新公共服务视角下多元主体共治的政府网站建设探析

沈雪梅

摘要：政府良好形象的塑造和维护是政府建立公信力的重要途径，政府网站是各级政府对外形象的窗口，政府网站能否有效运行，实现以“为人民服务“为”建设目标，已成为各国、各级政府乃至公众必须关注的问题。本文将从新公共服务的视角出发探析我国目前政府网站建设的现状，借鉴国外政府网站服务功能建设取得成功的经验，提出实现政府网站由多元主体共治的发展途径，让企业、公众参与到政府网站建设中来。

关键词：政府网站；新公共服务；多元主体共治；服务

一、 新公共服务视角下政府网站概述

（一）政府网站简介

所谓政府网站，是我国各级政府机关履行职能、面向社会提供服务的官方网站，是政府机关实现政务信息公开、服务企业和社会公众、互动交流的重要渠道。即是指一级政府在各部门的信息化建设基础之上，建立起跨部门的、综合的业务应用系统，使公民、企业与政府工作人员都能快速便捷地接入所有相关政府部门的政务信息与业务应用，使合适的人能够在恰当的时间获得恰当的服务。①但是，具体到中央政府和地方政府而言，由于政府职能的巨大差异，中央政府门户网站和地方政府门户网站在具体功能、体系结构及业务流程等方面存在着很大的不同。

不同级别的政府，不同的政府部门，由于业务范围和内容不同，所起到的作用也有差异，具体而言，一个成功的政府网站，具备如下功能：首先，向社会公众提供真实可靠的信息，方便公众查找信息，使政府网站的许多信息能够为社会团体和专业人员使用，推动政府活动更加透明。其次，畅通与社会公众的交流渠道，政府网站应该设立专门的互动区域，让公众有发言的场地，可以提出自己的问题和想法，有助于培养公民的责任感，也有助于政府官员树立“为人民服务”的意识。最后，优化政府自身的公共产品，政府网站设立了办事系统，网上办事和网上办公能够节约大量的行政成本，还能够简化企业和公众的办事程序，为整个社会带来便利。

（二）新公共服务与政府网站建设

20世纪70年代末80年代初，新公共管理运动在世界范围内掀起，一时间风靡全球，但实践证明企业家理论的效率至上也有其局限性，许多的批评也随之而来。新公共服务理论随即提出了服务至上、追求公共利益的价值导向，这种价值观更适合当前对服务型政府的追求，以公民为中心的权力体系也得到了更大范围的认可。在新公共服务的价值体系中，民主和公民权至上，权力是属于所有公民的，政府作为民众的代表行使权力，前提是必须用之于民。政府追求的应该是公共利益，而这里的公共利益并不是简单的个人利益的集合，而是代表民众广泛的愿景和需求。

电子政务体现着服务型政府的功能，它的诞生是处在公共行政管理发生革命性转变过程中的，同是也极大地促进了新公共服务的发展。新公共服务则为电子政务这一行政管理领域内的技术革命提供了思想上的指导。在新公共服务的思想理念下，政府网站的建设应立足于“为人民服务”这一根本出发点，网站的布局版块内容设置要着眼于人民的利益，为民众提供便利，尽量在公众面前做到公开透明。在信息提供上，注意准确、可靠性，扩大信息量，为公众搜索信息扩展渠道；在网上办事服务上，以保证质量节约时间节约成本为目标，简化办事程序，缩减办事开销；在网站建设上，注意版块设置的合理性，实现各级政府网站信息共享，为公众打造一个资源库，同时要扩大网站建设安全维护的支出，为公众提供一个安全的网上办事环境。

二、 我国政府网站建设的现状

我国的政府信息化建设开始于八十年代，起步虽晚，但发展速度快。1999年1月22日上午，由中国电信和国家经贸委经济信息中心联合40多家部、委、办、局信息主管部门共同倡议发起的“政府上网工程”宣布正式启动。“政府上网工程”主站点www.gov.cn.infonet和导向站点www.gov.cn也正式开通。至此，我国政府网站的建设已从计划酝酿走向全面实施阶段，我国的各级政府相继走上网络之路。

（一）取得的成就

1、政府门户网站普及程度不断提高。根据国家信息中心组织编撰的2007年电子政务蓝皮书《中国电子政务发展报告NO.4》指出，到2006年底，部委、省级、地市级政府网站拥有率超过90%，县级政府网站拥有率超过80%，各级政府网站平均拥有率达到85.6%，比上一年度上升4.5%。各级政府网站信息发布的及时性、准确性进一步提高，在线服务数量快速增长，近20家网站服务事项超过1000项，由此可见网站建设的状况是喜人的。从城市到乡村，从沿海到内陆，网络的覆盖率逐渐提高，会使用网络的居民人数也在增加。

2、在建成的政府网站中，大部分网站都有比较丰富的政务信息。几乎所有的政府网站都有政务动态、政务公开、政策法规、政府机构、政府工作等栏目，且这些栏目也一般都含有较为充实的信息，如广州市政府信息网在这一点特别突出，在该网上，《政府要闻》围绕政府领导的政务活动进行了比较全面和及时的反映，社会公众可以获得对政府活动的比较充分及时的了解；首都之窗对政务信息也比较充实；福建省政府网站主页上政务信息占了一半以上，有政务信息、政务公告、党政机关、法规规章、省长信箱、福建县区，并链接了相当的地方政府网站和部委政府网站，《安徽省行政机关文件公开发布管理规定》明确规定政府网站是各级政府公开发布政务文件的主要载体之一，等等，总的来说，政府网站对政务信息的建设已取得了较大进展。

3、在信息的组织与检索方面，也取得了较大进展。建站初期大部分网站主要以文本信息为主，目前大部分政府网站都应用了主題、分类、列表、图片、信息流动栏、视频、地图、统计表等多种方式表现信息。大部分政府网站设有站内检索功能，并有许多网站支持各种高级检索，如按时间、名称、栏目、时效、文号、作者、时间组合检索等，相对于建站时期，这是一个重大进展。

（二）存在的问题

1、政府网站建设地区发展不平衡。我国政府网站建设还存在较大的地区差异，总体来说，东部发达地区由于经济、地理等条件都优于中西部地区，因此政府网站建设的总体水平也高于中西部地区，如西部宁夏、西藏、新疆等地的政府网站建设严重滞后，有的还没建立政府网站，有的建立了也不能正常访问，而东部地区，如上海、江苏、南京等地的政府网站建设都领先一步，不仅图文并茂，而且信息丰富，有很好的交互功能等。当然，也有个别西部地区政府网站建设比较发达，如陕西、青海，东部也有少数网站建设滞后，如浙江。但从整体水平来看，东部地区政府网站整体建设水平明显高于中西部地区。

2、信息含量少。政府网站作为当地门户网站，应成为一个地方的综合信息利用库，应整合当地的政治、经济、文化、社会和地理等各方面的信息资源。但从抽样调查结果来看，完全包括政务信息、地方经济信息、网上办公、网上交互、便民服务信息、地方概况等栏目的尚不多，还有些网站信息含量少且内容单调，有些网站绝大部分为政务信息，其它方面则很少涉及；有些网站为促进地方经济发展，重点宣传当地的产业、旅游等资源，其它方面就严重不足，没有便民服务信息，没有生活信息等等，这离成为地方综合信息库的目标还相去甚远。

3、网上办事不足。设立了网上办公的网站还不多，即便是有办事功能的网站所提供的办事功能也非常有限，只有为数极少的表格下载、行政审批、网上交易等等。离“凡是在实际中可以实现的政府职能工作，在网上基本上都可以实现”的建设目标还相距太远。有些网站虽设立了网上办公栏目，但并没有真正履行网上办公的功能，对公众提交的申请不予受理或延迟受理，使得办事栏目在某种程度上形同虚设，这极大地伤害了群众对政府的信任度。

4、管理机制有待健全。②管理体制是政府门户网站建设成功的保障，但是目前我国的政府门户网站建设中有很多管理上的不足亟待完善。有很多网站缺乏专门的管理维护机构和人员，或者管理维护机构与政府业务部门相脱节。建立网站之后更重要的工作体现在随着技术的改进和用户的需求，要不断更新和维护网站。如果政府门户网站的信息更新不及时，甚至落后于媒体网站，那么就会渐渐地失去浏览者，因此也就发挥不了政府门户网站服务公众、以公众为中心的功能。另外，政府门户网站建设的评估方法还有待完善，要把服务的实现程度和应用水平作为政府门户网站绩效评估的重要依据，实现以评促用。

三、国外政府网站服务功能建设经验③

（一）美国政府网站服务功能建设

美国政府网站已经建设得相当成熟。美国联邦政府和州政府都十分强调整合资源在政府网站服务功能建设中的重要性，都将统一门户网站作为整合资源的重要手段，通过强化管理、加强协调、完善运行机制、理顺资金渠道等手段，进一步加大资源整合力度。FirstGov.gov作为美国联邦政府的门户网站，建设初期的主要目标是通过网络把政府呈现在公众面前，让上网的人以最快的速度发现重要的内容，使公众通过网站办事犹如到书店买书一样简单。通过几年的发展，网站设计从最初的信息发布平台向交互办事平台转变，“一站式”设计使用户可以方便地访问所有在线的政府办事项目、服务项目和其他相关信息。美国联邦政府门户网站与州政府等地方政府网站在服务功能上有所不同，地方政府的政府网站的服务项目更具体，更加人性化。FirstGov.gov对地方政府网站和各部门网站提出界面等方面的要求。

（二）新加坡政府网站的服务功能建设

新加坡政府经过持续不断的努力与稳步的建设策略，新加坡政府的网站服务功能已经趋于成熟。在世界经济论坛发布的最新消息中，新加坡已经超越美、英等国成为全球信息化程度最高的经济体。新加坡政府网站的一大特色是内容充实、服务项目众多，它涵盖了政务、医疗、学习、购物等诸多方面。新加坡政府网站服务建设的重点是公民和企业的办事服务电子化。国际上公认的创新和领先的新加坡政府门户网站，实现了高度化的双向互动，网站上集中了10多项网上服务项目，包括一个人从出生到死亡所涉及到的政府相应的服务；企业从注册到生产经营甚至注销过程涉及到的与政府打交道的事务的办理。新加坡人口仅400多万，但其门户网站每月的点击率超过1400万人次，公民和企业办事基本上都通过网络完成。然而，政府网站服务的突飞猛进，使其服务项目集成和服务内容整合的重要性和迫切性凸现出来。为使每个人随时随地可以从网上能够更方便、更快捷地获取所有的政府网上服务，新加坡政府本着“众多机构，一个门户”的核心理念，进行了网上服务整合与集成，实施了政府网络资源整合，提供相互关联的一体化网站服务，处处体现了其以用户为中心的根本宗旨。

（三）澳大利亚政府网站的服务功能建设

早在1972年，澳大利亚政府的海关服务署就引入了通关文件申报自动化系统。2004年7月，澳大利亚政府门户网站开通，澳大利亚的电子政务进入智能化和个性化服务阶段。澳政府遵循“面向目标，面向顾客，面向问题”的思路，为用户提供个性化信息和服务。澳大利亚政府网站面向用户，澳政府通过建设政府门户网站，面向用户整合网站建设。政府通过建设政府门户网站，面向用户整合网上信息及服务内容，简化了公众查找政府服务和信息的流程。澳大利亚政府网站建设的一大特色是实行市场化运行。澳大利亚政府强调与私营企业的紧密伙伴关系是电子政务建设成功的基本要素，政府和企业在电子政务的发展中各有自己的角色。政府的职责是完成法律赋予政府的职能，政府擅长的是政府自身的业务，不是信息系统的开发。信息系统的开发是企业的专长。因此，在电子政务的发展中，政府的首要任务是提出对信息系统的需求，系统开发完全可以外包给企业来运作，政府和企业实现双赢。

四、“多元主体共治”的政府网站建設策略

随着政府信息化程度的提高，政府网站建设仅仅依靠政府这一主体已经不能适应社会的要求，国外政府采取了一系列措施对政府网站建设加以改进，如外包工程、市场化运作、PPP模式等，结合我国政府网站建设出现的不足，本文提出“多元主体共治”的发展模式。

多元主体共治，即治理主体的多元性，主张除政府外，市场主体和社会主体等可以参与到政府网站建设的过程中来，市场主体主要包含企业，社会主体则是指 第三部门和社会公众，同时强调这些主体应在法制和制度框架内进行合法运作，积极参与政府网站建设。如今我国政府网站建设投入的资金不够，导致网站建设覆盖率不足，分布不平衡。网站建设也缺乏相关技术人员，大部分政府网站建设和维护都依靠政府内部工作人员，缺乏技术支撑。在“多元主体共治”模式下，各主体各司其职，企业、政府、公众能实现多赢。

在“多元主体共治”模式下，政府只需要做自己擅长的事，即制定政策和执行政策，把网站的建设和维护外包给企业，因为市场上有专门从事网站建设的公司和人员，有足够的能力去规划网站。将外包服务与内部运营管理相结合，外包动力是降低运维成本、解决政府IT人才短缺。外包原则是核心系统自己管理、非核心系统外包。外包要经过政府的招标和企业之间的竞争，避免随意性，政府要寻找到价格合理、产品质量高的企业来负责网站建设维护，而企业可以通过两种方式获利，第一种是政府直接给予一定的费用，并与企业签订合同，另外一种则是企业在为政府提供网站建设的服务中获得优惠。政府网站建设成功，获得公众的认可，无形中也给企业带来潜在利益。作為政府，不用再花费精力去从事网站建设维护工作，就可以专心做好自己的事，为人民服务。但外包并非完全放任，政府要制定网站建设和维护的标准，着眼于大局，定期对企业网站建设维护工作进行评估，促进网站信息的更新，保证网站内容充实，提高网上办事效率。公众作为“多元主体”中的“一体”，责任在监督，监督政府网站建设的标准，评估网站内容的合理性，政府网站建设应该设立专门的提建议模块，公众可以将自己的不满和建议表达出来，企业和政府要及时解答和评价。相关部门也要发挥好监督的作用，防止在“外包”过程中出现贪污腐败，损害人民的利益。

[注释]

①耿连颖.我国政府门户网站建设现状及对策研究[J].黑龙江对外经贸，2008（9）.

②杨斌.我国政府网站建设的现状、问题及其对策[D].苏州大学，2002.

③齐冬瑾. 国外政府门户网站建设及其对我国的启示[J].经营管理者，2015（8）.

[参考文献]

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[4]耿连颖.我国政府门户网站建设现状及对策研究[J].黑龙江对外经贸，2008（9）.

[5]杨斌.我国政府网站建设的现状、问题及其对策[D].苏州大学，2002.

[6]李斌.服务型政府网站建设研究[D].西北农林科技大学，2012.

[7]陆春一. 国外政府网站服务功能建设的经验与启示[J].商场现代化，2011（7）.

[8]齐冬瑾. 国外政府门户网站建设及其对我国的启示[J].经营管理者，2015（8）.

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[12]鹿源. 新公共服务视角下的国内外政府网站影响力比较研究[D].华中师范大学，2010.

（作者单位：安徽大学管理学院，安徽 合肥 230000）