理论向度、制度层次与比较境遇——当代中国政治社会中的民主集中制

张正州

（中国政法大学政治与公共管理学院，北京 100088）

理论向度、制度层次与比较境遇
——当代中国政治社会中的民主集中制

张正州

（中国政法大学政治与公共管理学院，北京 100088）

当代中国政治社会中的民主集中制在理论体系上具有从政治原则、组织原则到活动原则的多重向度，在制度实践中也呈现出分别指向执政党、国家与社会的不同层次。而对处于比较境遇之中的民主集中制而言，应吸收借鉴西方民主制和中国传统政治文化的合理成分，剔除糟粕内容，结合中国实际进行理论和制度创新。

民主集中制；理论向度；制度层次；中国传统政治文化；比较境遇

改革开放三十多年以来，中国发生了翻天覆地的变化，成就举世瞩目。经济总量已跃居世界第二位，人民生活水平有了大幅度提高，社会各项事业蓬勃发展。中国共产党顶住了20世纪90年代以来世界共产主义运动的挫折与全球化、信息化的挑战所带来的巨大压力，成功走出了一条具有中国特色的社会主义发展道路，赢得了人民的支持与信任，获得了国际社会的广泛好评，中国特色社会主义理论大放异彩，中国特色社会主义制度生机勃勃。经济的发展引发了社会的大转型，思想意识领域呈现多元化态势，价值观念的嬗变重塑着人们的行为选择，权力腐败愈演愈烈，“群体性事件”层出不穷，以民主集中制为核心的社会主义基本政治制度在一定程度上遭遇着合法性危机。在上述背景之下对民主集中制的理论与制度进行重新阐释和解读，说明民主集中制在中国特色社会主义理论体系之中的重要地位、对于中国特色社会主义政治文明的重要作用，增强中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信。

一、民主集中制的研究进路

就中国共产党实施民主集中制的情况的整体研究而言，国外学者主要运用比较研究的方法，立足于西方政治学理论框架，分析民主集中制与西方民主制的异同。主要论著有英国学者米歇尔·沃勒（1981）的《民主集中制：一个历史的评价》，探讨了民主集中制的研究意义、发展历史及其近现代传播与近况等。［1］美国学者史蒂芬·C.安格尔（2005）立足于罗尔斯的合宜政体理论，通过分析中国共产党实施民主集中制的情况，探讨当代中国政治语境中民主集中制的合法性问题。［2］国内学者则主要关注民主集中制建设在新的历史时期所具有的重要意义，从多重角度论述民主集中制的内涵与实质，并针对民主与集中的辩证统一关系提供了处理策略；通过比较西方民主制与民主集中制，分析民主集中制对西方民主制的补足与完善；关注新形势下坚持民主集中制的必要性与意义，并从提高执政党的执政能力与促进中国政治发展两个方面重新赋予民主集中制以合法性与历史使命。

因此，民主集中制理论有着从政治原则、组织原则到活动原则的多重向度，而当其作用于执政党、国家与社会形成制度，又呈现出不同层次。虽然民主集中制理论体系的多重向度弥散渗透于制度实践的多重层次之中，但是民主集中制并不具体地体现哪个向度、属于哪个层次，而是贯穿于各个向度、各个层次。同时，民主集中制与西方民主制共时性存在、民主集中制与中国传统政治文化的历时性关联，也客观地要求进行横向和纵向上的比较研究，以便对民主集中制的理论体系与制度实践形成更为全面的认知。借助以上认知路径，即理论分析、制度分析、比较分析，本文尝试对当代中国政治社会中的民主集中制进行阐释和解读，进而提出民主集中制的话语创新策略。

二、民主集中制的理论向度

（一）作为政治原则的民主集中制

民主集中制是中国共产党建党与进行自身建设、社会主义国家政制设计和政权建设的根本指导原则。“改革开放以来党的历次代表大会，十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》，十四届四中全会、十五届六中全会、十六届四中全会、十七届四中全会《决定》，都对坚持和健全民主集中制提出了新的要求。”［4］中国共产党很早就把民主集中制作为无产阶级政权建设的原则予以阐发，1937年毛泽东在同英国记者贝特兰谈话时，第一次比较系统地论述了未来政权实行民主集中制。1945年，毛泽东在《论联合政府》中又说：“新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制”，［5］再一次强调以民主集中制来建设新民主主义政权。

民主集中制也是社会主义中国实行改革开放、进行现代化建设必须遵循的政治原则。改革开放是在保持社会主义基本制度的前提下所作出的发展社会主义事业的重大选择，其目的就是为了增强社会主义基本制度的活力，从而提高社会主义基本制度的合法性。正如邓小平所指出的：“如果现在再不实行改革，我们的现代化事业和社会主义事业就会被葬送”，［6］142“改革是中国的第二次革命”，（1）强调社会主义国家实行改革开放必须坚持民主集中制原则。社会主义现代化建设会遇到很多新情况新问题，破解这些难题，执政党需要在高度民主的基础上实行高度集中，以调动各方面的主动性、积极性和创造性，因此，民主集中制是执政党对社会主义国家进行现代化建设实施正确领导的方法论，改革开放必须坚持民主集中制的原则与精神。

（二）作为组织原则的民主集中制

从组织过程上讲，一个组织做出正确的科学的决策的基本过程应该首先要充分发扬民主、广泛征求组织成员意见，其次要在前述充分民主的基础上进行集中，以确保组织意志得到表达，然后要不断重复以上民主集中的过程，直到最后做出正确的科学的决策为止。民主集中制就是这样一种组织过程，强调在民主的基础上进行集中，以形成科学的决策。在这里，民主与集中不是两个环节，而是一个连续的过程，民主保证决策的科学性，而最终要按照多数人意见作出决策，因此，民主与集中是一种相互结合、相互制约的关系。从这一点来看，民主集中制是一种组织原则和组织制度，通过不断地民主集中、循环往复，使得组织成员的意见和建议不断汇集以达成组织目标。作为中国共产党与国家机构的基本组织原则，民主集中制是中国共产党和社会主义中国根据自身实际和特点所确立的，以对公权力进行合法性授权，使公权力有序运行并对公权力进行制约监督。

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（三）作为活动原则的民主集中制

从中国共产党建党和发展壮大的历史事实来看，民主集中制既是中国共产党的建党原则和组织原则，也是中国共产党开展集体行动的准则。在革命战争建设年代，民主集中制极大地优化了无产阶级政党的资源配置，使其行动效率大大提高，是无产阶级政党最终夺取国家政权的重要因素。中国共产党成为执政党后，将民主集中制运用于国家政权，这样，民主集中制便有了国家制度的意义。改革开放后，为了建立中国特色社会主义市场经济体制，需要加强国家的宏观调控作用，而在经济社会有了大幅发展进步之后，也需要强化国家的宏观调控职能，这就使得民主集中制越出政治国家范围，而有了更为广阔的适用空间。这样，民主集中制便逐渐普遍化为以中国共产党及其外围组织、国家机关及其附属机构以及其他群众性组织为核心的社会政治生活的一般准则。

比较来看，政治原则具有意识形态内涵，强调一定的世界观与价值观，具有方向性；组织原则规范组织过程的展开，强调组织组织模式的建构，具有框架性；而活动原则则属于组织内部的权力运行制度，针对组织建立之后的运行问题，具有内容性。通俗一点讲，如果说政治原则是选场，组织原则是搭台，那么活动原则就是唱戏。在实行社会主义制度的中国，执政党及其外围组织、国家机关及其附属机构以及其他群众性组织的公权力的内部运行，一般均实行民主集中制，这既是发扬民主、集思广益的过程，也有强化纪律、达成意志的考虑。

三、民主集中制的制度层次

（一）执政党的民主集中制

从民主集中制发展的历史事实来看，关于民主与集中的讨论始终存在。最初，民主集中制是苏联共产党的建党原则，尤其强调“集中”，因为列宁认为：“在专制制度的国家里…坚强的革命组织按其形式来说也可以称为‘密谋’组织…秘密性是这种组织所绝对必需的…其余一切条件（如成员人数、成员的挑选、职能等等），都应当和这一条件相适应…建党基础的基本思想…集中制思想…是唯一的原则性思想，应该贯串在整个党章中。”［7］1906年4月，为了适应规范党内政治生活、处理党内关系的革命形势的发展，激发党员的革命积极性，“民主制”被引入苏联共产党的建党原则，民主集中制于此成形。随着马克思主义学说传入中国，1927年6月，民主集中制第一次载入中国共产党章程，成为了中国共产党的建党原则。在革命战争年代，民主集中制无疑更强调集中，这有利于增进组织效能，适应恶劣的革命斗争环境。改革开放之后，中国共产党开始逐渐放开民主集中制中的“民主”一面，使得民主集中制的理论研究与制度实践变得富有生机起来。

作为中国共产党取得革命战争胜利、领导建立新中国的根本工作经验，民主集中制的内涵和外延可以归纳为以下几个方面：第一，走群众路线，“先民主，后集中，从群众中来，到群众中去，领导同群众相结合…如果没有充分的民主生活，没有真正实行民主集中制；”［8］第二，加强党的领导，“工、农、商、学、兵、政、党这七个方面，党是领导一切的。党要领导工业、农业、商业、文化教育、军队和政府；”［9］第三，发挥中央和地方两个积极性，既要维护中央集中统一领导的权威，又要鼓励地方因地制宜发挥积极性；第四，少数服从多数、下级组织服从上级组织、个人服从集体、全党服从中央，“个人利益要服从集体利益，局部利益要服从整体利益，暂时利益要服从长远利益，或者叫做小局服从大局，小道理服从大道理。”［10］175党内民主保障党员充分享有平等的党内权利，唤起了党员对党的事业的使命感，增强了党的凝聚力，党内集中则确保党员意见整合成党的统一意志，全党齐心协力达成奋斗目标，增强了党的战斗力。因此，民主集中制实际上兼容了民主与集中两方面的积极内容，大大增强了执政党的凝聚力和战斗力，使得中国共产党团结统一、坚强有力，保证了路线、方针和政策的正确制定和具体落实。

（二）国家的民主集中制

宪法是一个国家的根本大法，从宪法条文来看，现行1982年宪法第3条第1款规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”，实际上确认了政体原则，即民主集中制。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会按照民主集中制原则，采取民主协商加表决的方式进行议事。民主协商是指人大及其常委会在议事之前广泛发扬民主，缩小意见分歧，尽可能达成共识。民主协商的结果不具有合法性，经过以少数必须服从多数为规则的表决程序后，才能获得权威。因此，这种议事程序将多数表决建立在广泛民主之上，既尊重多数意见，又反映少数不同意见，具有权威性。根据民主集中制原则，人民代表大会选举产生行政机关、检查机关与审判机关，而这些机关内部则实行行政首长负责制，以提高工作效率，保证人民通过国家权力机关做出的决定能够迅速有效地执行，从而实现人民当家作主。

（三）社会的民主集中制

正确认识、把握和处理各种社会矛盾，是现代政府建设的一个重要问题。在社会主义初级阶段，中国社会的主要矛盾已经不是阶级矛盾，而是人民内部的矛盾。在人民内部，虽然根本利益是一致，但也存在利益差别。随着改革开放的深入推进，经济市场化进程加快，这种利益差别开始放大，呈现出多样性和复杂化的发展趋势。利益的多元复杂化发展使得各个社会阶层或利益群体开始参与政治，以维护自己的利益。“正确处理和协调人民内部的各种复杂的关系和矛盾，对于巩固人民民主专政的国家政权，维护社会安定团结，调动全体社会公众建设社会主义的积极性，促进社会经济发展，都有着十分重大的意义。”［11］按照民主集中制原则处理人民内部的关系和矛盾，主要体现在两个方面： 一是承认和保护利益差别，二是调控和整合利益差别。在市场经济条件下，由于每个人能力不同，利益的获得也必然存在差别，在社会主义初级阶段，利益差别是必要而合理的，承认和保护利益差别就是民主。但是，执政党领导的社会主义性质的国家政权在承认和保护利益差别的同时，又必须对这种差别进行调控和整合。邓小平指出：“社会主义与资本主义不同的特点就是共同富裕， 不搞两极分化。”［6］139，364，373而对利益差别进行调控和整合就是集中，因此，“从承认和保护利益差别到对利益差别进行调控和整合，就是贯彻民主集中制的过程，也就是按照民主集中制原则正确处理人民内部矛盾的过程。”［11］

执政党的民主集中制、国家的民主集中制与社会的民主集中制具有统一性：都体现了无产阶级的意志，都以坚持“四项基本原则”为基准，都在高度民主的基础上实行高度的集中，都强调少数服从多数等。同时，民主集中制理论在执政党、国家与社会中的制度实践也有一定的区别，正是这些区别形塑了民主集中制的多重层次。执政党的民主集中制具有先决性，确立了国家的民主集中制，反映出由经济基础和阶级关系所决定的国家性质。由于执政党与国家对经济社会的巨大影响，经济文化事业的发展与社会事务的处理也都留下了民主集中制的印记，导致社会的民主集中制深受执政党的民主集中制与国家的民主集中制具体实施情况的影响。而执政党是无产阶级的先锋队，以实现共产主义为最高纲领，是领导社会主义现代化建设事业的坚强核心，在民主与集中的具体原则、要求、方式、方法上与国家和社会存在区别，对国家的民主集中制与社会的民主集中制具有统率、制约和引导作用。

四、民主集中制的比较境遇

（一）民主集中制与西方民主制

民主集中制从其创立伊始，就被赋予了相当浓厚的意识形态色彩，被视为科学社会主义与国际共产主义运动的重要标志，至今仍然是社会主义国家与资本主义国家政治制度的核心区别所在。邓小平曾明确指出：“关于民主，我们大陆讲社会主义民主，和资产阶级民主的概念不同。西方的民主就是三权分立，多党竞选，等等。我们并不反对西方国家这样搞，但我们大陆不搞多党竞选，不搞三权分立、两院制。我们实行的就是人民代表大会一院制，这最符合中国实际。”［10］220-221马克思主义经典作家认为“三权分立”的议会民主是资产阶级的民主，而巴黎公社的民主则是无产阶级的民主，赞扬巴黎公社的民主是多数人的民主，而贬斥“三权分立”的议会民主不过是资产阶级之间的无聊之争。巴黎公社代表人民意志，实行“议行合一”，既制订政策、法令，又执行政策和法令，因此，无产阶级的国家政权，应由人民代表机关统一掌管，行政权和立法权也应由人民代表机关统一行使。

实际上，“议行合一”体现了社会主义国家权力的统一性，人民代表机关统一行使国家权力，行政、司法、检察机关分工协作，共同维护以无产阶级为主体的广大人民的根本利益。而“三权分立”则强调资产阶级国家权力的分割性，国家权力被机械地分立为立法、行政、司法三权，互相掣肘、相互制衡，在协调资产阶级内部矛盾的同时，维护资产阶级的总体利益。中国的政治体制改革的目标是以民主集中制为总的原则建设中国特色社会主义民主政治，以多党制和议会政治为核心内容的西方民主制可以说并不在此议程之内。然而，西方民主制中的分权理论、制度实践中的分权制衡原则有一定道理，值得借鉴并结合中国国情加以具体吸收。西方政治思想家之所以提出分权学说，正是因为西方政治史上绝对权力导致绝对专制的悲剧一再出现，为了彻底终结暴政，就需要认识到不受制约的权力必然产生腐败，而必须以权力制约权力。对西方分权理论和政治实践中的分权制衡原则进行借鉴吸收，有利于正确处理民主和集中、分权和集权的关系，从而加强执政党的自身建设、提高执政党的执政能力、完善权力运行体制。

（二）民主集中制与中国传统政治文化

政治文化是政治认知、政治态度、政治信仰、政治情感和政治评价的总和，形成于特定社会的经济和政治活动进程之中。中国传统政治文化始于西周，经西汉董仲舒“罢黜百家，独尊儒术”后成形，此后延续至清末不减其影响，直至西风东渐的近代才落败于以自由民主主义和马克思主义为代表的现代西方政治文化。其基本特征可概括为：“第一，‘性善论’与‘性恶论’殊途同归，主张道德与政治的互渗，为权力绝对化提供理论依据；第二，人治论占主导地位，倡导‘天赋王权’，法律成为权力的手段；第三，中央高度集权和泛政治化的全能政府模式，国家全面控制社会；第四，权力泛化为整个社会体系的主导运行规则，成为谋取个体利益和社会资源的基本手段，是衡量个体地位和人生价值的基本尺度。”［12］因此，整体而言，中国传统政治文化强调人治、主张集权、推崇权力，但同时也注重民本思想。

对于中国传统政治文化对民主集中制的消极影响，邓小平同志在改革开放初期就说过：“在过去的历史时期，民主集中制在实施过程中，有右的干扰，更有‘左’的影响，而且‘左’的影响是主要的…我们过去的一些制度，实际上受了封建主义的影响，包括个人迷信、家长制或家长作风，甚至包括干部职务终身制。”［10］348“权力过分集中，妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行，妨碍社会主义建设的发展，妨碍集体智慧的发挥，容易造成个人专断，破坏集体领导，也是在新的条件下产生官僚主义的一个重要原因。”［10］321反对专制是社会主义初级阶段的任务，但是反对专制并不是排斥权威，像中国这样的大国，没有权威是不行的，在民主基础上的集中就是一种权威，与民主、法治结合，避免了专制，这种权威是维持社会秩序和保证社会主义市场经济健康发展的政治保证。民本思想的核心是重民，如宽民、爱民等，是我们今天以德治国的理论基础，但民本思想中蕴含的人治和等级观念，与我们的民主精神相悖，在实践中需要加强制度和法治建设。

五、民主集中制的话语创新

（一）民主集中制的角色定位

《中国共产党章程》规定了民主集中制的基本原则，中国共产党“十八大”修改《中国共产党章程》，将民主集中制表述为：“既是党的根本组织原则，也是群众路线在党的生活中的运用…党是根据自己的纲领和章程，按照民主集中制组织起来的统一整体。”（2）中国共产党成为执政党后，民主集中制成为国家机构总的组织原则，并最终影响了经济社会的发展进程。

作为执政党、国家最高权力机关与国家机构组织活动以及经济社会发展的重要指导思想的民主集中制，具有超越“苏东剧变”以来政治民主化、经济全球化与信息网络化所带来的意识形态质疑与合法性松动的话语力量。面对经济社会的快速发展、社会主义市场经济的确立与此起彼伏的维权性群体事件，民主集中制的理论与制度创新亟需有效回应政治体制层面的诸多质疑，坚定人民对于以民主集中制为核心的中国特色社会主义基本政治制度的信心，以适应并促进经济社会进一步的快速发展。而在西方选举民主呈现明显颓势、全球治理与治理理论蓬勃兴起的国际政治发展背景之下，也迫切需要阐明民主集中制与西方民主制的竞合之处，并将其理论创新与制度建设契合于治理理论与实践。同时，面对“国学热”风靡一时、“儒家宪政”呼声甚高的政治社会思潮，也需指出民主集中制与中国传统政治文化的分殊所在，从而在剔除中国传统政治文化的糟粕的前提下推动民主集中制的理论创新与制度建设。

（二）民主集中制的价值导向

概而言之，作为中国特色社会主义制度的基本原则、核心与象征，民主集中制既是中国共产党的政治原则、组织原则与活动原则，也是中国国家机构的政治原则、组织原则与活动原则，还在某种程度上影响着经济社会的整体发展。考量民主集中制理论与制度的发展过程，民主集中制具有显著的意识形态功能，可以说至今仍然是社会主义国家与资本主义国家在政治制度上的重大分野与核心区别所在。历史发展到今天，在社会主义中国，民主集中制已经普遍化为以执政党及其外围组织、国家机关及其附属机构以及其他群众性组织为核心的社会政治生活的一般准则，具有重要的价值导向功能。可以说，民主集中制承载着马克思主义者对于人类社会优良治理制度安排的理想，对其进行完善，不但可以推进中国特色社会主义政治文明建设，而且还会对世界范围内的政治治理作出智识贡献与经验垂范。

注释：

（1）“改革是中国的第二次革命”是1985年3月28日邓小平在会见日本自由民主党副总裁二阶堂进时提出的论断。

（2）参见《中国共产党章程》，2012年11月14日中国共产党“十八大”修改通过。

［1］［英］米歇尔·沃勒．民主集中制——一个历史的评价［J］．中国特色社会主义研究，1988（08）．

［2］［美］史蒂芬·C．安格尔，刘智利，吕增奎．合宜的民主集中制［J］．经济社会体制比较，2006（04）．

［3］刘松山．运行中的宪法［M］．北京：中国民主法制出版社，2008：66．

［4］王传志．民主集中制：我国政治制度的核心机制［J］．求是，2013（10）．

［5］毛泽东．毛泽东选集（第3卷）［M］．北京：人民出版社，1991：1057．

［6］邓小平．邓小平文选（第3卷）［M］．北京：人民出版社，1993．

［7］［俄］列宁．列宁全集（第8卷）［M］．北京：人民出版社，1986：129，236．

［8］毛泽东．毛泽东文集（第8卷）［M］．北京：人民出版社，1999：290-292．

［9］刘少奇．刘少奇选集（下卷）［M］．北京：人民出版社，1985：377．

［10］邓小平．邓小平文选（第2卷）［M］．北京：人民出版社，1994．

［11］张永桃．民主集中制与国家政权建设［J］．江海学刊，1999（01）．

［12］徐德双，张正州．圣君清官：经济宿命、政治理想与文化隐喻［J］．怀化学院学报，2014（07）．

编辑：邵西梅

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2095-7238（2017）04-0021-06

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2017.04.004

2016-10-15

张正州（1988-），男，中国政法大学政治与公共管理学院博士研究生，主要研究方向为当代中国政治发展。