农村宅基地退出中存在的问题与对策

◇杨芯毅

农村宅基地退出中存在的问题与对策

◇杨芯毅

随着工业化与城镇化进程加快，大量农村人口将转移到城镇，农村出现了宅基地空闲现象。受传统观念、体制等因素的影响，农村宅基地在退出中遭遇种种困难。本文认为，应认真分析造成宅基地退出困难的原因，明确宅基地产权制度体系，设计系统化的宅基地退出制度来推动这项工作。

农村；宅基地；退出；机制

新时期，我国大量的农村劳动力不断向第二、三产业转移。调查表明：中国大约有2至3亿的农村人口正由农村向城市转移，随之而来的是大约2亿亩农村宅基地处于空置状态。这些状态会严重影响我国的可持续发展。探析我国农村宅基地退出过程中存在的问题，改革与创新我国农村宅基地退出中的体制与机制，是新时期理论和实践领域相结合的重要课题。

一、我国宅基地退出的内涵

（一）农村宅基地退出的原因

在我国的农村土地制度中，宅基地是核心部分。“居者有其屋”的宅基地制度在保障农民基本生活的需求中一直起着重要的作用，是农村发展与稳定中的重要支柱。

我国农村宅基地政策是植根于计划经济之下的分配方式，没有建立农村宅基地科学集约运用的合理机制，更没有制定出科学的农村宅基地退出政策，从而导致我国目前城镇化建设发展模式下的农村居民居住面积有增无减的现象出现，这些现实情况是与我国耕地资源的保护措施大相径庭的，同时，与我国所制定的“节约集约”的政策是背道而驰的。因此，科学管理农村土地资源，合理运用农村的宅基地，保障我国城镇化进程的顺利进行，进一步推进农村宅基地的退出刻不容缓。

（二）我国农村宅基地的退出模式研究

新时期，我国的农村宅基地退出模式形式多样，每一种模式都产生着政策效应。

1．政府主导型模式。这种模式是整个过程都由政府进行组织与实施，体现了强有力的政府权威意识。

2．村民自发型模式。这种模式是以政府为主导，以村集体经济组织为主体，在尊重村民意愿的基础上运行的。

3．企业推动型。这种模式充分发挥了企业为主体的作用，由企业来实施宅基地退出的补偿资金，对农村宅基地进行拆迁与补偿，对退出的宅基地进行重新规划。

4．市场配置型。这种模式通过构建城乡土地市场的科学化，有效发挥资源配置，以科学的价格赔偿制度，来实现农村宅基地资源配置，推动城乡规划的发展。

二、我国农村宅基地退出中存在的问题

调查发现：我国农民退出宅基地后进城务工，其积极性来自宅基地的保障机制与补偿措施、家庭收入、技能培训、家庭人口等因素的制约。这些调查充分表明农村宅基地的退出是一项长期的工程，需要考虑农村人口退出过程中，与农民利益息息相关的保障机制与措施，科学平衡因农村宅基地转移所产生的各种利益关系。调查发现：农村宅基地各种类型的退出模式都存在着利与弊。我国的宅基地退出中主要存在的问题有以下几点：

（一）宅基地产权的不科学性

土地问题的重中之重是产权问题，而宅基地对于农民来说产权是不规范的。为了保护农民的土地权益，国家不断提高土地的使用价值，而具体到农民赖以生存的宅基地来说，我国还是保持了农村生活稳定的有关政策，通过政策限制农民宅基地的自由转让。土地与房产作为一种特殊的社会资源，有固定性与依赖性的特点，国家产权制度的制定使房屋的财产权与使用权没有合理分开，从某种程度上导致了房屋产权的不合理性。农民的房产能不能自由流转，牵涉到能不能将农民的财产转化为资产，能不能增加农民的财产性收益。在我国快速发展的城镇化进程中，由于农村宅基地使用权的流转存在限制性的问题，导致农民的宅基地产权没有保障，从而无法为落户城镇的农民提供经济基础与经济保障。

（二）城镇化进程的不平衡性

我国的城镇化进程在保障机制上是以政府为主导，在此过程中充分强化了政府的主导作用，很少体现农民的主体作用，导致农民权益的呼吁声只能在某些方面体现。一个世纪以来，我国政府实施城镇化发展的方针与政策，导致了各级政府盲目进行开发项目。各地政府为了快速发展项目建设，以其推动城镇化进程发展的主观举动，在没有科学规划的前提下，不断引进企业的项目，导致了城镇化发展的不均衡、不科学。虽然一些项目的增速发展为一些农民提供了就业的机遇，但是一些没有经过市场检验的企业，是无法为进城的农民提供就业稳定的保障，所以，从某些方面阻滞了农民宅基地退出的积极性。

（三）不合理的宅基地退出补偿标准

农村宅基地的退出补偿问题是一个科学的工程项目，是一个利益科学分配的过程。这个项目如果要顺利实施，就要有一系列的方法与手段。在这个过程中，要杜绝公权私用与强力拆迁现象的出现。在退出过程中，各地政府无论采用哪一种宅基地退出的模式，都要在基层政府的主导下退出，而且要在当地政府的默认与许可下进行。其结果是，政府承担着耕地保护与加快城镇化发展中的多重压力。

因此，各地政府要出台一些切实可行的政策与措施，在农民的合法利益得到保护的同时，还要防止各地出现的政府、村委与开发商共同侵吞补偿款的现象，这些不正常的现象严重打击了农民自发的退出宅基地的积极性。更重要的是：要避免补偿措施的不科学导致房价市场的飙升，防止房价快速上升现象的再发生。

三、完善我国宅基地退出机制的对策

农村宅基是农民赖以生存的土地，也是社会和谐与稳定的条件。农村宅基地的配置效率对于我国城镇化进程的发展具有重要的推动作用。因此，农村宅基地退出政策的制定与实施，不但要科学推进城镇化进程的快速发展，还要推进农村宅基地的合理分配。所以，要立足我国实情，在充分了解我国农村土地产权政策的前提下，在农村宅基地产权制度与政策的基础上，使失去土地的农民能够丰衣足食，能够安居乐业，能够有安定的生活保障，以政策的制定来推进农村宅基地的科学退出。

（一）构建明确的宅基地产权制度体系

新时期，我国农村宅基地存在缺陷，这就会导致农民在宅基地退出的过程中丧失土地所有权，导致了农民没有积极退出宅基地的现象产生。因为，科学的产权关系可以有效降低土地交易成本，还能够促进权利人有效利用土地资源，实现土地资源的科学分配。农村宅基地产权制度是农民宅基地退出中能不能顺利进行的关键。

1.我国进一步明确村集体组织是农村宅基地所有权的主体，使用宅基地必须符合《中华人民共和国土地管理法》有关的法规和政策。

2.要严格界定宅基地使用权的权能，严格界定满足农民基本居住条件的宅基地分配的科学标准，而且要对超标部分的处置做出政策与制度的细化条例。

3.要科学、规范农村宅基地使用权的确权与登记等管理工作，杜绝因为产权不明确而导致农民权益的损害，从而为农村宅基地流转提供了科学的保障措施。

4.制订切实有效的农村宅基地流转管理办法，杜绝借宅基地流转而侵害农民权益现象的发生。

（二）制订科学的宅基地退出制度

制定科学的农村宅基地产权制度，为农村宅基地的科学退出奠定基础，在实际的宅基地的退出过程中，各地政府要具体问题具体分析地制定科学的保障制度。

1.要建立科学的社会保障体系。调查发现：我国宅基地蕴含着深厚的社会保障功能，如果失去了宅基地，农民就没有了安全感。若要让农民有安全感，就要科学完善社会的保障制度。所以，要进一步改革不合理的户籍制度，从户籍制度上缩小城乡差别。使农民在教育、医疗、卫生、住房与养老等方面与城市居民有着同等的待遇和保障，让进城的农民真正实现“居者有其屋”的生活保障。使进城的农民没有后顾之忧。

2.要建立科学的农民土地保障制度。要建立切实可行的农村宅基地退出的保障措施，在农民退出宅基地的过程中，充分了解农民的呼声与心愿，科学保障农民的宅基地权益，实现法律制定的农民宅基地的权利。要探索与实践农民宅基地资产化的发展模式，积极地引导农民心甘情愿地将自己的宅基地置换为城市住宅；此外，要科学规范土地市场，在土地市场的交易过程中，实现农民宅基地的特殊价值；要不断完善金融市场，科学规范宅基地的抵押方法，不断推动宅基地的使用权转化为流动资本，从而实现农民宅基地的资产化。

3.要制订科学的补偿措施。科学的补偿目的要以保障农民基本居住权力与宅基地价值来实现。补偿与安置可采取科学有效的方法进行，切实可行的方法可以有效激发农民的退出积极性。新时期，我国许多地市在退出中都出现了缺乏科学性的问题，其议事过程缺乏民主，使农民的话语权丧失，使农民的利益无法得以维护。

综上所述，在我国农村宅基地的退出过程中，只有充分尊重农民的意愿，让农民参与到农村宅基地退出的整个过程当中。具体问题具体分析地制定科学有效的方法与政策，才能不断推动我国农村宅基地的退出进程。

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（作者单位：许昌职业技术学院）

10.13999/j.cnki.scyj.2017.07.002