改革创新:我国社会保险管理服务发展的主线

刘玉璞

(山东工商学院 中国社会保障管理服务研究中心,山东 烟台 264005)

社会保险管理服务专题

改革创新:我国社会保险管理服务发展的主线

刘玉璞

(山东工商学院 中国社会保障管理服务研究中心,山东 烟台 264005)

文章在对中央人社部、省、市、县、乡、社区多级几十个社保机构深入了解基础上,总结了30年来我国社会保险管理服务持续改革创新的驱动因素及各因素之间的相互关系。从经办管理体制、经办模式、服务提供方式、监督管理、运行机制5个方面梳理了改革创新的主要内容,并从创新类型、方式、性质、导向、措施等方面归纳出社会保险管理服务创新的主要特征。在此基础上总结出坚持理念创新、推进体制创新、着力机制创新、强化技术创新等经验。

社会保险管理服务;改革;创新;公共政策

改革开放以来,改革与创新贯穿于中国社会保险事业的发展全过程,改革与创新既是中国社会保险制度发展的推动力量,也推动了中国社会保险管理服务事业的发展。研究各级社会保险管理部门和经办机构持续不断进行改革创新的驱动因素有助于总结中国社会保险发展经验、解决当前社会保险管理服务存在问题并有效应对未来挑战。

一、社会保险管理改革创新的动因分析

通过对改革开放以来社会保险发展进行系统梳理,以及对全国各级经办机构改革创新实践不断深入了解,发现驱动我国社会保险领域三十多年持续改革创新的因素主要有四个。

一是解决社会保险领域存在的突出问题,构建适应市场经济需要的有中国特色社会保险制度体系和管理服务体系。综观三十多年来我国社会保险领域的改革创新,无论是各级社会保险管理部门进行的制度改革与创新,还是各级经办机构进行的管理服务体系改革与创新,直接动因都是为了解决社会保险制度和管理服务存在的突出问题,适应经济体制改革特别是建立市场经济体制的需要,具有明显的任务推动和问题导向特征。

二是社会保险管理服务人员素质和能力不断提升。没有高素质的社会保险管理服务人员,仅有客观需要是不能够实现改革创新的。要对社会保险制度体系和管理服务体系进行改革创新,必须有具有改革创新意识与能力的管理服务人员,尤其是必须有既有责任心和使命感,又能针对所面临问题和任务提出改革创新思路,并组织利用各种资源推动改革创新实践的优秀管理者。

三是信息技术尤其是网络技术的发展及其在社会保险管理服务中的广泛应用。社会保险面向千千万万用人单位和个人,需要基于海量数据运行。社会保险管理实际上就是对资金和信息的管理。在社会保险基金实行“收支两条线”管理以后,各级经办机构对资金的管理,主要是对社会保险资金流动信息的管理。所以,社会保险管理实质是对信息的管理,信息技术是社会保险管理服务的根本技术。信息技术特别是网络技术的发展及其在社会保险管理服务中的广泛应用,无疑是社会保险管理创新能够持续推进并不断拓展和深化的重要原因。

四是改革开放以来逐渐形成的以改革创新为主要特征的时代精神。自党的十一届三中全会决定实行对内改革、对外开放政策以来,改革逐渐成为时代的主题,成为各个领域事业发展乃至工作的关键词。言必谈改革,既是三十多年来中国特有的文化现象,也已成为一种社会现象,成为全社会普遍具有的社会意识与文化心理,更成为人们评价政府部门、企事业单位及其领导者是否积极努力、有所作为的重要依据,并由此形成了广泛的舆论氛围。正如习近平总书记所说,改革创新已经成为我们时代精神的主体。李克强总理提出的“大众创业,万众创新”,就是这种时代精神的最好体现。

这四项因素相辅相成。其中第一项因素是外部驱动因素,给各级社会保险管理和经办服务人员带来改革创新的外部压力。第二项因素是内在驱动因素,使各级社会保险管理和经办机构具备改革创新的能力。第三、四两项因素则是改革创新得以顺利实施的保障性因素,从技术和社会两方面,为实施改革创新提供有力的支撑。

二、社会保险管理改革创新的主要内容

我国社会保险管理体制属于“政府集中管理型”,即:将社会保险职责纳入政府体系,按照政府的行政体制设置专门负责执行社会保险制度的机构,统一集中管理和执行全国的社会保险事务。我国社会保险管理服务改革伴随着经济体制和社会保障体制的改革,涉及社会保险管理服务的各个方面。既有全省性乃至全国性的改革创新,也有某一地区的改革创新;既有针对具体问题的方式方法创新,也有关系全局的整体性或系统性创新。从内容上看,改革创新主要集中在以下五个方面:经办管理体制、经办模式、服务提供方式、监督管理、运行机制。

(一)改革创新管理体制

我国社会保险管理服务的管理体制和社会保险制度一样存在由于地区分割和险种分割引起的碎片化问题。各地根据实际情况,对经办机构管理进行了多种创新,按照险种及管理属地或垂直两个维度可以将管理体制改革创新概括为四类。

第一,经办机构“五险合一”垂直管理。将业务管理和行政管理统一起来,将各险种业务整合到一起,建立“五险合一”的垂直管理体制,这是克服属地管理和分散经办体制弊端的最彻底解决办法。垂直管理将经办业务管理与人、财、物行政管理统一起来,不仅有利于统一贯彻执行政策法规,也有利于统一组织实施业务经办,有利于统一管理社会保险基金,更有利于经办机构实施规范化(包括标准化)、信息化、专业化建设。天津市2005年起开始实行城镇职工五项社会保险由一个经办机构统一经办,对所属全部区、县经办机构实行人、财、物市级垂直管理。建立城乡居民养老保险和医疗保险制度后,又将城乡居民两项社会保险经办纳入统一经办。

第二,经办机构按险种分别实行垂直管理。一些地区在将管理体制由属地管理改为垂直管理的过程中,并未整合各险种经办业务和组织机构,城镇企业职工的五项社会保险至少由两个分别设置的经办机构负责。实行这一管理体制的省份或地(市)数量也较多。其中省一级较早实行这一体制的有上海市、吉林省、陕西省、黑龙江省等,地(市)级实行较早的主要是一些计划单列市或省会城市等。地级市中多数采取市辖区经办机构垂直管理,所辖县(市)经办机构属地管理,如青岛市、大连市、武汉市等。在险种组合上一般分别以城镇企业职工基本养老保险、基本医疗保险为主体设置经办机构,多数地区将工伤保险和生育保险并入医疗保险经办机构承办,也有少数地区将工伤保险并入最早成立的社会保险经办机构(主要是养老保险经办机构)承办。考虑险种差异分设经办机构的垂直管理体制,有利于保证政策执行顺畅,还突出了单险种业务经办管理,有利于加强基金结算支付的运行监管和队伍专业化建设。但也不可否认,经办机构分设存在经办资源分散,信息系统不统一等弊端。但正因为没有进行经办业务和机构的整合,在实施改革创新时相对容易。

第三,“五险合一”统一经办管理。一些地区在坚持属地管理的基础上,着力推进经办资源的横向整合,建立“五险合一”的经办管理体系,以提高社会保险管理服务效能。截止2015年底,山东17个地(市)已有过半在市本级实现了“五险合一”经办,广西全部地(市、州)和90%以上的县实现了“五险合一”经办。海南的海口市、三亚市、广东的惠州市、汕尾市、潮州市、河南的郑州市等都实现了“五险合一”经办。“五险合一”经办减少了机构设置数量,统一了业务经办与管理,整合了经办资源,有利于提高经办服务效率,同时没有改变原有的行政隶属关系和业务指导关系,不涉及上下级政府之间责权利的划分,改革相对容易,只要当地政府下决心就可落实。

第四,成立相对独立的医保监督机构。这是一种较为特殊的体制创新,是高度重视医保医疗服务监管工作的结晶。截止2015年底,全国有天津、上海、宁夏3个省(区、市)在省本级组建了相对独立的医疗保险监督机构,配备一定数量具有医学、医药或有临床医疗经验的专业人员,专职履行医疗服务监督检查职责。这种监管体制模式有助于提高医疗保险(包括工伤保险和生育保险医疗服务监督在内)医疗服务专业化监督的能力和监管水平。在近几年的实践中,三地都查处了一些程度不同的欺诈医保基金案件,震慑了违法犯罪份子,维护了医保基金运行安全。

(二)改革创新经办模式、服务提供方式和经办监督管理

进入新世纪以来,随着城镇职工基本医疗保险和工伤保险制度改革的实施,及新农合、新农保和城镇居民基本医疗保险和养老保险等制度的建立,社会保险管理服务任务量大幅增加,效率与质量要求不断提高。基于单一险种业务经办的专管员经办模式的弊端逐渐显现。为了适应新形势、新任务和新要求,许多地区积极探索改革创新经办模式,创造了许多成功经验,以下四种模式最具有代表性。

第一,“五险合一”经办。将城镇企业职工基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险整合到一起,由一个经办机构统一经办。随着城乡居民基本医疗保险、基本养老保险制度的建立健全,有些地区将城乡居民“两险”也合并到“五险合一”经办机构中,称之为“大五险合一”经办。“五险合一”经办并不仅仅是将五个险种的经办业务归并到一个机构里,更重要的是将各险种共性业务整合到一起,在统一的信息系统上,按照统一的业务流程,由同一个窗口办理,变分散经办下的“专管员制”为“综合柜员制”。从天津、洛阳等先行地区的实践看,“五险合一”经办的最终目标是提高经办服务效能,必须围绕统一信息系统、强化风险控制、科学设置岗位搞好整体架构设计,其中的关键是统一实施业务流程再造。

第二,跨统筹区域合作经办。这种模式的服务对象和工作目标主要是异地居住的离退休人员、大病转诊治疗人员,以及参保单位长期派出外地工作人员。合作经办内容涉及异地就医人员的管理、定点医院选定、基金结算支付方式、医疗服务监管等诸多方面。特别是跨省份异地就医合作经办,组织实施更为复杂。近几年,跨省异地就医合作经办的探索实践快速发展,合作经办方式也更加优化。各地在实践中,结合具体情况,围绕基金结算形成了不同的合作经办方式,主要有“点对点结算”(参保地经办机构与就医地定点医院直接结算)、“委托结算”(参保地经办机构委托就医地经办机构代理结算,两地经办机构责任、义务相同,包括对医疗服务行为的监管)、联网即时结算(通过人社部专网接口连接合作双方省份建立的异地就医结算平台来完成)等合作经办方式。

第三,委托经办。通过签订协议书,将部分非核心业务委托给社会服务组织(主要指商业银行、企业或其他第三方机构)承办,经办机构依据协议进行监管,这是一些地区近年来探索创立的全新经办模式。非核心业务主要为风险可控的事务性工作,一般包括单位参保登记、灵活就业人员参保登记、参保单位和参保人员有关地址和联系电话等信息变更、统筹区域内社会保险关系转移接续、在职转退休、停保、续保、补缴、医保卡挂失、领取养老金资格认证等。河南省洛阳市社会保险事业管理局是开展委托经办项目较早、较多的经办机构。该市于2012年开始委托银行开展部分非核心社会保险业务。到2015年末,市本级和所属市、县经办机构已委托多家银行经办10余项社会保险业务,全市共有99个银行网点提供委托经办服务,极大方便了参保单位和人员办理社会保险事务。

第四,联合经办。2012年8月,国家发改委、人社部等六部委印发《关于开展城乡居民大病保险工作的指导意见》(发改社会[2012]2605号)提出,通过政府招标选定承办大病保险的商业保险机构。由于商业保险公司缺乏相关业务经办工作经验和必要的工作条件,为保证居民大病保险经办工作顺利启动和健康运行,许多地区在当地政府的支持下,采取了由社会保险经办机构与承办居民大病保险经办工作的商业保险公司,通过协商明确双方责任、经办规程、人力投入、场所保障等事宜,联合经办城镇居民大病保险。该模式有利于充分发挥合作双方的优势。社会保险经办机构可以运用经办基本医疗保险的经验和技术条件,包括信息系统和医疗服务监管体系等;商业保险公司可以发挥人力资源配置灵活、网点众多等优势。从有关地区的实践看,联合经办在现阶段有利于保障城镇居民大病保险工作顺利运行。

在服务提供方式和经办监督管理上,突出的创新点是利用现代智能技术和信息技术提高服务和监管水平和效率。服务提供方式创新主要有网络服务、自助服务和同城就近服务等,经办监督管理创新主要有医疗服务智能审核监控、养老金领取资格信息化认证等。

(三)改革创新运行机制

建立健全科学有序的运行机制,是社会保险管理服务由粗放型向集约型转变的必由之路。中央层面始终把推动社会保险经办运行机制改革创新作为健全社会保险服务体系的重要内容,各地区结合本地实际积极推进经办运行机制改革创新,取得了许多重要成果,较为突出的主要有以下四个方面。

第一,“综合柜员制”。长期以来,我国省、市、县三级经办机构实行的都是“专管员制”服务。在这种模式下,经办机构各部门、各岗位业务封闭运行,缺乏透明度和开放性,落实关键性岗位轮岗、关键业务环节初审、复审和不相容责任相分离,以及实行信息化控制等风险管理制度十分困难,越是基层经办机构问题越突出。为从体制机制上克服这些弊端,2011年人力资源和社会保障部印发《关于进一步加强社会保险基金安全管理工作的通知》(人社部发[2011]30号),明确提出用“综合柜员制”取代“专管员制”。上海市社会保险基金管理中心较早进行了“综合柜员制”探索,为其他地区的探索实践积累了经验。“十二五”期间,海南、广东、福建、吉林、广西、湖北、山东等省本级或部分地级市、少数县(市)探索实行了“综合柜员制”。不仅普遍优化了业务经办环节,提高了服务效率和执行政策法规的透明度,而且增强了各项业务经办的关联度,有利于统筹衔接好一般业务和特殊业务,实现“前后台一体化”。

第二,业务经办与基金财务管理一体化。长期以来,与单险种业务经办和基金财务管理相对简单的体制相适应,我国省级以下各级经办机构普遍处于业务经办与基金财务管理相互独立、封闭运行的状态,信息不能共享,效率低下。随着覆盖城乡的社会保险制度的建立健全,经办机构业务经办和基金财务管理工作量大幅度增加,管理要求不断提高,业务经办与基金财务管理相互分离的运行机制越来越不能满足需要。为了改变这种状况,近年来,一些地区按照基金财务管理“按险种分别建账,分账核算,专款专用,自求平衡”的原则,统筹设计“业务财务一体化”信息系统,建立起社会保险业务经办与各险种基金财务管理有机融合,既相互依存又相互制衡的内部运行机制,实现了业务财务一体化。由人力资源和社会保障部社会保险事业管理中心发起的“电子社保示范城市”评比,将“业务财务一体化”作为一项评价标准。2015年,广州市社会保险基金管理中心还积极探索在财务内控管理上运用“数据可视化”技术,实现财务收支数据与资金链条全程可视化,实现了财务对业务数据的监控,建立起促进各项业务经办加快向精细化转型的倒逼机制。各项社会保险待遇发放、基金支付转账、银行处理对账等财务流程只需2个工作日就能完成,大幅提升了财务核算工作效率,加强了财务分析和预算管理,实现了基金财务管理重心的转移。

第三,业务经办与档案管理一体化。2009年,人力资源和社会保障部颁布实施《社会保险业务档案管理规定(试行)》(人社部、国家档案局令第3号),经办机构业务档案管理工作逐步走上规范化轨道,制度建设、基础设施建设和队伍建设都取得了显著成绩。随着社会保险业务量的大幅增长,业务经办产生的业务、财务等档案资料也大幅增加,核对、查询、查证业务档案资料的内外部利用需求也大幅增加,自成体系封闭运行的业务档案管理机制越来越不能满足需要。为了解决这一问题,天津、广东、福建、吉林、广西、新疆等省份的部分地区以信息、网络技术为支撑,开发建立业务档案管理信息系统并与业务经办信息系统对接,以档案管理融进业务环节、档案管理功能融进业务系统为目标,统筹建立起业务经办与业务档案管理一体化新机制,实现了业务档案管理与业务经办同步运行。普遍的做法是档案管理前端(业务经办岗位)负责业务经办信息的著录、扫描等,后端管理(专兼职档案员)负责质量监测、资料归集、建档、统计、库房管理、查询调用等。由于电子档案信息具有传输快、可共享、调用方便等优点,提高了业务档案形成效率和档案利用服务效率,还为各级经办机构协同办理业务、远程办公等提供了技术支撑,对社会保险经办向精细化转型也发挥了规范促进作用。

第四,“网厅一体化”。将经办机构业务大厅办理的社会保险业务,放到网络平台上,通过互联网或专网也都可以办理。这是社会保险管理服务网络化发展的新阶段。进入新世纪以来,由于社会保险业务量不断增加,经办标准不断提高,特别是适应基本公共服务便捷、高效、均等化的要求,许多地区以“互联网+”为基本路径,以服务需求为导向,加强网上服务大厅建设,不断扩展网络服务项目,积极打造“网厅一体化”机制,大幅提升了管理服务效能,树立起良好的社会形象。

三、改革创新的主要特征

三十多年来的社会保险改革创新,涉及从中央到地方的各个层级和从社会保险制度到管理服务的各个方面。不仅改革创新项目众多,改革创新的内容、范围、实施者、性质、动因多样,基本可以归纳为以下几类特征。

第一,管理服务改革创新紧跟制度改革创新。社会保险制度的改革创新,是我国社会保险改革创新的主体,引领着社会保险事业的发展。管理服务的改革创新是为实施各项社会保险制度服务的。企业职工基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险制度,农村居民养老保险制度、合作医疗保险制度,城市居民养老保险和医疗保险制度,以及城乡居民基本养老保险、基本医疗保险制度整合,大病医疗保险制度的建立,还有军人保险制度的建立,失能老人长期照护险的探索,无一不对管理服务改革创新提出新的要求。正是为了实现从企业保险向社会保险的转变,才建立起了独立于企事业单位之外的社会化管理服务体系。也正是为了将社会保险制度覆盖面扩大到城乡广大居民和现役军人,才建立了相应的管理服务系统。

第二,全国性改革创新与地方性改革创新相互促进。全国性的改革创新主要是在制度和政策方面,管理服务方面的改革创新主要集中在社会保险制度改革初期构建企业职工养老保险管理服务体系的过程中,从各项管理制度到业务流程、管理规范与标准以及信息系统框架、核心平台建设等等,都是在国家社会保障行政管理部门、财政部门等主导下进行的。地方性改革创新的内容涉及社会保险制度与管理服务的所有方面,特别是在管理服务方面,各级社会保险经办机构更是改革创新的主力军。全国性的改革创新一般是在总结地方改革创新经验的基础上完成的。

第三,上级推动的改革创新与各地自觉进行的改革创新相结合。上级推动的改革创新是根据上级布置的任务进行的改革创新,以国家和各省(市、区)布置的改革试点为代表。选取一些地区先进行试点,在总结试点经验的基础上制定出台政策,是我国各个领域实施改革创新的基本路径,也是改革开放以来经济社会发展的一条基本经验。三十多年来社会保险领域的全国性和省(市、区)一级重大改革创新,基本上也都遵循这一路径。这一类改革创新的重要之处在于,通过有目的地选取条件不同的地区进行改革创新试点,可以对设计思路在经济社会发展水平不同的地区进行检验,还可以同时在不同地区进行有差别的改革创新试点,从而取得广泛的经验,为制度和政策设计提供可靠依据。这对于在我国这样幅员辽阔,各地经济社会发展又很不平衡的国家构建既高度统一,又与各地具体情况相适应的社会保险制度体系和管理服务体系具有非常重要的意义。但是,仅仅依靠上级推动进行改革创新,各地区没有改革创新的自觉性和主动性,不仅会有很大的局限性,而且存在改革创新动力枯竭的可能。上级推动的改革创新主要针对社会保险制度和管理服务方面具有普遍性的重大问题,不仅周期长,而且也不能解决各地区具有的特殊性问题。即使是具有普遍性的重大问题,也来源于实践,是在各地贯彻实施各项社会保险制度的管理服务实践中表现出来的。三十多年来我国社会保险制度和管理服务方面的改革创新之所以层出不穷,改革不断深入,创新层次和水平不断提高,一个重要原因就是各级社会保险经办机构自觉进行了大量的改革创新。

第四,首创性改革创新与再创性改革创新循环推进。首创性改革创新是在全国范围内没有先例的情况下,在社会保险制度体系和管理服务体系方面独自完成的改革创新。由于建立适应市场经济需要的有中国特色现代社会保险制度体系和管理服务体系是一项全新的工作,是没有先例可循的。三十多年来,社会保险领域的每一项重大改革创新,都是在总结各地首创性改革创新经验的基础上完成的。一地的改革创新取得成效以后,常常被作为典型经验在地区或全国性会议上交流,成为其他地区学习借鉴,结合本地实际进行再创新的重要参考。从这个意义上讲,真正推动社会保险事业发展进步的改革创新,就是这类首创性改革创新。再创性改革创新则是根据上级出台的政策或指导意见,或者在学习借鉴其他地区改革创新经验的基础上,结合本地实际进行的改革创新。因为每一个地区都有自己的实际情况,或多或少都有一些特殊性,所以全国各级经办机构都进行过此类改革创新。这类改革创新虽然对社会保险事业的发展不具有引领性,但对推动社会保险制度的贯彻实施,完成各个时期社会保险管理服务的重要任务,促进各地区社会保险事业共同发展,都发挥了重要作用。

第五,问题导向、任务推动与理念引领导向改革创新。全国各地的改革创新成果,通常都是为了解决经办管理服务中面临的某一方面问题,既包括全国范围的普遍性问题,如养老保险、医疗保险扩面征缴等问题;也包括各地面临的特殊性问题,如江西等地大量离退休职工异地领取养老金、各地省内异地就医结算等问题;很多时候则是二者结合在一起的,是结合当地具体情况破解全国性难题,如上海与周边省份协作解决跨省异地就医结算问题,根据协作地区的具体情况采取了多种模式,就是破解全国性难题与解决各地面临的具体问题紧密结合的典范。全国各地改革创新所要解决的问题,绝大多数又都是为了完成某一时期的重点工作任务所面临的问题或者说是需要突破的障碍。这些任务通常是为了贯彻某一重要政策文件,或者是在人力资源和社会保障部社会保险事业管理中心确定的某一时期甚至某一年度的重大任务,如社会保险数据大集中、社区(乡镇)基层服务平台建设、离退休人员社会化管理服务、医药费用即时结算等等,因而具有很明显的任务推动性特征。各级经办机构在没有成功经验可以借鉴的情况下,在本地区创造条件先行先试,为国家重要政策文件的制订出台积累经验,为我国社会保险事业的迅速发展做出了重要贡献。社会化、信息化、规范化、标准化、专业化、精确化以及便捷、可靠、公平等等理念,包括在社会保险经办中逐步得到确立和强化的“服务”理念,在社会保险管理服务发展中发挥了巨大的引领作用。无论是以完成某一具体工作任务所进行的改革创新,还是为了提升管理服务效能而进行的改革创新,无疑都是在先进理念指导下进行的,都是在贯彻落实先进理念。例如,江苏省按照“方便、快捷、高效、安全”的经办管理服务理念,确立了“四个不出村”(参保登记、个人缴费、待遇领取、权益查询服务不出村)的便民服务工作思路,打造出快捷便民的基层“十五分钟社会保障服务圈”;洛阳市通过互利合作的方式委托银行、大型国有企业等机构经办一些非核心业务,既解决了经办队伍人员不足的问题,又增加了服务网点,提高了服务的便捷性;上海、天津、吉林等利用现代信息技术,建立智能化的基本医疗保险医疗服务监控体系;以及近年来各地利用互联网技术,采用不同的形式,推动社会保险经办服务自助化等等,都是在先进理念的引领下完成的。

第六,坚持社会化导向,积极应用先进技术。社会化是改革开放以来我国社会保险事业发展的一个重要取向。从改革开放之初为解除企业社会负担进行的离退休人员社会化管理服务和养老金社会化发放,到在社会保险管理服务中引入银行、软件公司等社会力量提供专业性服务,再到目前正在推进的政府购买服务,都体现了这一取向。全国各地的改革创新也明显地具有社会协同性特征,特别是在信息化建设和涉及多个部门、多个地区的体制机制改革创新方面,这种协同创新特征表现得更加明显。许多的改革创新项目,都是社会保险经办机构与其它单位相互协同完成的。立足于现代信息技术特别是网络技术,用先进的技术手段解决社会保险管理服务中面临的问题,是全国各地改革创新的一个重要特点。无论是上海的档案资料影像化,还是湖南建立的能够同时满足城镇职工医保、城镇居民医保、新农合经办业务需要的“大医保系统”,广西自治区在机构整合和信息系统建设相结合、业务系统与电子档案系统“一体化”开发基础上进行的社会保险经办资源整合,吉林省由数据支撑平台、管理应用平台和指挥决策平台构成的医疗服务网络监控平台,以及山东省在全国率先实现的五个险种“统一登记、统一申报、统一基数、统一缴费、统一结算”的“一票征缴制”等等,都是以先进的现代信息技术为基础的。全国各地改革创新的技术先进性不仅表现在对信息技术的工具化利用上,更重要的是基于现代信息技术突破各种空间、时间、制度、组织等方面的限制以及在数据收集、传递、统计分析等方面的技术障碍,创新管理服务模式,改进优化业务流程和服务提供方式。

四、改革创新的主要经验

30多年来的社会保险改革创新实践,创造了许许多多的成功经验,推动了我国社会保险事业不断向前发展,推动了社会保险管理服务不断进步。突出表现在以下几个方面:

第一,坚持理念创新是根本。我国社会保险管理服务取得了不凡成就,首先是因为各级社会保险管理部门、经办机构在坚持以党和国家制定的社会保障发展方针、基本原则为指导的前提下,不断更新管理服务理念,不墨守成规,与时俱进,坚持依法经办,坚持服务需求导向,向科技要能力,以创新求发展,有力推动了管理体制、经办服务方式、运行机制、管理服务手段等方面创新。理念决定目标方向和工作思路。纵观天津、上海、吉林、广西、广东、宁夏、海南等创造改革创新经验多的省份,社会保险管理服务理念更新很快。而先进的管理服务理念来自于优秀的人才。没有优秀的人才,诸如医疗服务智能监控、综合柜员制、业务财务一体化、业务档案一体化、网厅一体化等复杂的改革创新是难以想象的。许多地区正是因为缺乏人才,业务流程再造迟迟不能进行,以业务流程再造为基础的信息化建设就更难以推进,虽然整合了经办机构,仍然延续分险种经办的业务模式,管理服务效能提高不明显,改革的预期目标并没有达到。

第二,推进体制创新是保障。我国现行社会保险管理体制一直存在中央与地方、地方政府各层级之间、各级主管部门与有关部门之间社会保险事权关系责任划分不够清晰,行政管理与业务管理分离,乃至城乡分割、征缴与经办分离、资源分散等问题。这些问题不仅直接影响经办服务效能,制约有限经办资源的有效利用,而且也制约各级经办机构实施改革创新。行政管理与业务管理主体分离不仅影响业务主管部门下级经办机构的业务推动能力,影响各级经办机构的运行效能,也制约重大改革创新项目的实施;城镇企业职工社会保险费征缴体制不统一,不仅加重了社会保险权益记录和基金管理的复杂程度,人为增加了风险,也制约各级经办机构改革完善社会保险管理服务体系;经办机构如何设置完全由地方政府决定,不仅导致各地经办机构设置缺乏统一标准,按险种分散设置经办机构现象普遍,导致经办资源浪费,不利于强化社会保险基金安全管理,也影响各级经办机构整合经办资源,优化经办业务流程;城乡居民医疗保险分别由各级人力资源社会保障部门和卫生部门管理,管理服务体系相互独立,不仅导致资源分散,更难以做到制度有机衔接,社会保险关系转移接续顺畅。各地区三十多年改革创新实践充分证明,管理体制是否顺畅是影响各级经办机构改革创新能力的重要因素。改革创新项目多、成效显著的地区,往往也是较早实施管理体制改革的地区。

第三,着力机制创新是核心。要保证体量巨大、结构复杂的社会保险管理服务这样一个既需闭合、又需开放的大系统健康有序运行,做到社会保险登记完整准确,转接参保人各项社会保险权益及时精准,核定支付各项社会保险待遇符合政策并及时可靠,各项社会保险基金收、支、运营安全等等,各险种业务经办和基金管理各个子系统都不仅要自身运行有序、高效和可靠,而且要相互衔接,互相支持,共同确保整体目标顺利实现。各级经办机构在实践中探索的综合柜员制、业务财务一体化、业务档案一体化、网厅一体化、查询咨询服务非现场化以及非核心业务委托经办等等,就是适应新时期建立健全各项社会保险制度和经办服务体系的新任务、新要求,以问题导向,理念创新为引领,通过统筹实施业务流程再造、健全完善经办规程、科学设置风险管控等要素,优化重塑了社会保险业务经办各组成部分的结构关系,不仅使每一项经办服务子系统运行更加顺畅,也使个子系统间衔接更加紧密高效,从而大幅度提升了管理服务体系的整体效能,经办服务效率、质量、便捷性以及均等化程度等等都大大提高。实践证明,机制创新是社会保险管理服务创新的核心内容。因为没有机制创新,就难以保障各项管理服务职能顺利实现,其他所有的改革创新也都难以落到实处,发挥出应有的作用。机制创新的关键在于科学合理地提出业务需求。因为机制是业务的组合衔接方式,只有业务设置科学合理,机制才会顺畅。

第四,强化技术创新是出路。先进的技术手段是社会保险管理服务优质高效的重要支撑。近年来社会保险经办业务量呈几何数字增长,各地经办机构普遍面临人员不足的问题,一些地区通过理顺管理体制,创新运行机制,提高经办队伍素质能力,乃至实行委托经办等等,提高了社会保险管理服务体系的运行效能,一定程度上缓解了人员不足的矛盾。但并不能从根本上解决高质量持续增加,对经办服务效率、质量、精准性、便捷性和均等化等要求越来越高与人员不足的矛盾。三十多年来全国各地社会保险管理服务改革创新的实践表明,只有全面创新管理服务手段,广泛应用现代信息技术特别是网络技术、大数据处理技术、移动通信技术等科学技术,走“互联网+社会保险”之路,才是解决这一矛盾,不断提高社会保险管理服务水平的出路所在。上海和天津改革创新经验显示,通过实施医疗服务智能监控解决监控对象点多、面广、时长,人员监控难以到位,数据收集整理和分析处理困难等问题,通过跨区域联网结算解决异地就医结算难题,通过将审核监督嵌入业务系统实现实时全过程监控解决内部控制难题等等,都是全面手段创新的结果。现代信息技术发展迅速,也为各级经办机构创新管理服务提供了可能。

[1]孟昭喜,傅志明.中国社会保险管理服务报告(1978-2013)[R].北京:中国劳动社会保障出版社,2014.12.

[2]孟昭喜,傅志明.中国社会保险管理服务报告(2014-2015)[R].北京:中国劳动社会保障出版社,2016.11.

[3]人力资源和社会保障部社会保险事业管理中心.中国社会保险发展年度报告2015[R].北京:中国劳动社会保障出版社,2015.

[责任编辑:彭 诵]

10.3969/j.issn.1672-5956.2017.02.016

2017-01-11

刘玉璞,1955年生,男,山东烟台人,高级经济师,山东工商学院中国社会保障管理服务研究中心副主任,研究方向为社会保障、社会保险管理服务,(电子邮箱) ldbxclyp@163.com。

F842.61

A

1672-5956(2017)02-00110-08