省属地方高校债务风险研究

侯金燕,尹静薇,孙 莉

(山东工商学院 财务处,山东 烟台 264005)

财政金融研究

省属地方高校债务风险研究

侯金燕,尹静薇,孙 莉

(山东工商学院 财务处,山东 烟台 264005)

以省属地方高校为样本,对其负债办学的现状进行分析,从债务现状、成因分析入手,借鉴国内外高校债务风险管理经验,探索高校化解债务危机的可行路径,提出了省属地方高校负债管理以及债务风险防范对策建议。

高等教育;省属地方高校;债务风险

近年来,随着高校偿债高峰到来,省属地方高校债务问题层出不穷,不仅严重影响高校正常教学科研活动,而且由高校债务形成的不良贷款还扰乱了金融秩序与社会稳定,省属地方高校债务风险问题已经成为社会各界广泛关注焦点。

一、省属地方高校债务现状及形成原因分析

在高校扩大招生以及大规模扩建背景下,省属地方高校为了跟上改革的步伐大都实行举债发展的策略,尤其是2007年以后,高校的债务风险呈几何倍数增长[1,2]。以山东、广东为例,山东省发现较早,且高校的偿债情况也被及时披露,早在2013年5 月29 日,新华网山东频道的报道中,就已经披露截至2010年底山东省平均每所高校负债高达1.85亿元,高校银行贷款总额已经高达199.7 亿元。而截至2013年底,广东省高校债务就已高达275 亿元,其贷款总额处于全国前列,在这种高借贷形势下,为了降低高校债务风险,广东省政府于2013年一次性就安排清偿债务149 亿元,然而,根据广东省2015年公布的部分省属高校的财务预算表中的债务信息(由于未公布相关信息高校数目较多,本研究选取了相对具有代表性高校),截至2014 年末,广东省省属30所地方高校平均负债余额仍然高达2.3亿元。

总体来说,我国省属地方高校负债办学有效地推动了其自身发展,同时也解决了高校在扩招与扩建过程中巨额资金需求,并且在省财政的支持与监督下,总体债务风险在可控范围之内,但各学校负债额与债务风险程度各不相同,生均负债与风险程度也表现不一。此外,“贴息贷款”政策的集中推行形成了高校债务偿还高峰期,加之高额贷款利息,原本用于高校教学科研支出受到了挤占,这一时期各高校资金运作将十分困难。就目前来看,虽然省属地方高校债务情况已经成功越过最困难期,但债务风险依旧存在,如果采取行政手段对高校债务融资需求进行压制也并非一种符合当下严控地方所属高校债务风险管理有效手段和方法。如今,省属地方高校负债办学并承担高债务风险已屡见不鲜。造成这种现状原因主要有四点。

第一,高校存在自身定位不明确、还贷意识薄弱问题。扩招政策的实施给各大高校带来了千载难逢发展机遇,此时,明确自身发展定位十分重要。如果定位趋于保守,不进行必要学校扩建与教学设施增加,此高校则难以得到相应发展;一部分高校没有认清自身实际情况,没有科学的进行学校定位。还有一部分高校发展前景良好,但因为过于保守,而没有抓住发展机遇;有些学校进行了超出自身承受能力的大规模盲目扩招,不但使专业设置与其他高校雷同,还逐渐失去了自身独特的办学特色,最终对本校毕业生的就业产生不良影响。

第二,高校的举债行为在一定程度上受到政策的影响,一方面扩招政策使高校进入基础建设高峰期,既包括更换陈旧设备,又包括重新建造新校区等,不断加剧了教育经费的紧缺状况,另一方面,贴息贷款政策在某种程度上是对高校举债的“变相”鼓励,更加助长了高校举债之风;此外,许多高校在贷款时,只关心如何获得贷款,而不注重资金成本以及自身还款能力问题。缺乏必要的还贷意识,而寄期望于政府买单。

第三,高校收入来源单一,高校的收入来源大都来自学费收入以及政府拨款两个方面,而自2000年以来,学费收入标准就在也没有变动,加之其他渠道收入难以稳定,举债成为高校满足自身大量办学经费需求以及弥补资金缺口的唯一有效途径。

第四,银行考虑到“公办”身份地方高校属于事业单位,具有充足的生源,信誉良好,因此在放贷过程中,对保险系数较高的学校青睐有加,并过度授信。由于高等教育在国家发展中扮演的重要角色,这些商业银行与金融机构都认为教育会受到政府持续扶持,尤其是高等教育更是国家重点扶持部门,因此高校会受到国家专项财政拨款的保护,即便高校日常运转出现问题,政府也会及时给予资金支持。

二、国内外高校债务风险化解及防范对策经验借鉴

(一)美国高校债务风险化解及防范对策经验借鉴

美国高校债务主要由债券债务和贷款债务两部分组成,并且以债券债务为主,而我国高校则主要通过向银行贷款方式筹措资金,虽然两者本质不同,但美国高校管理债务风险对策措施兼具理性与弹性的特点,值得我国省属地方高校参考借鉴[3]。

美国不同于我国目前严控高校增量债务的情况,美国政策允许高校对外举债,其主要举债方式有以下两种:一是以州政府名义举债并承担偿债责任,然后作为专项经费由州政府向高校拨款;二是高校自身通过发行债券形式筹集资金并承担偿还责任。发行债券的形式相较于贷款形式而言,运作过程相对繁琐,但筹资成本较低、规模较大,且相关法律较完备。美国《高等教育法》(修正案)规定,如果高等教育机构能够提前偿还贷款,则享受一定的折扣优惠,并通过科学完善方式计算优惠比例(包括贷款期限、利率和政府贴息标准等),所以,美国高校更青睐于发行债券筹资。

值得一提的是,美国政府一方面给予高校对外举债的权利,一方面也对高校发行债券以及贷款债务进行严格控制:一是募集所得资金仅限于教学管理以及相关基础设施(如教室、图书馆、实验室等)的建设和日常维护;二是州政府会严格审核公办高校债券发行,以确保合理运作,避免其出现债务危机、承担过重债务。并且,如果高校财务暴露出问题,政府也将在第一时间内对其进行风险评估并做出预警;三是美国政府会委托担保机构(主要指政府下属、政府赞助或参股的机构、营利与非营利性机构)为高校做担保向商业银行进行贷款。一旦高校未按时清偿债务,担保机构则代替高校向贷款银行进行贷款还付,然后,担保机构再向高校追讨债务;相反,高校如果能够提前清偿银行贷款,担保机构还可以得到贷款银行嘉奖。这种兼具理性与弹性特点的管理债务风险化解与管理方式对我国省属地方高校债务风险管理启示主要有以下三点:一是债务管理要依托于完善法律制度,有关高校贷款的申请、获批、使用及归还等都应该有详细法律说明,贷款主要形式应为政策性贷款,实行财政贴息,并指明规定期限,提前进行还款可以享受政策性优惠;二是担保机构应成为高校借贷参与方之一,并扮演防火墙角色,避免其他各参与方利益遭受损失;三是高校应享有通过债券进行资金筹集权利,而且与之匹配捐赠税收政策也要进行完善,为教育事业发展拓宽融资渠道。

(二)加拿大、英国高校债务风险化解与防范对策经验借鉴

1.加拿大政府对教育事业拨款数额充足

高等教育在加拿大十分发达,其主要指标位于发达国家前列。加拿大政府财政大力资助是其高等教育获得如此成就关键。联邦政府与省级政府拨款构成加拿大高校支出75%,剩下25%由学费、非政府基金机构捐助和其他财源组成。长期以来,加拿大联邦政府对高校发展十分关注,始终为高校建设予以多方面支持。

2.英国高校资金来源趋于多元化

20世纪以来,英国高等教育事业持续健康发展,其高校经费的来源渠道也日趋多样。其主要来源包括政府拨款、学杂费、校企合作所得科研经费、招收留学生、服务收入以及接受社会捐赠等。英国中央政府提供全额高校拨款,其主要拨款模式包括科研经费以及助学贷款。英国高校所获得资金中,有一半左右来自学杂费收入。招收留学生是英国高校获取经费重要途径之一,英国对非欧盟国家留学生最高收取六万到一万两千英镑不等,而对其本国、欧盟成员国留学生收取学杂费仅为前者的四分之一(约三千英镑);近年来,英国高校获得社会捐赠数额也不断提升,这种捐赠主要来自于社会各界以及大财团,尤其是诸如剑桥大学和牛津大学这一类名校;英国高等教育经费筹资特征十分鲜明,捐赠者通过向高校捐资可以无偿获得高校某些研究成果或某项知识产权,这极大激发了英国大众的捐款热情。

(三)国内部分省份地方高校债务风险化解与防范对策经验借鉴

为了避免债务危机爆发,财政部与教育部联合发布有关高校清偿债务工作意见,督促各高校采取有效措施降低债务风险。其中,安徽省与浙江省采取的偿债措施值得借鉴[4,5]。

一是对学校资金进行统一规划,预留偿债资金,确保学校基本偿债能力。安徽省要求各省属高校制定年度偿债计划,并要求省属高校预留当年学费比例不少于20%、收取住宿费每生每年最少600元,以此保障每年度高校基本偿债能力;浙江省则要求各省属高校在维持正常教学活动前提下,应至少预留当年事业收入15%以备还贷所需。此外,高校还应考虑通过土地置换获得收入以清偿债务。

二是增加学校收入,制定富有弹性化债支出计划。2012年以后,安徽省提高生均学费标准至12 000元/生,2014年浙江省也调整了其学费标准,公办高校收费标准平均提高了16.41%,并且高校可以在全部专业中自主挑选不多于20%专业学费至多提高15%,经过这种自主确定收费标准方式,极大地增加了学校收入,有助于增强高校自主化债能力。

三是加强高校主管部门间横向合作,采用新增贷款审批制度。高校教育主管部门联合财政主管部门进行新增贷款审批,两部门共同管理高校债务信息,并设置债务风险预警线,实时监控债务风险,采集高校债务信息,诸如债务信用记录、历史还贷信息、财务报表等,对新申贷款高校债务风险等级进行评估,一旦评估结果超过设定风险预警线,则不批准贷款。

四是对高校债务资金使用状况进行监督管理。浙江省指出要加强对高校债务资金支出管理,以确保高校所获得贷款资金实现专款专用,同时明确指出,高校务资金必须实行国库集中支付制度,即债务资金要直接拨付至高校贷款结算账户或供应商账户等其他有关账户。此外,政府部门也应该对高校化债与控债工作进行监督管理,并由省财政厅联合审计厅进行严格监督与管理,实时跟进高校化债与控债工作。

总体而言,浙江与安徽两省将高校债务风险管理与债务风险控制制度进行了完善,并通过许多措施成功将省属地方高校整体债务风险控制在较低水平,值得其他地区参考借鉴。并且,地方政府也应大力支持当地高校进行收入渠道多元化建设,比如,将政府生均定额拨款的标准以及学费标准进行适当提高,增加收入则按一定比例支付债务还本。此外,地方政府在高校进行土地置换与建设多元化收入渠道的过程中扮演着十分重要协调者角色,应统一调度高校土地置换、学费与住宿费等资金收入,制定规范合理的资金使用计划,保持高校的基本偿债能力。政府同时也应在政策上公开奖励积极还债高校,调动高校解决自身债务问题的积极性。

三、省属地方高校债务风险化解与防范对策

通过上述对省属地方高校债务现状及原因分析,我们应结合国内外高校债务风险化解成功案例,并借鉴国内外高校债务风险防范对策经验,采取有效措施防范省属地方高校债务风险,对债务形成、管理和偿还全过程进行监督,采取积极有效风险防控措施。

第一,进一步增加政府对高校教育的投入,提高高校信贷政策支持力度。政府作为高等教育发展和管理主体,要为高校教育经费提供强有力发展保证资金,然而由于各个高校债务情况各不相同,政府应当结合各个学校特殊财务结构,以不同方式对高校债务进行分类,并帮助高校逐年化解其债务,可以采取的对策有:其一,由政府偿付利息,高校自行还本相结合,可以解决有些债务负担轻高校的债务偿还问题;其二,可以由政府和高校商定,以核定比例共同负担高校债务,这种方式可以用于解决债务负担一般水平高校债务问题;其三,也可以采取政府还债务本金和学校付债务利息相结合的方式,用于解决债务负担较重,难以自行偿还高校债务问题;除此之外,当地政府还可以考虑联合一些金融机构为高校提供弹性贷款政策,对其予以降息或免息,或者延长高校贷款期限,将高校短期商业贷款改为中长期政策性贷款,这样做可以有效缓解高校偿债压力,降低高校化债能力,从而促进高校可持续融资长效机制建立。

第二,高校还可以通过拓展融资渠道来优化其收入及资金来源。从国外高等教育融资实践经验来看,高校教育基金会可以在国内外募集高等教育基金,在这个过程中,通过基金会规范化管理,能促使捐赠资金得到合理有效的使用,对于捐赠资金使用,应着重提高基金的使用效率,为高校融资渠道的拓宽提供新方向。目前大多数省属地方高校正处于新校区建设以及合并扩张发展进程当中,解决资金缺乏问题可以由国家和地方政府牵头共同发行教育债券,以筹集省属地方高校所需要建设发展资金,改变高校较为单一融资方式以及不合理负债结构,通过发行高校债券来募集中长期教育资金,能够有效降低省属地方高校财务风险。另外,地方政府还可以从校企合作角度,促进高校和高科技企业产教融合,以达到校企共赢局面,这样一来既能促进科技产业化又能给予高校教育发展一定的支持。

第三,加强政府与主管部门对高校负债监督与管理。由于高校属于国家行政事业单位,政府必须对高校债务风险加以监督与管理。首先,要完善高校贷款审批制度,对贷款规模进行控制,对决策程序予以监督,提高高校风险意识,使高校贷款规模保持在合理范围内;其次,将贷款管理纳入高校领导干部经济责任审计中,明确高校贷款法定还贷责任,以防出现学校年度还款付息金额小、偿债能力恶化问题,进而对学校正常运行造成不利影响;最后,要对高校新校区建设以及搬迁进行严格审核,系统规划各类高校发展规模与地理布局,对高等教育资源进行合理优化与系统整合,同时高校项目投资要以科学可行性研究为基础,并在反复论证之后确定。

第四,高校债务风险化解模式创新:PPP模式融资。PPP模式是从公共基础设施建设中发展而来的由私人机构来承担项目的融资工作,政府部门和私人部门共担风险、共享收益一种优化项目融资与实施模式。PPP 模式提倡在公共事业中引入私人资本、现金技术和市场竞争机制,缓解政府部门资金压力,还能够提高公共基础设施以及公共服务产品供给能力,从而充分满足社会需要。高校负债较多以及高校建设资金缺乏可借鉴PPP 模式,充分缓解省属地方高校债务压力,促进高等教育事业平稳健康发展。PPP模式优点在于可以节省政府资金投入,改变高等教育几乎完全依赖国家财政局面,地方政府和私人部门共同参与高等学校基础设施建设和运营,能够将政府和社会优势资源予以集中,促进高等教育长远发展,改善高校基础设施建设和办学条件。

[1]罗燕琴.广东省高校债务风险防范与负债管理研究[J].商业会计,2016,(3):100-103.

[2]戴媚.基于财政视角下的广西高校债务问题研究[D].南宁:广西大学,2013.

[3]郑珺,蒲俊梅,吴庆.高校债务问题:制度分析、美国启示及管理策略[J].商业会计,2011,(28):60-61.

[4]马宇飞.试述高校债务产生的原因和对策[J].现代经济信息,2010,(24):23-27.

[5]杨朝晖.试论我国地方公立高校债务的化解途径[J].教育财会研究,2009,(4):45-47.

[责任编辑:陈宇涵]

10.3969/j.issn.1672-5956.2017.05.013

G647.5

A

1672-5956(2017)05010105

20170110

2016年山东省教育会计学会课题项目“高等学校债务风险的生成机制及其预警体系构建研究”(sdjk2016067)

侯金燕,1967年生,女,安徽宿州人,山东工商学院高级会计师,研究方向为资金管理,(电话)0535-6903775。