与地方政府治理行为是分不开的。因此，从城镇化的发展核心来考虑，城镇化进程中必须全方位、多角度创新地方政府治理行为，达到消除传统城镇化病变、推动新型城镇化健康协调发展目标的实现。

2.城镇化的基本导向：重经济发展、轻经济社会协调发展

经济社会协调发展是城镇化的基本导向，但城镇化进程中却出现偏颇，重经济发展、轻经济社会协调发展成为中国城镇化发展的新常态。传统的城镇化进程中存在唯经济论的观点，多数城镇把经济发展放在更为突出的位置，拆建反复进行，最终结果却不尽人意，没有达成经济社会协调发展的新格局。甚至有部分城镇的地方政府认为城镇化就是房地产化，大搞房地产开发，从表面来看。房地产作为城镇经济增长的重要动力，的确能够为经济发展贡献力量；但从本质和发展后果来看，这种做法可能会衍生出各种社会性矛盾和体制性问题，进而导致中国诸多城镇出现鬼城和空城现象，且数量呈现递增趋势，这是城镇化进程中需要避免的问题。出现上述问题与地方政府的城镇化治理行为息息相关，错误的思维导向和执行层理解的偏差不可忽视。因此，未来新型城镇化的发展必须实现地方政府治理行为创新，扭转城镇化发展的基本导向，以此实现经济社会协调发展。

3.城镇化的政策目标：重城镇发展、轻城乡一体化

城乡一体化作为城镇化发展的政策目标，越来越成为政策制定层关注的议题。然而。中国城镇化进程中出现重城镇发展、轻城乡一体化的思维模式，导致城乡二元结构愈演愈烈。目前城镇化进程中存在着诸多只顾城区发展而忽视乡村发展的事例，把各种自然资源和社会资源高度集中到城镇。同时，在户籍制度、土地制度和社会保障制度等均未得到深化改革的大背景下。部分转移人口并没有和原住城镇市民享有着同样的优惠待遇，处在半城镇、半乡村的夹心层地带，生活质量并没有得到明显提高：由于乡村资源向城镇集聚，乡村资源更加匮乏，对于进一步提升部分没有转移的人口的生活水平则是难上加难。从某种程度上来看。这些问题是政府主导的城镇化模式使然，也与地方政府治理行为是分不开的。因此，必须通过创新地方政府治理行为来突破政府主导的城镇化模式固有的缺陷。以实现中国新型城镇化的可持续发展。

二、中国新型城镇化发展中的地方政府治理行为分析

改革开放以来，中国城镇化发展所取得各项成就得到社会各界的高度认可，城镇化的经济发展效应逐步增强，这与地方政府治理行为有着内在的紧密联系，特别是1980-1999年表现更为突出。然而，从中国城镇化发展的现实状态可以看出，城镇化进程中所出现的各种社会问题与地方政府治理行为有着不可割裂的关系，且后者对前者的作用持续增大。因此。需要明晰地方政府治理行为创新的必要性和内在功效，为全面制定地方政府治理行为创新策略奠定基础。

1.地方政府治理行为创新的必要性

新型城镇化发展进程中地方政府治理行为创新十分必要，它关系到全体社会成员福祉水平能否提升的问题。目前无论是京津冀地区的大城市化战略，还是苏南、温州和珠三角地区的小城镇化战略，均与地方政府治理行为密切相关。在政府主导的城镇化发展模式下，地方政府的作用地位相对突出，这也突显出创新地方政府治理行为的紧要性和迫切性。

中国城镇化发展的现实状态要求创新地方政府治理行为。在城乡二元结构体制背景下。衍生出一系列病态的管理制度，包括户籍管理制度、土地管理制度和社会保障管理制度等，均会对新型城镇化的发展产生诸多不利影响。如户籍管理制度背后的同工不同酬和土地管理制度背后的同地不同权，都严重降低了城镇化的运行质量和运行效率。这些深层次的体制机制问题，都将成为新型城镇化发展的障碍。因此，必须转变并创新地方政府治理行为，采取切实有效的政策措施来深化改革户籍管理制度和土地管理制度等。特别是在新型城镇化发展战略提出之后。创新地方政府治理行为的要求也越来越强烈。因此，鉴于城镇化进程中地方政府治理行为的重要性。以及城镇化发展的现实状态要求实现地方政府治理行为创新，这同时也构成创新地方政府治理行为的一种倒逼机制。

2.地方政府治理行为创新的功效分析

从微观层面而言，地方政府治理行为创新主要通过作用于城镇化运行模式和经济发展效应等来实现城镇化高效率运行的初衷。从宏观层面而言，由于以往城镇化进程中存在诸多问题，需要创新地方政府治理行为来达成城镇化高质量发展的目标。具体来讲，地方政府治理行为创新的功效主要体现在以下三个方面：

首先，地方政府治理行为创新有助于实现城镇化运行模式的转变。在传统地方政府治理行为下，中国城镇化明显具有政府主导色彩，这种政府主导型城镇化模式，表面来看的确实现了大批量人口从乡村向城镇的空间转移；但从深层次分析，城镇化的发展质量和运行效率却并没有因此提升，而是始终处于低水平运行状态。地方政府治理行为在户籍管理制度、土地管理制度和社会保障管理制度方面的创新，能够扭转现行城镇化运行模式，促使政府主导的外生型城镇化向市场主导的内生型城镇化转变。

其次，地方政府治理行为创新有助于提升城镇化的经济发展效应。城镇化具有集聚效应和扩散效应，前者倾向于空间向心力，后者注重空间离心力，都对城镇经济发展具有推动作用。中国地方政府传统治理行为的空间向心力明显大于空间离心力，甚至诸多城镇只注重集聚效应，轻视或忽略扩散效应。各种经济社会资源集聚到城镇，导致城乡差距越来越大，城市核心区与周边区域的发展水平逐步拉大，城镇化的经济发展效应没有得到提升，这也是中国城乡二元结构不断加深的原因所在。地方政府通过对城镇化集聚和扩散行为的适当引导，实现两者的内在均衡，并提升城镇化的经济发展效应。

最后，地方政府治理行为创新有助于推动新型城镇化的深度发展。只注重城镇化发展速度、忽视城镇化发展质量是诸多城镇一贯的做法，地方政府治理观点偏颇和行为失策，注重的只是每年迁移到城镇的人口数量，对如何提升社会成员的福利水平却没有想法，导致出现同工不同酬的现存格局。未来新型城镇化的发展不能继续沿袭传统城镇化的发展老路，要规避并破解传统城镇化发展的固有弱点和缺陷，这就需要修正地方政府治理行为和治理措施，采取具有针对性的操作模式，进而推动中国新型城镇化发展质量和发展数量双向均衡深度发展的政策目标。

三、城镇化进程中地方政府治理行为的国外经验借鉴

虽然世界各国的经济发展方式和城镇化运行模式不同，但城镇化的发展遵循着同样的內在规律，其中地方政府治理行为也有可供参考的实际价值。了解并熟悉国外城镇化进程中的地方政府治理行为，对于创新中国地方政府治理行为，进而推动新型城镇化健康发展有重要的借鉴意义。

1.美国城镇化中的地方政府治理行为

美国的城镇化坚持以市场机制为主导与政府宏观调控相结合的运行模式。在城镇化发展的初期，完全是市场主导的运行模式，带来大量的城镇化弊端，如郊区化严重、空间结构失衡和土地利用效率低等，严重阻碍着城镇化进程。在城镇化发展的中后期，为扭转这种发展现实，美国不再坚持纯市场导向的城镇化道路。而是把地方政府这一变量介入到城镇化当中，实施的是市场机制为主导与政府宏观调控相结合的运行模式，用政府的宏观调控来弥补市场失灵所带来的缺陷，有效促进了要素间的合理流动和资源的空间整合。同时，地方政府在城镇化进程中通过出台一系列政策法规，构建安全高效的交通运输体系，为城镇化的发展提供了便利的交通网络。可见，美国城镇化进程中地方政府发挥着举足轻重的作用，这也为中国新型城镇化提供了新的运行模式和发展思路。

2.日本城镇化中的地方政府治理行为

日本是市场经济比较发达的国家。其在整个城镇化的运行链条中也坚持以市场机制为主的发展模式，但政府却发挥着参与引导甚至是干预的新型城镇化发展中的地方政府治理创新研究作用，这在国土规划和工业现代化过程中表现得尤为明显。在国土规划方面，通过诸多法条法规来对土地利用和规划进行引导。以提升土地的利用效率和集约性，并在实际操作中取得明显的发展成效；在工业现代化方面，地方政府对高新技术产业采取各种优惠政策，如减免税政策，且无论是在土地的批复使用还是配套工程建设方面，地方政府都发挥着重要作用。同时，在农村人口向城镇迁移过程中，地方政府通过采取有效措施分流转移人口，做到统筹管理，确保了城镇化的顺利进行和运行质量的提升。此外，日本三大都市圈形成所带动的产业集群效应的发挥与城镇化高度融合，这也与地方政府治理行为有着特定的联系。可见，地方政府在日本城镇化进程中释放着正能量，如何将这种正能量放大，则是未来日本城镇化发展过程中需要完成的任务，也是中国新型城镇化发展应当借鉴的。

3.欧洲国家城镇化中的地方政府治理行为

美国城镇化实行的是市场主导与政府宏观调控相结合的运行模式，强调的是市场经济的自由性；日本城镇化实行的是以市场机制为主、政府参与引导甚至是干预的运行模式，强调的是政府的主观性和能动性。虽然两国城镇化总体的运行模式基本相同。但侧重点却不同。欧洲国家城镇化的发展正好介于美国和日本中间，实行市场主导和政府引导相结合的发展模式，重点发挥市场的作用，兼顾地方政府的调控优势，两者的地位具有同等性，特别是在预防大城市过度膨胀和扭转小城镇衰落方面表现更为显著。英国、德国和法国等欧洲国家在充分尊重市场机制作用的前提下，通过健全的法律法规和公共政策来强化城镇化进程中基础设施等公共产品的建设力度；同时，城镇化进程中推动实施可持续的低碳交通体系，地方政府鼓励绿色环保的交通方式，改变市民的出行行为。并且都取得了可观的成效。欧洲国家城镇化进程中地方政府的具体做法给予中国新型城镇化发展以启示，如何兼顾并发挥市场和政府的内在优势，是我们需要关注的内容。

4.拉美国家城镇化中的地方政府治理行为

和美国、日本及欧洲国家城镇化不同的是，拉美国家城镇化进程中并没有对地方政府的作用给予足够的重视，由于地方政府管理的缺位及政策的错误导向，出现“拉美陷阱”的异常格局。拉美国家城镇化进程中长期奉行经济自由政策，对于地方政府如何调控城镇化和正确处理市场与政府的关系没有足够的认识：在农村人口向城镇迁移的过程中。地方政府并没有采取合理有效的措施，而是对其放任自流，导致人口迁移的盲目性和无序性，降低了城镇化的发展质量。地方政府对城镇化进程中出现的各种社会问题往往束手无策，如分配不公和收入差距拉大等现象，没有及时采取跟踪措施，导致两极分化现象十分严重。这是拉美国家出现过渡型城镇化的重要原因。由此可以看出，城镇化发展缺乏地方政府的合理引导和政策规划并不可行，这也是中国新型城镇化发展中应当注重的问题。

世界各国城镇化进程中，地方政府或多或少都对其产生影响，或是正向的促进作用，或是负向的阻碍作用。中国新型城镇化不能简单地模仿其他国家的发展轨迹，而应在考虑到中国城镇化发展现实的情况下，借鉴他们的成功经验，创新地方政府治理行为，以满足中国新型城镇化发展的基本需求，推动其健康有序高效发展。

四、新型城镇化发展中地方政府治理行为创新的政策建议

作为经济社会发展的新渠道和新方案。新型城镇化越来越受到社会各界的高度关注。地方政府治理行为作为其关键性调控变量。将对新型城镇化的发展带来显著影响，或有正向促进作用，或有负向阻碍作用。然而，如何通过创新地方政府治理行为，全面有效消除负向阻碍作用，放大正向促进作用，将是新时期地方政府需要完成的重要任务。在中国区域发展各具特色的社会现实下，在借鉴国外发展经验的基础上，需要在宏观政策思路的引导下。寻找具有针对性的微观操作模式，进而从整体上推进中国新型城镇化的健康协调发展。

1.创新地方政府治理理念，提升城镇化发展质量

中国传统城镇化发展过程中，由于部分地方政府治理理念错误，导致各种社会问题的出现。给城镇化发展带来诸多负面效应，因而需要创新地方政府治理理念。一是厘清新型城镇化的发展核心。新型城镇化的核心是人的城镇化，而非物的城镇化，新型城镇化进程中地方政府应把人作为核心要素，把提升全体社会成员的福利水平作为己任，而不应当过度关注城镇的外表形态或物的城镇化；通过深化户籍制度改革。消除城乡二元户籍制度及其背后的不公平性问题，强化人的城镇化的核心地位。二是明确新型城镇化的基本导向。新型城镇化发展中应以经济社会的可持续协调发展为基本导向。不应当再是单纯的经济发展。地方政府要深度革除唯经济论的不正确认识以及城镇化等同于房地产化的错误观点，适度减少城镇化进程中的社会差距和环境代价，完成经济社会协调发展的艰巨任务。三是树立正确的新型城镇化政策目标。城乡一体化应是新型城镇化的政策目标，不应当是对城镇发展的过度倾斜。地方政府应通过体制一体化、产业结構一体化和农民市民化来充分发挥城镇和乡村各自的优势，促进人口、技术、资本和要素之间的高度融合，避免各种经济社会资源向城镇的过度集中；摒弃过去以人口流动为特征的城镇化发展道路，实现城乡一体化。地方政府治理理念创新能够扭转中国城镇化发展的现实状态。也为推进新型城镇化的健康协调发展贡献力量。

2.创新地方政府的引导作用。走内生型城镇化道路

传统的城镇化是政府主导的外生型运行模式，在这种运行模式下，城镇化只是人口转移的初级城镇化，而非经济结构转换的高级城镇化。导致市场机制调节作用弱化。新型城镇化的发展需要创新地方政府的引导作用。转变城镇化运行模式，走市场主导和政府引导相结合的内生型道路，实现新型城镇化健康发展的政策目标。一是坚持市场机制的主导作用。市场作为资源配置的基础性手段，在新型城镇化发展中发挥着越来越重要的作用，各地区城镇化进程如何，是一个自然的过程，市场也应是主导因素；充分发挥市场这只无形之手优化资源配置、市场调节和信息引导等方面的优势，促进新型城镇化内生型道路的形成。二是发挥地方政府的引导作用。城镇化进程中要注重地方政府的引导作用，仅有市场主导的因素，可能会带来市场失灵，产生乡村人口的盲目迁移和低效率等问题。因此。需要通过地方政府引导优势和宏观调控作用的发挥，合理分流迁移人口，整合空间资源，保持农村和城镇的平衡发展，填补市场失灵的缺陷，但这并不意味着政府能够取代市场成为主导因素。同时，地方政府应该从不适合自己做的领域退出来。允许民间资本更积极地融入到新型城镇化发展中去。因此，创新地方政府的引导作用，走市场主导和政府引导相结合的内生型道路成为推进中国新型城镇化健康协调发展的政策思路。

3.创新地方政府的体制机制，推动地方政府职能转变

城镇化进程中所出现的各种社会问题与地方政府治理行为密切相关，不正当的治理行为导致地方政府职能异化，这是其背后的体制机制使然。为了创新地方政府治理行为，推动地方政府职能转变，必须从创新其体制机制入手，寻求推动新型城镇化可持续发展的策略。一是深化户籍管理制度、土地管理制度和社会保障管理制度改革。地方政府应推出同工同酬和同地同权的改革措施，实行人地挂钩和人财挂钩的城镇化运行机制，让全体社会成员参与到新型城镇化建设中去，建立从乡村到城镇全面覆盖的社会保障体制。同时，地方政府是公共产品的提供者，在城镇化进程中是为全体成员提供服务，改革措施的全面执行能够推动地方政府职能转变。二是优化地方政府的科学决策机制，规范政策执行机制。地方政府在城镇化进程中要建立信息收集和传达机制，建立利益相关者的民主议政机制，完善决策制约和责任追究机制；同时，要实现执行透明化、执行规范化和执行民主化。特别是要充分考虑这种决策和执行机制是否能够满足大多数人的利益，是否能够推动新型城镇化的健康发展，任何有损于新型城镇化发展的体制机制都应予以革除。因此，创新地方政府的体制机制，推动地方政府职能转变是推进新型城镇化健康协调发展必不可少的政策措施。

（责任编辑：孙艳）