循环经济法制比较与重构

曲 阳

循环经济法制比较与重构

曲 阳

循环经济法制是工业化国家创制的新型法制。我国2008年颁布的《循环经济促进法》，在实施中存在诸多问题。相较于德、日循环经济立法，我国“二元结构”的循环经济法制，应向循环管理一体化框架发展；我国推行的生产者延伸责任，应由颁布回收目录方式向“特定废弃物”管理转型；回收系统构建应从依靠市场力量向增强环境管制过渡，推进“两网融合”。

循环经济法制；生产者延伸责任；废弃物回收系统；比较；重构

世界上，在进行循环经济立法的国家中，德国、日本与中国是最具有代表性的国家。这三个国家都颁布专门的循环经济立法，确立减量化、再利用和资源化的3 R原则、规定生产者延伸责任制度、构建废弃物回收系统等，以此来推行废弃物处理与资源循环利用法制。然而，这三个国家的循环经济法制，在立法模式、制度安排、回收系统构建等方面存在着明显的差异。本文将对三者的循环经济法制进行比较分析，厘清它们的不同特点，进而把握循环经济法制的发展规律与方向，以期推动我国循环经济法制的不断完善。

通过对德日两国循环经济法制进行比较，并分析德日与我国循环经济法制的异同，从中借鉴他们先进经验提出完善我国循环经济法制的构想。

一、德日循环经济法制比较

（一）循环经济立法模式比较

1.一元化模式

德国1972年制定《废弃物处理法》，这部法律在德国被称为“第一代废弃物处理法”；1986年颁布《关于避免废弃物产生及适当处理法》，这部法律被称为“第二代废弃物处理法”，后者取代了前者；1994年制定《促进循环经济和确保合乎环境承受能力的废弃物处置法》（简称《循环经济法》），这部法律被称为“第三代废弃物处理法”，后者取代了前者；2012年制定新版循环经济法，即《促进循环经济和确保合乎环境承受能力废弃物管理法》，这部法律被称为“第四代废弃物处理法”，后者取代了前者。由此可见，德国的循环经济法制是在废弃物法制基础上，即在废弃物处置基础上发展出抑制废弃物产生、再利用及再循环的所谓“3 R”管理规则，其废弃物的处置与利用是包括在一部法律之中的。这种立法构架属于物质循环管理一元化立法模式。

2.基本法模式

日本1970年制定《废弃物处理及清扫法》。在这部法律制定20年后进行一次较大的修改，即1991年的修改。在同年，日本还颁布一部新的法律——《再生资源利用促进法》。这样，在日本有关废弃物的处置与利用就有两部法律调整。实际上，日本废弃物处理的行政管理与资源再利用的行政管理是相互分离的，废弃物属于垃圾问题归厚生省（后来归环境省）管辖，与之相对，资源再利用与产业相关联归通产省（后改称“经济产业省”）管辖。由于日本行政部门管辖范围的分割，导致废弃物处置与利用缺乏必要的联系被分成上流（生产阶段资源再利用）、下流（消费等阶段垃圾处理）两个阶段。①参见[日]森岛昭夫、大塚直等：《面向废弃物·再利用一体化的综合法制》，《法律家》第1147期（1998，12，15）。致使日本采取废弃物处理法制与资源再利用法制分别立法的模式。

废弃物处理法制与资源再利用法制分别立法的局面，被认为是导致容易产生废弃物问题的重要制度成因。日本如何解决物质循环过程被分割为资源与废弃物两部分的弊端，重新构建物质循环管理法制，就成为建设循环型社会的一项重要课题。以日本法律学者为中心成立的“综合法制工作组”对现行废弃物处理与资源再利用法制进行了研讨，提出《促进废弃物再利用一体化的健全的物质循环综合法制框架》的方案。②参见综合法制工作组：《促进废弃物·再利用一体化的健全的物质循环综合法制框架》，《法律家》第1147期（1998，12， 15）。该工作组认为：废弃物处理法制与资源再利用法制分别存续的状态，至使物质循环分割为两个部分，容易产生废弃物问题，必须采取综合性一体化立法模式。为此提出两个解决方案：第一，按照德国、法国等的立法模式，将两部法律统合成一部法律；第二，继续保持两部法律的存在，但要制定统摄二者的框架法。以此方法来实现废弃物法制与资源再利用法制的统合与协调。

在循环型社会立法的操作过程中，最终提交国会的《循环型社会基本法案》，基本上采取了“综合法制工作组”提出的第二个方案，即保留原有的《废弃物处理法》与《资源有效利用促进法》，制定统摄二者的基本法立法模式。③参见[日]大塚直：《循环型诸立法的全面评价》，《法律家》第1184期（2000，9，1）。

应该说，日本确立基本法的立法模式，是针对现有立法状况所作出的一个现实选择，但这只是向循环型社会法制建设目标迈出的第一步。日本最终要实现的目标是在循环基本法指导下，统合《废弃物处理及清扫法》与《资源有效利用促进法》两部法律，实现循环型社会法制一元化立法模式。④参见[日]大塚直：《环境法》，有斐阁2002年，第431页。

（二）生产者延伸责任比较

1.彻底贯彻生产者延伸责任

在德国，严格贯彻生产者延伸责任，废弃产品的回收、利用与处置，完全由产品的生产者（包括销售者在内）承担，由此产生的费用转化到产品价格之中，使得原来作为市政部门的责任而被外部化的废弃物处理成本实现内部化。因而，对于产品废弃后有效利用困难、无害化处置费用高的产品来说，就会根据经济原则被驱逐出市场。①参见[日]大橋洋一：「 ドイツ容器包装回 収制度の研究：企業責任と誘導型行政手法に関する一考察」 法政研究66巻1号。德国循环经济法制的制度安排，对生产者实施环境友好设计、抑制废弃物产生、替代有毒有害原料等具有很大的诱导作用。

2.责任分担型的生产者延伸责任

在日本，实施生产者延伸责任选择了“责任分担型政策”的路径。②参见[日]佐野敦彦：『国際的に説明可能な日本型の循環社会の構築を--ドイツの循環経済法と日本の循環型社会形成推進基本法』，『日経エコロジー』2000年8月号。循环基本法规定，废弃物的回收利用与处置由生产者、消费者、政府共同承担，为此采取措施所需的费用由相关主体以合理公平的方式予以分担。比如日本的包装废弃物的循环利用，就是由地方政府负责分类回收，生产者负担再商品化义务。

（三）废弃物回收系统比较

1.“双元系统”

所谓“双元系统”，就是根据《包装条例》的生产者承担回收利用包装废弃物的义务规定，由生产者组织建立的企业独自的包装废弃物回收系统，因与市政公共回收系统并存运行，所以称为“双元系统”。“双元系统”的运行费用由加入该系统的企业支付，而企业通过价格追加转嫁给消费者。德国的制度设计突破了废弃物处理由市政体系依靠税金运作的固有模式，使垃圾减量化、循环利用的公共责任转换为生产者及消费者的责任。

2.市政回收系统

按照日本废弃物处理法的规定，“一般废弃物”（生活垃圾）由地方政府负责处理。而日本的包装循环利用法，只是把包装废弃物循环利用的一部分责任（再商品化）让生产者来分担，地方政府仍然保留了分类回收的责任。这样，包装企业并没有创建独自的回收系统，依旧沿用地方政府的收集系统。日本选择了有别于德国的路径，并没有改变现行的废弃物处理法的框架，使循环社会体系转换比较容易进行，并且运行成本相对较低。③参见[日]佐野敦彦、七田加代子：《扩大企业的环境责任》，环境新闻社2000年版，第15页。

二、德日与中国循环经济法制比较

（一）循环经济立法模式比较

如前所述，德国的循环经济立法是在废弃物法制基础上发展起来的，采取了集废弃物的处置与利用于一体的一元化立法模式；日本的循环经济立法是在废弃物处理法制与资源有效利用促进法制基础上发展起来的，采取以循环基本法为框架法来统摄二者的立法模式。而我国的循环经济立法是在资源综合利用政策体系基础上，并借鉴国外循环经济立法经验制定的。应该说，我国的循环经济立法模式既不同于德国的一元化模式，因为我国除《循环经济促进法》之外，还有《固体废物污染环境防治法》；也不同于日本的基本法模式，基本法囊括了减量化、有效利用与无害化处置这一物质循环的全过程管理环节，其目标在于统合废弃物处理法与资源有效利用促进法，而我国的循环经济立法注重资源的节约与综合利用，并不包括无害化处置的内容。但是，如果从规定通过国家发布循环经济规划等方式来推动循环经济发展的角度来看，我国循环立法接近于日本的循环基本法。

（二）管理体制比较

德日两国循环经济立法均规定环境部门是循环经济的主管部门，这与两国的循环经济立法主要是围绕废弃物展开有关。我国的循环经济立法涉及的范围更为宽泛，包括资源的合理开发与高效利用、用水用地的总量控制以及循环生产方式推广、产业结构调整等内容。因而，我国循环经济管理主管部门确定为循环经济综合管理部门，即国家发改委。

（三）生产者延伸责任比较

作为一种法律原则的形态，我国的《循环经济促进法》规定生产者延伸责任由生产企业承担；作为具体的制度形态，在《废弃电器电子产品回收处理管理条例》中明确规定了生产企业缴纳处理基金的义务。从上述规定看，我国实施由生产企业来承担废弃物产品的回收利用处置的责任。这一点类似德国，又有所不同，我国的生产者局限于生产企业，德国的生产者含义广泛，包括“开发、生产、处理或加工或销售产品者，都得基于实现循环经济目的承担产品责任。”①德国2012年新版《循环经济法》第23条第1款规定。我国的生产者延伸责任集中于生产企业，而销售企业与消费者的作用微乎其微。从现实角度看，我国的环卫系统只负责垃圾收集，分类回收系统尚不完善，难以分担生产企业的回收责任；销售企业销售新品与回收旧品并没有挂钩，生产与销售是脱节的，难以形成逆向物流系统；消费者在处理废旧产品时往往可以获得经济收益，与国外付费处理废弃物品的作法大相径庭，因此在我国实施“消费者付费”模式也是不现实的。

（四）废弃物回收系统比较

德日两国在制度安排下建立了废弃物公共回收系统或私营回收系统，形成了稳定规范的回收体系，确保了较高的资源回收率。我国的回收系统则比较复杂，呈现出回收渠道多元化结构，大致存在以下三种回收系统：一是民间私营回收系统，这是依靠经济利益驱动自发形成的，是回收产业的新兴力量；二是供销社物资回收系统，该系统是计划经济时代形成的回收主渠道，市场转型之后回收网路逐渐瓦解，现在通过资产重组、联合合作等多种形式正在恢复活力；三是生产商、销售商回收系统，这只是电子行业环保公益行动中建立起的回收系统，并非法律强制性规定下的制度安排。目前，在多元化的回收系统中，民间私营回收系统发挥着主导作用，承担着社会回收的主要任务。

中外回收系统的差别在于，德日的回收活动不能依靠市场机制运行，必须凭借法律等强制性制度安排来驱动回收系统运作，因此，回收系统是在行政规制的严格控制下运行，运行成本比较高；我国的资源回收是有偿回收，完全凭借市场力量运行，运行成本较低，但由于行政规制力量薄弱，存在回收行为不规范、回收水平不稳定以及负外部性等问题。

三、循环经济法制的借鉴与重构

（一）循环经济法制框架重构

工业化国家从末端处置的“垃圾产业结构”走向了减量化与循环利用，我国从单纯的资源综合利用走向减量化。减量化是循环经济的根本目标，通过在源头减少资源的投入量并减少生产与消费过程的废弃物的产生量来抑制对自然资源的消耗，减少向自然界排放废弃物。循环经济的理想状态是要达到经济发展与自然资源消耗脱钩，实现经济与环境的双赢。

循环经济法制的发展路线可谓有两条，一条是以物质输出端为起点的路线，一条是以资源输入端为起点的路线。两者虽然起点不同，殊途同归，最终都要走向物质循环管理一体化综合法制框架。

工业化国家的循环经济法制以废弃物管理为出发点，从控制废弃物的危害性以及降低环境负荷入手，通过控制废弃物的产生量来抑制资源的耗用，由物质输出端延伸到资源输入端，立法内容已经从专注废弃物末端治理，发展到源头减量至末端处置，覆盖物质在社会经济系统的整个循环过程，其中以德国最为典型。2012年2月19日，德国联邦内阁通过了《德国资源效率计划》，该计划是德国政府纲领性法律文件，属于循环经济法律体系的组成部分，它在国家战略层面首次明确“实现资源效率”是德国循环经济法律的重要诉求。该计划的制定是对德国循环经济法制的重大革新，其宗旨是：“使德国经济摆脱对于新的原材料的依赖，降低与原材料使用相关环境污染风险”。①BMU, Heizl News-Informationen Zum Aktuellen Heizlpreis und lpreis, Stand: 31. 03. 2013.该计划标志着德国循环经济法律目标从废弃物管理到资源管理的重大转变。该计划确定了实现资源效率所依托的价值链的“从可持续的原材料供应到生产、使用、消费直至循环经济”每一途径的具体内容，从而使其对于传统的循环经济法律调整领域做出重大扩展，实现了从废弃物管理到资源管理的模式转换，着重强调了传统循环经济法所未调节的“原材料供应的可持续性”。由于该计划具体目标直指“降低与原材料使用相关的环境污染风险”，其对人类健康与环境的保护广度与深度明显强于只是要求“在抑制废弃物产生、循环利用、处置过程中保护人类健康与环境”的传统循环经济法律目标。2012年6月1日，德国实施新版《循环经济法》，其立法动因是加快从废弃物经济向珍惜资源与环境的物质流经济的发展。

我国长期以来推行资源综合利用政策。资源综合利用政策属于资源管理范畴，从资源输入端入手，促进投入生产以及消费过程的全部资源得到最大限度的回收利用，即所谓物尽其用。但是，从制度发展方向看，其政策整体存在结构性缺陷。该政策注重通过税收优惠措施等激励手段扶持和鼓励废弃物的资源化利用，忽略废弃物的无害化处置，废弃物末端治理由《固体废物污染环境防治法》规范。致使废弃物的资源化利用管理与无害化处置管理脱节，出现废弃物管理制度的“二元结构”。这种废弃物管理的“二元结构”，虽然具有历史合理性，但是面对我国工业化、城市化带来资源环境约束的瓶颈问题，其制度安排就无法适应社会经济发展的现实需要。我国制定《循环经济促进法》存在着路径依赖，以所谓“3 R”（减量化、再利用、资源化）为框架进行制度安排，排除“无害化处置”管理事项，并没有超越原有制度的“二元结构”。《循环经济促进法》作为资源环境管理框架性、综合性立法，应该符合循环经济立法的发展趋势，其框架结构应包括从资源输入端到废弃物输出端全过程，形成资源综合利用与废弃物无害化处置管理一体化综合法制。我国的循环经济立法应该在原有的“减量化、再利用、资源化”这一框架基础上，增加“无害化（处置）”管理内容，重构为：“减量化、再利用、资源化、无害化”，形成物质循环管理一体化综合法制框架，从而才能统领《固体废物污染环境防治法》、《清洁生产法》等法律以及各个专项循环利用法规。

（二）生产者责任延伸制度重构

根据《循环经济促进法》的规定，我国关于生产者延伸责任的规制，采用名录管理的方式，“生产列入强制回收名录的产品或包装物的企业”必须对废弃的产品或者包装物负责回收、利用与处置。显然，这是沿用了资源综合利用的管理方法。资源综合利用政策就是通过宏观经济管理部门颁布《资源综合利用名录》以及配套的《资源综合利用认定管理办法》来实施的。同样，生产者延伸责任的推行也是采取颁布“强制回收的产品和包装物的名录及管理办法”。名录及管理办法的制定权限在国家发改委。然而，《循环经济促进法》2009年1月1日正式实施至今，“强制回收的产品和包装物的名录及管理办法”尚未出台。强制回收名录至今没有颁布有立法方面的原因，就是立法时没有对此项授权规定期限，但深层次的原因可能在于沿用资源综合利用的管理模式并不适合强制回收的管理。下面梳理德国、日本及我国地方生产者延伸责任制度的实施情况，为我国生产者延伸责任制度重构提供一些启示。

1.德国生产者延伸责任制度的实施

德国1986年修改废弃物管理法，授权联邦环境管理部门可以颁布条例，对特定产品的生产企业以及销售企业课以回收利用的义务，以此促进生产者与销售者采取具体措施实现抑制废弃物产生以及减量化的目标。联邦环境管理部门起初希望通过行政协调方式，促使企业自愿实施废弃产品的回收目标，但是没有产生实际效果。1991年颁布《包装条例》，规定包装废弃物由企业承担回收利用义务，使1986年法律规定的生产者延伸责任制度化。由此，德国的包装生产企业与销售企业委托第三方回收机构，建立“双元系统”——企业自己独立于市政回收体系的回收渠道，开始实施回收活动。可见，在德国实施严格的生产者延伸责任，废弃包装的回收利用与处置完全由生产者承担。

2.日本生产者延伸责任制度的实施

日本1970年制定的《废弃物处理法》，在“企业的义务”条款中，规定企业负责处理产业废弃物，并对一般废弃物（生活垃圾）中难以规范处理的废弃物承担“回避义务”，即在生产环节不要生产难以规范处理的产品。废弃物管理部门可以对生产难以规范处理产品的企业提出予以改善的劝告或行政指导。这是日本法律中有关企业承担垃圾处理责任的最早规定。1991年修订《废弃物处理法》，进一步规定“指定一般废弃物制度”。该制度要求生产厂家与销售企业对于地方政府难以规范处理及再生利用的废弃物予以协助处理。先后有废旧轮胎、废旧床垫、大型废电视机、大型废冰箱成为指定一般废弃物。这些废弃产品的规范处理及再生利用的责任就由地方政府转移到企业。

日本正式实施生产者延伸责任制度是从颁布《容器包装循环利用法》开始的，这是受到欧洲生产者延伸责任立法的影响。但是，日本所形成的生产者延伸责任制度与德国有明显的区别，具有自身的特征，这与上述废弃物处理法的规定有关。按照废弃物处理法的规定，一般废弃物处理责任由地方政府承担，因此，前述的“回避义务”也好，还是“指定一般废弃物制度”也好，都是以地方政府承担一般废弃物处理责任为前提的，企业只承担协助义务。这样的传统在《容器包装循环利用法》也体现出来，包装废弃物由地方政府负责分类回收，企业负责循环利用，地方政府分类回收的负担比企业循环利用的负担高得多。①参见[日]吉野敏行：《我国废弃物处理中的扩大生产者责任的轨迹与展望》，《人类与环境——人类环境研究学研究所报告》，第3卷（1999年）。可见，日本的生产者延伸责任制度形成，仍然以地方政府的处理责任为主，企业只是发挥协助与补充的作用。

3.我国生产者延伸责任制度的尝试

我国推行生产者延伸责任制度的尝试是从地方政府开始的。1997年6月1日，北京市环保局与市工商局联合发出了《关于对废弃的一次性塑制餐盒必须回收利用的通告》（京环保法字[1997]170号），要求在北京市生产、经销一次性塑质餐具的单位或个人必须负责回收利用废弃餐具，也可以委托其他单位回收利用。《通告》还规定1998年的回收率必须达到30%，1999年达到50%，2000年达到60%。这是北京市为了解决“白色污染”而采取的行动。②国家环保部门也发布多份文件进行指导。1997年8月，原国家环保总局下发了白色污染治理的指导性文件《关于印发〈“白色污染”的现状及防治对策研究〉的通知》（环发［1997］527号）明确提出解决废塑料制品带来的环境问题，其主要措施是“以宣传教育为先导，强化管理为核心，回收利用为手段，产品替代为补充”的预防与治理原则。1997年9月，又发布了《关于同意北京市和天津市作为治理“白色污染”试点城市的批复》（环发[1997]590号）同意北京市和天津市作为治理“白色污染”试点城市，要求重点探索适应市场经济客观要求的废塑料包装制品环境管理体制和回收利用运行机制。为配合政府法令的实施，1997年北京6家塑制餐具生产厂商共同组织了“北京福生环保技术公司”，制定了相应的回收计划，回收费用按照“谁污染、谁治理”的原则，有关回收工作的一切费用完全由生产企业承担。1999年由6家塑制餐具企业投资73万美元，成立了“北京保绿环保塑料再生处理有限公司”，从台湾引进了大型再生处理设备，同时增置了污水处理系统，使排放水达到标准要求。自1998至2001年3年多来，通过政府和企业共同合作回收工作得以顺利进行，回收体系逐步趋于系统化、规范化、规模化，共生产再生料4200多吨，回收率稳定在60%左右。

上海市借鉴国外经验并结合本市具体情况，于2000年6月14日颁布《上海市一次性塑料饭盒管理暂行办法》（政府令第84号发布），对一次性塑料饭盒的管理提出“源头控制、回收利用、逐步禁止、鼓励替代”的原则。根据污染者负担原则，由管理部门向生产厂家每只收取3分钱的治污费，分别作为支付回收者的劳务费，运输、管理和执法费及废餐盒处理费（各1分钱），统称上海“3分钱工程”。为确保回收利用，上海市建立了有效的回收利用网络，由上海及昆山6家塑制餐具厂商共同集资400万元成立了昆山保绿源再生处理有限公司。它和普陀区废弃物综合利用中心，负责对上海全市一次性塑制饭盒进行回收再生利用。①上海市实施的“三分钱”工程，要求发泡餐具生产企业缴纳回收费用，导致产品价格提高，在市场上失去竞争力，而其他地区生产的产品借机占领了上海市场，导致“三分钱”工程彻底瘫痪。

另外，我国2009年颁布《废弃电器电子产品回收处理管理条例》，该条例规定：“国家建立废弃电器电子产品处理基金，用于废弃电器电子产品回收处理费用的补贴。电器电子产品生产者、进口电器电子产品的收货人或者其代理人应当按照规定履行废弃电器电子产品处理基金的缴纳义务。”可以说，该条例是我国首部把生产者延伸责任制度化的法规。但是，其立法的上位法依据不是已经生效的《循环经济促进法》，而是《清洁生产促进法》和《固体废物污染环境防治法》。

综上所述，生产者延伸责任制度起源于欧洲，其成立后对其他国家和地区产生巨大影响。在德国，环保部门出于降低环境负荷、减轻环境容量压力的考虑，实施严格的生产者延伸责任制度，强制生产与销售企业承担回收利用义务。在日本，生产者延伸责任制度的成立是受到欧洲的影响，但其形成也打上地方政府废弃物管理实践的烙印，日本《废弃物处理法》规定的“指定一般废弃物制度”具有自身特色。我国生产者延伸责任制度的尝试，出于地方环保部门治理污染的管理需求。地方环保部门为了治理特定废弃物的污染，使用强制性手段要求生产企业承担治理成本，并建立废弃产品的回收渠道，组织加工处理企业回收利用。可以说，这是开创了环保部门管理资源回收利用工作的先河，打破了长期以来商业流通部门主管回收利用行业的格局，对我国现代回收体系的构建具有里程碑式的意义。尤其是，上海市在环卫局废弃物管理处设立“特殊废弃物管理科”专门负责“特殊废弃物”的管理工作。特殊废弃物管理部门把“特殊废弃物”归纳具有以下特点:其一，不宜混入一般生活垃圾进行处理;其二，能单独收集和专门处置;其三，有较高的资源利用价值;其四，不单独处理对生态环境会造成潜在的危害。对于纳入指定范畴的特殊废弃物，根据专项处理原则,设立专项回收系统予以回收利用。关于一次性塑料饭盒的“3分钱工程”就是其中一例。而且，《废弃电器电子产品回收处理管理条例》的制定依据是污染防治法而不是循环经济法，说明我国生产者延伸责任制度侧重于环境保护，属于环境导向型的制度安排。

由宏观经济管理部门颁布名录方式属于资源管理范畴，其可以确定资源综合利用的优惠待遇范围，但是，这种目录管理手段未必适合复杂的强制回收制度，至今强制回收名录及管理办法没有出台，就说明其中存在极大的障碍。因此，可以借鉴日本“指定一般废弃物制度”以及上海市“特殊废弃物管理制度”的管理经验，在国家层面设立“特定废弃物管理制度”，由环保部门在管理实务中指定“特别废弃物”，并建立专项回收利用系统，组织相关企业进行加工处理。可以说，我国地方推行生产者延伸责任制度的实践活动，已经初步具有强制回收制度的雏形，应该在此基础上总结经验，构建具有我国特色的生产者延伸责任制度。

（三）废弃物回收系统重构

我国的废弃物回收系统长期以来隶属于商业部门管辖，主要依靠市场力量来运行。在此处所谓“废弃物”，“是指在社会生产和生活消费过程中产生的，已经失去原有全部或部分使用价值，经过回收、加工处理，能够使其重新获得使用价值的各种废弃物。”①《再生资源管理办法》（商务部2007年第8号令）第2条第1款。实际上是具有一定经济价值的废品，在管理层面称为“再生资源”。在我国经济高速增长时期，生产加工企业对于再生资源的需求非常旺盛。因此，凭借市场机制，废弃物回收系统的运转是不成问题的。但是在我国进入经济新常态，以及推行环保高压政策，一些低端的制造加工企业被关停，还有一些再生资源交易集散市场被关闭，导致废品回收利用产业急剧萎缩。从长远来看，我国由市场主导的废弃物回收系统将进入一个调整期。

对于废弃物回收系统的调整存在两个路径：一是落实生产者延伸责任，推行强制回收制度；二是强化市政（环卫）垃圾分类回收体系建设。关于前者，可借鉴德国的“双元系统”以及地方环保管理实务，建立特定废弃产品的专项回收利用系统。比如，对于共享单车，就可以建立共享单车的强制回收制度，共享单车生产商、运营商必须对废弃的共享单车负责回收利用以及做无害化处置。

关于后者，就是要发挥政府的主导作用，建立环保公共回收系统，推动废弃物的减量化与资源化。这种作法，在政策层面称为“两网融合”，即市政环卫系统与再生资源回收系统两个网络有效衔接，融合发展，目前我国正在积极推进。②大部分地区再生资源回收站（点）与生活垃圾收集站分别设立。垃圾收集隶属于公共设施，纳入城市建设规划，按规划统一布局设置。再生资源回收站（点）未纳入城市建设规划。2017年3月国家发改委、住建部联合发布《生活垃圾分类制度实施方案》，就明确提出“建立与再生资源利用相协调的回收体系。”强调“推进垃圾收运系统与再生资源回收利用系统的衔接，建设兼具垃圾分类与再生资源回收功能的交投点和中转站。”

现在，“两网融合”的设计方案主要有以下几种模式。③参见潘永刚、周汉城、唐艳菊：《两网融合——生活垃圾减量化和资源化的模式与路径》，http: //www.people.con.cn. 人民网，2017年04月14日访问。环卫回收一体化模式：通常是政府购买服务，选择一家运营主体承担垃圾分类、环卫清运、路面保洁、资源回收加工、厨余垃圾资源化利用，为政府提供生活垃圾一揽子解决方案，是全方位的“两网融合”。再生资源企业跨界转型模式：由传统再生资源企业承担垃圾分类、网点布局、可回收垃圾的回收加工、厨余垃圾的资源化利用，实现传统再生资源企业向环境服务跨界转型。环卫企业向后端延伸模式：由环卫企业介入垃圾分类、可回收垃圾回收、资源加工利用，其优势是发挥环卫保洁人力和场地设施等资源优势，提高两网协同效率。政府全面介入模式：政府主管部门全面介入分类、站场、网点设置、主体企业选择以及后端加工利用的布局，地方财政资金提供强力支撑。这种模式起效快，适合初期试点。单品种全产业链模式：建立单品种回收网络和专业化加工生产基地，打造专业化回收、加工、利用和终端产品制造全产业链。这种模式适合废纺、废玻璃、大件垃圾等低值可回收物。

（责任编辑：汤仙月）

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1674-9502(2017)06-029-09

作者：曲阳，法学博士，华东政法大学副教授。