论我国反恐行政处罚责任规制

周舟

[摘 要]恐怖主义已成为影响世界和平与发展的重要因素，是全人类的共同敌人。2013年以来我国新疆、北京、昆明、广州等地发生多起严重恐怖事件，恐怖事件呈多发频发态势，对我国的国家安全、社会稳定和人民生命财产安全构成严重威胁。为了依法防范和打击恐怖主义，十二届全国人大常委会第十八次会议审议通过了《中华人民共和国反恐怖主义法》（简称“反恐怖主义法”）。其中《反恐怖主义法》第九章从立法上完善了我国反恐行政处罚责任制度。

[关键词]反恐怖主义法；行政处罚；刑法修正案；责任主体

[中图分类号]D92 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2016）12 — 0110 — 02

法律责任的规定是一部法律得以运行、实施的重要保障，《反恐怖主义法》第九章对法律责任进行了规定，通过对恐怖活动行为人以及与反恐有关的不同责任主体的法律责任作出规定，构建了对相关行为人（单位）科以刑事责任（第79条、第94条）、行政处罚责任（第80条至第93条）、行政处分（第94条）的预防和打击恐怖主义法律责任体系。法律责任体系中最大亮点在于规定了恐怖活动行为人以及与反恐有关的不同责任主体的行政处罚责任。

一、反恐立法上设立行政处罚责任必要性

（一）法律层面，实现行政责任和刑事责任的有效对接，为依法反恐提供行政处罚法律依据

《反恐怖主义法》颁布之前，在对恐怖相关活动刑事追责方面，2015年11月1日生效的《中华人民共和国刑法修正案（九）》增加规定了五种新的恐怖活动犯罪罪名，使得恐怖活动犯罪的刑法规制更加健全；但对情节显著轻微危害不大、不认为是犯罪的恐怖相关活动行政追责方面则为空白，原因是《中华人民共和国治安管理处罚法》以及其他法律、法规立法滞后，没有专门针对恐怖活动行为人以及与反恐有关的其他责任主体行政处罚责任的规定，实践中导致公安机关在行政执法的过程中无法可依，放纵了恐怖分子。为了全面打击情节显著轻微危害不大、不构成犯罪的恐怖活动分子，必须在《反恐怖主义法》中增加对一般违法行为予以行政处罚的规定。

（二）司法实践层面，有利于分化瓦解恐怖分子的违法犯罪活动

暴力恐怖事件参与人员具有“低龄化”、“团伙化”、“男女混合化”等特点。“低龄化”指暴力恐怖团伙参与人员大多为“80后”、“90后”年轻人。“团伙化”指暴力恐怖团伙参与人数从数人到上百人不等。伊宁市破获的“1.20”暴力恐怖团伙案，涉案人员就多达256人。“男女混合化”指恐怖暴力团伙呈现女性增多态势，2013年6月至8月被新疆警方查获的470余名恐怖分子中不乏女性；在“低龄化”、“团伙化”、“男女混合化”的暴力恐怖犯罪团伙中，参与人员参与违法犯罪的原因不同，但为数不少是在被暴力恐怖犯罪团伙的组织者、领导者、骨干人员蒙弊、被宗教极端思想鼓惑下而参与的，这就要求办案机关在运用刑事手段打击组织者、领导者、骨干人员等主犯、教唆犯、其它从犯、胁从犯的基础上 ，必须同时辅之以行政处罚手段打击那些情节显著轻微危害不大、不认为是犯罪的其它参与人员，以便分化瓦解恐怖分子的违法犯罪活动。

（三）防范层面，有效构筑预防和打击恐怖主义的社会防线

从近年发生的恐怖事件看，恐怖组织具有人员流动、资金进出、传播宣传物品、携带危险物品和作案工具、利用便捷的互联网进行串联等特点，使得暴力恐怖犯罪呈现规模化加大，破坏力和影响力增大的趋势，为了遏制这类犯罪的发生，必须有效构筑预防和打击恐怖主义的社会防线，要广泛动员诸如：金融机构和特定非金融机构，电信业务经营者、互联网服务提供者，铁路、公路、水上、航空的货运和邮政、快递等物流运营单位，住宿、长途客运、机动车租赁等业务经营者、服务提供者，危险物品的生产、进口、运输和管理单位，防范恐怖袭击重点目标的管理、营运单位、大型活动承办单位，新闻媒体等行业和单位参加到预防和打击恐怖主义防线中，为此有必要通过《反恐怖主义法》立法明确上述社会各部门应当承担的相应法律义务，以及违反义务时承担的行政处罚责任。

二、我国反恐立法对行政处罚责任的规制

《反恐怖主义法》第九章规定了对恐怖活动行为人以及与反恐有关的责任主体的行政处罚责任：

（一）规定了对参与有关恐怖活动、极端主义活动尚不构成犯罪的行为人的处罚

《反恐怖主义法》第八十条主要列举了应当给予行为人以拘留或并处罚款的4类情节轻微，尚不构成犯罪的参与有关恐怖活动、极端主义活动行为：一是宣扬恐怖主义、极端主义或者煽动实施恐怖活动、极端主义活动的；二是制作、传播、非法持有宣扬恐怖主义、极端主义的物品的；三是强制他人在公共场所穿戴宣扬恐怖主义、极端主义的服饰、标志的；四是为宣扬恐怖主义、极端主义或者实施恐怖主义、极端主义活动提供信息、资金、物资、劳务、技术、场所等支持、协助、便利的。〔1〕

（二）规定了对利用极端主义破坏国家法律制度实施尚不构成犯罪的行为人的处罚

《反恐怖主义法》第八十一条共列举了“强迫他人参加宗教活动，或者强迫他人向宗教活動场所、宗教教职人员提供财物或者劳务的”等10项利用极端主义破坏国家法律制度实施，情节轻微尚不构成犯罪的行为，其中第10项“其他利用极端主义破坏国家法律制度实施的”为兜底性规定。〔2〕

（三）规定了对窝藏、包庇、拒绝提供证据尚不构成犯罪的行为人的处罚

《反恐怖主义法》第八十二条规定：明知他人有恐怖活动犯罪、极端主义犯罪行为，窝藏、包庇，情节轻微，尚不构成犯罪的，或者在司法机关向其调查有关情况、收集有关证据时，拒绝提供的，由公安机关处十日以上十五日以下拘留，可以并处一万元以下罚款。〔3〕

（四）规定了与反恐有关责任主体的处罚

《反恐怖主义法》第八十三条至第九十三条规定了以下11类与反恐有关责任主体的行政处罚责任：〔4〕一是金融机构和特定非金融机构的行政责任（不履行冻结资金义务的处罚）；二是电信业务经营者、互联网服务提供者的行政责任（不履行电信、互联网技术支持、协助和管控职责的处罚）；三是铁路、公路、水上、航空的货运和邮政、快递等物流运营单位的行政责任（违反物品安全查验制度的处罚）；〔5〕四是电信、互联网、金融、住宿、长途客运、机动车租赁等业务经营者、服务提供者违反客户身份查验制度的行政责任；五是危险物品的生产、进口、运输和管理单位的行政责任（违反危险物品安全管理规定的处罚）；六是防范恐怖袭击重点目标的管理、营运单位，以及大型活动承办单位的行政责任（违反重点目标安全管理规定的处罚）；七是恐怖活动嫌疑人员的行政责任（违反约束措施的处罚）；八是新闻媒体等单位和个人的行政责任（违反规定编造、报道、传播虚假恐怖事件信息的处罚）；九是拒不配合有关部门开展反恐怖主义安全防范、情报信息、调查、应对处置工作的个人和单位的行政责任；十是阻碍有关部门开展反恐怖主义工作的个人和单位的行政责任；十一是单位的特别行政责任（限制或剥夺资格的处罚）。

三、行政执法机关在反恐工作中如何正确行使行政处罚权

（一）正确区分罪与非罪

法律层面上区分罪与非罪要以《中华人民共和国刑法》第13条“但是情节显著轻微危害不大的，不认为是犯罪”的但书规定为依据〔6〕；事实层面上区分罪与非罪要全面审查犯罪嫌疑人及其他违法人员的犯案动机、主观目的、客观行为、危害后果。在此基础上凡情节轻微，尚不构成《中华人民共和国刑法》规定的犯罪的参与人员要按照非罪定性，并适用《反恐怖主义法》行政处罚责任的规定处理。

（二）及时、全面收集、固定证据

针对恐怖组织作案具有人员流动、资金进出、传播宣传物品、携带危险物品和作案工具、利用便捷的互联网进行串联等特点，办案机关要严格依照法定程序，及时、全面收集、固定证据，其中对作为执法证据使用的涉案物证应当全面审查，对涉案宣传品的内容因涉及宗教专门知识或者语言文字等原因无法自行审查的，按照最高法、最高检、公安部《关于办理暴力恐怖和宗教极端刑事案件适用法律若干问题的意见》的规定商请宗教、民族、新闻出版等部门提供审读意见。需要对涉案宣传品出版、印刷、制作、发行的合法性进行鉴定的，由公安机关委托新闻出版主管部门出具鉴定意见〔7〕。

（三）严格依照法定程序办案

公安机关依照《反恐怖主义法》对恐怖活动行为人以及与反恐有关的不同责任主体进行行政处罚时，要严格按照《中华人民共和国治安管理处罚法》总则的要求，处罚程序中调查、决定、执行的要求办案，公安机关及其人民警察办理行政处罚案件，应当自觉接受社会和公民的监督。被处罚的单位或个人对办案机关依照《反恐怖主义法》作出的行政处罚决定不服的，有申请行政复议或者提起行政诉讼的救济权利。

（四）公安机关和其它有行政处罚权的机关要各司其

职，各行其权

《反恐怖主义法》第84条、第91条除规定公安机关有权行使拘留处罚权外，还规定与反恐有关的责任主体的主管部门有权行使罚款处罚权，此类情形要求不同的行政机关既要互相配合，又要各司其职，各行其权。对于《反恐怖主義法》第85条、第86条、第87条、第93条只规定与反恐有关的责任主体的主管部门行使罚款处罚权的，主管部门应当严格按照《中华人民共和国行政处罚法》规定的执法程序要求办案。

（五）严格区分宗教极端违法犯罪与正常宗教活动，坚持执行宗教、民族政策发生在新疆的多起暴力恐怖事件的共同特点就是暴徒及参与人员均为宗教极端分子，有组织地开展所谓教经、讲经、解经、学经班，观看宣传宗教极端和暴恐内容的音频视频资料，传播宗教极端思想，必须引起高度警惕。

《反恐怖主义法》第80条、第81条、第82条涉及对“极端主义活动”行为的认定，公安机关在适用上述规定办案时要严格区分宗教极端违法犯罪与正常宗教活动的区别，做到既坚决打击“极端主义活动”分子，又保护正常宗教活动，维护民族团结。

〔参 考 文 献〕

〔1〕〔2〕〔3〕〔4〕中华人民共和国反恐怖主义法〔EB/OL〕.中国政府网，京ICP备05070218号，2015-12-27日.

〔5〕义乌一家物流企业因反恐工作不到位被罚10万〔EB/OL〕.浙江新闻网，浙ICP备10006364-31号，2016-05-31.

〔6〕中华人民共和国刑法〔EB/OL〕中国法院网，京ICP备12013311号，2015-11-1.

〔7〕最高法、最高检、公安部.关于办理暴力恐怖和宗教极端刑事案件适用法律若干问题的意见〔EB/OL〕.中华人民共和国最高人民检察院网，京ICP备05026262号，2014-9-9.

〔责任编辑：陈玉荣〕