论援疆工作的历史发展、特点及成效*①

张少云

（和田师范专科学校 马克思主义学院 新疆 和田 848000）

论援疆工作的历史发展、特点及成效*①

张少云

（和田师范专科学校 马克思主义学院 新疆 和田 848000）

援疆工作从五六十年代的“建设边疆、保卫边疆”开始到现今的“对口援疆”，中央政府以及援疆省市都给予了新疆巨大的支持，从干部人才队伍到经济建设处处体现全国人民的大力支持和无私奉献。梳理其发展特点不难发现，援疆工作始终围绕国家战略需求展开，以发展民族地区经济为己任，并始终保持高速发展的态势。为新疆社会稳定和长治久安奠定了政治基础，加快了新疆经济社会的快速发展，培养了一大批各民族干部与技术人才。

援疆工作历史发展 特点 成效

援疆是中国共产党和人民政府支援边疆地区的治国决策之一，也是“稳疆兴疆、富民固边”，加强民族团结和各族人民共同进步的重要举措。是由中央政府主导，由内地经济发达或实力较强的地区对边疆经济不发达或实力较弱的地区实施援助的一种政策性行为。新中国成立前，在动荡之中的新疆经济、文化等处在停滞状态，民不聊生，根本谈不上社会经济发展。新中国成立后，在党中央关怀和内地兄弟省市的大力支持下，新疆工农业发生了前所未有的变化，取得举世瞩目的成就。

一、新中国成立后援疆工作的历史发展脉络

站在历史的高度审视援疆工作，援疆工作大体可分为全国“建设边疆、保卫边疆”时期（1950～1996年），对口支援新疆经济建设期（1996～2010年）和新一轮对口援疆期（1996～2010年）等三个时期。

1.全国“建设边疆、保卫边疆”时期。这一时期，援疆工作主要是支援兵团建设。一是广大解放军指战员就地转业扎根新疆。新疆和平解放后，新生的人民政权面临的主要困难是解决“新疆部队及地方行政人员24万多人”的生存问题”，[1]（P16）当时“新疆总人口433.34万人”，[2]（P21）平均每18人供养1名战士或公职人员。加之新疆地理环境恶劣，生产方式落后，各族群众自身生活仍食不果腹，地方政府无力解决部队的供应；“新疆地广人稀，交通线长，主要靠人畜运输”，[3]（P282）“仅运输费就高出粮价的7～10倍，吃进口粮食没有外汇”。[4]（P199）历史经验告诉老一辈革命家，定国安邦最佳策略就是屯田。重视屯田，西域就安定，经济就发展，丝绸之路就畅通；反之，就动乱，经济就停滞，丝绸之路就受阻，甚至发生国家的分裂。为此，1952年新疆军区根据《人民革命军事委员会的命令》，11个师10余万人转为农业生产建设师，到1954年10月，新疆建设兵团成立时，“总人口达到17.5万人。1955年又有2万余名复员军人到兵团；1958到1966年，先后有8万多名解放军官兵转业到兵团”。[3]（P283）“1966年底，新疆兵团国营农场发展到158个，耕地面积80.86万公顷；人口148.54万人，占新疆总人口的16.39%。”[3]（P292）现今，兵团已拥有土地102.19万公顷，人口242.9万人，占新疆总人口的10.6%，“辖14个师，173个团场，598个独立核算工交建商企业。”[3]（P284）新疆生产建设兵团是维护新疆稳定的重要力量。

二是大量内地工矿企业迁徙新疆。过去的新疆的工业基础极为薄弱，技术落后，除少量的手工业作坊外，没有现代工业，“1949年新疆的工业总产值只有9 773万元，工业部门的劳动者5.37万人”。[5]（P173）面对新疆工业落后的现状，中央财政大力支持新疆建设，“1950～1987年，新疆财政总支出351.72亿元，中央财政给新疆的净补助占新疆财政总支出的62.6%，1950～1988年新疆基本建设基金总额330.62亿元，其中,中央投资218.77亿元，占66.16亿元”。[5]（P173）兄弟省市从新疆未来的发展需要出发，在中央决策的引导下，一大批厂矿企业陆续迁入新疆，支援新疆工业化建设。据不完全统计50至60年代迁徙新疆的工厂多达几百家。

三是大批城镇知识青年支援边疆。当十几万战士屯垦戍边、大量工矿企业迁徙新疆时，一批批知识分子、技术人员、农村青壮年响应国家号召，到西北边陲支援新疆建设。据不完全统计，仅“1956～1960年，河南、江苏、湖北12万青壮年进疆参加兵团建设；……1962年，10万上海知识青年支援新疆；……1963～1966年，上海、天津、北京、湖北、浙江、江苏等地10万多城镇知识青年支援新疆建设”；[5]“国民经济三年困难时期，内地自流来疆人员89万人”投身新疆的社会主义建设。[6]

2.对口支援新疆建设发展时期。一是援疆干部成批次逐渐增大。1979年，“国家将加强边境地区和少数民族地区的建设，增加资金和物资投入，并组织内地省市对口支援边境地区和少数民族地区”。[7]并确定江苏支援新疆、广西。根据中央精神，“培养和调配一大批热爱新疆，能够坚持党的基本理论、基本路线和基本方针，正确执行党的民族政策和宗教政策的汉族干部去新疆工作。1997年，北京、天津、上海、山东、江苏、浙江、江西、河南8省市和中央及国家有关部委选派的202名援疆干部陆续抵疆开展工作，标志着对口援疆工作正式启动”。[8]据统计：援疆干部第一批202名，第二批247名，第三批480名，第四批810名，第五批950名，第六批1 060名，共3 749名。

二是援疆经济建设项目逐年增多。2002年第三批援疆干部进疆工作，经济实力较强的广东省、江苏省等省市干部援疆的同时，探索智力援疆与经济援疆的新模式。虽然援助资金和经贸合作不多，援助资金仅有1亿多元，但却开启了经济援疆工作。第四批援疆干部开始把经济援疆作为重要任务，通过各种渠道共争取无偿援助资金物资折合10.7亿元，其中广东、江苏、上海3省市援助资金均过亿元；经贸合作力度也进一步加大，实施经贸合作项目414个、到位资金20多亿元。第五批干部援疆工作“争取无偿援助资金物资折合15.4亿元，实施经贸合作项目490个、到位资金130.9亿元”。[9]截止到2010年，“新疆与内地实施合作项目 1 200多个，到位资金 250多亿元”。[10]

三是援疆专业技术人才比例增多。援疆工作开展以来，援疆省市高度重视专业技术人才作用，特别是经济援疆后，专业技术人才与行政干部的比例不断增多。从1997年至2010年6批3 749名援疆干部中，“党政干部1 768名，专业技术干部 1 981名，其中，高级职称 1 031名”，[10]专业技术干部占援疆干部的52.8%。

3.新一轮对口支援新疆建设期。2010年援疆工作进入深化期。一是民生工程安居富民。2010年，新疆加快实施“安居富民、定居兴牧”两大民生工程，全面推进城乡住房建设，援疆资金主体惠及民生工程。2010～2014年，新疆城镇保障性住房累计完成“投资1 365.39亿元，其中中央补助资金436.34亿元。…… 安居富民工程建设资金987.4亿元，其中中央财政补助117.68亿元、新疆地方政府补助102亿元，对口援疆省市援助99.84亿元，地县配套36.16亿元，农民自筹631.72亿元，累计建成安居富民工程125.7万户，共有480余万农牧民喜迁新居”。[11]（P682）在实施农村水、电、路、气等基础设施建设项目中，“中央和自治区投资83亿元。2010～2014年，中央投入财政专项扶贫资金96.57亿元，年均增长22.85%”。[11]（P682）援疆“民心工程”让新疆各族群众切实享受到实惠，也增强了民族凝聚力和建设美好家园的信心。为了解决少数民族干部短缺和少数民族大学生就业问题，19个对口援疆省市2010～2015年“实施2 636个干部人才项目，累计培训各类干部人才77.6万人次，建立帮带关系16.1万名，柔性引进急需紧缺人才近3万名”。[11]（P514）2.3万普通学生赴对口支援省市培训工作，增加就业几率。

二是教育援疆惠及民生。2010年新一轮援疆工作开始后，19个援疆省市在制定援疆规划时，均把教育援疆作为重头戏。在学校基础建设方面，“各援疆省市2010年至2015年规划建设项目共计2 226个，投入资金639.4亿元，其中教育援助项目448个，投入资金97.61亿元”，[12]“实施基础建设项目244项，投入53.03亿元，新建学校222所，改扩建学校22所”。[12]教师培训方面，2010年，援疆省市为新疆培训1 600余名教师；截至2015年底，全疆3.72万名教师参加了援疆省市的教育教学培训班。其中，“疆内培训占77.7%；疆外培训占22.3%，共投入资金2.21亿元，平均对每名受训教师投入5 953元。双语教师占50.85%，非双语教师占49.15%”，“19个援疆省市还选派1 622名支教教师到受援地中小学支教”，[12]缓解了受援地学校教师短缺的难题，同时，带去了全新的教育理念，提升了当地教师整体水平。

三是产业援疆服务发展。19个援疆省市高度重视产业援疆，不仅仅是资金支持，更多地是要给新疆工农业发展带去更多的发展空间。工业建设方面，截至2014年，在新疆地方政府和19个援疆省市的共同努力下，国内知名企业如宜化、徐工、大众、三一重工等相继建成投产。为解决受援地剩余劳动力就业问题，一批劳动密集型企业如纺织、服装等产业也落户新疆。在农业产业方面，19个援疆省市共投入援疆资金77.24亿元，扶持农业产业和园区建设。扶持全区农业产业化经营组织1.2万个，实现总产值1 729.8亿元；实现利润总额61.8亿元；农产品加工业规模以上企业1 025家，产值1 212亿元。乡镇企业稳中提质，累计实现营业收入2 100亿元，年均增长15.2%。休闲观光农业异军突起，经营主体发展到5 231个，营业收入29亿元。[13]

三、援疆工作的特点

1.援疆工作始终围绕国家战略需求展开。一是建设边疆时期的目标和任务是加强兵团建设。这是因为新中国成立后，24万余人的解放军战士和干部队伍进入新疆后，后勤保障工作难以维系，且新疆陆地边境线漫长，守土是第一位的。所以，建设边疆时期，国家把兵团建设作为重点援助的对象不言而喻。兵团建设的重点首先是干部战士在新疆扎下根。其次，发扬解放军自力更生的优良传统和南泥湾精神，减少地方负担，在中央财政的大力支持下，建设了一系列的工矿企业和农业团场，实现自给。

二是对口支援目标和任务是帮助民族地区发展经济。从上世纪50年代起，全国支援新疆时期，经济的援助大都表现在工矿企业的搬迁，奠定新疆现代企业的基础。对口援疆初衷是稳定边疆、支援边疆，工作的重点是干部援疆。但是对口援疆开始后，接着就是2000年国家提出“西部大开发”战略，其目的是缩小东西部经济发展的差距，并制定了50年发展规划。所以第四批援疆干部以“西部大开发”为契机，创新援疆工作内涵，尝试经济援疆，技术援疆，产业合作，旨在发展新疆经济社会相对滞后地区。在少数民族地区援疆工作重点是经济发展。经济援疆给新疆各族群众带来了更多的实惠，也产生了巨大的社会效应。

三是新一轮对口援疆目标和任务是全面支援新疆。2010至2015年每年都召开对口援疆工作会议，选派的援疆干部成倍增长，据统计，1997年对口援疆开展以来，中央从内地省市和国家机关选派8批7 000多名优秀干部援疆。从第3批起开始逐步实现经济援疆和技术援疆。支援省市由原来的8个增加到14个，目前增加到19个；受援地由8个地市州到10个地州56个县市和新疆生产建设兵团3个师，扩大到新疆12个地州82个县市和兵团12个师。[7]从援疆内涵看,单纯干部援疆,发展为经济援疆，细化为民生援疆、教育援疆、产业援疆，援疆工作的任务不断扩大，社会稳定、经济发展，教育发展，民生工程，产业发展等各个方面实施全覆盖援助。

2.援疆工作始终以发展民族地区经济为己任。一是单纯经济援助到援受双方多层次经济合作。援疆初期，在国家和援助省市经济都很困难的情况下，仍然拿出大量的资金支援新疆的建设，搬迁新疆工矿企业支援新疆工业化进程。这种单纯的支援方式一直延续到对口援疆时期。通过几十年的实践，援受双方都认识到“输血”同时要“造血”，所以，在新一轮对口支援期，经济援助形式多表现为积极开展经贸合作，双方洽谈项目，在加大资金、项目援助的基础上，积极推动互动合作，实现互惠发展。援建项目辐射带动功能非常明显，集中财力援建能带动当地支柱产业发展、改善民生和破除发展瓶颈的关键项目。

二是劳动力援疆到技术人才援疆。从援疆人员视角看，早期援疆人员大都是复转军人，青壮年劳动力，大中城市的知识分子。改革开放后，国家调整政策，当年的大中城市的知识分子大部分相继回到原籍。对口援疆前三期是干部援疆，虽然也有专业技术人才，但是比例相对较小，随着对口援疆工作的不断深入，专业技术人才援疆的比例加大，援疆人才综合素质不断提高。技术援疆、智力援疆成为援疆的“重头戏”，援疆专业技术干部积极开展了支医、支教、支农，解决多项技术难题，不断带动和促进本地专业技术人员思想观念的转变和专业技能的提高。

三是援疆工作越来越突出民生援助。援疆初期，受时代条件限制大部分援助项目在兵团和工厂企业，较少顾及民族地区各族群众的生产生活现实。随着国家经济形势好转，对口援疆时期，援疆工程大部分项目是民生工程。重点关注民生，切实解决老百姓的困难和问题。特别是新一轮对口援疆工作开展以来，资金投入的重点是加快推进改善民生建设，努力使受援地群众现实生活有保障、未来生活有希望的目标。

3.援疆工作始终保持高速发展的态势。一是援疆工作掀起两次援疆高潮。第一次是上世纪50年代至文革前，在中央和援助省市的大力支持下，人力、资金和工矿企业援助新疆，为新疆工业化发展和兵团建设无私奉献，高潮期是1966年前后，兵团人口占全疆总人口的16.39%；1965年新疆工业总产值13.77亿元，比1949年增长14.35倍，年均递增18.6%。[2]（P50）第二次是新一轮对口援疆期，2010年至“2014年年底，19个援疆省市共实施援疆项目4 139个（不含兵团），拨付援助资金470亿元（不含兵团），占‘十二五’援疆规划总量的83.3%；累计完工项目3 700个，完工率达87%，5年的援疆任务已完成超过八成。”[14]

二是援助省市和受援单位不断扩展。援疆初期，援疆工作的重点是国内大中城市援助新疆建设兵团。对口援疆开展初期，由8省市援疆，后来增加广东、辽宁、福建、湖南、湖北6省；2010年5月中央新疆工作座谈会后，又增加了安徽、黑龙江、吉林、山西4省和深圳市；而受援地也在不断增加，原来只有和田、喀什、克州、阿克苏和伊犁州的伊犁地区、阿勒泰地区、塔城地区以及部分自治区区直单位。第二批增加了哈密地区、吐鲁番地区和巴州，第三批增加了博州、昌吉州。至此，除乌鲁木齐和克拉玛依市之外，新疆剩余县市全部被纳入了受援对象行列。

三是援疆实效性和针对性不断增大。援疆初期，援疆人力、物力都集中在兵团建设方面；九十年代对口援疆工作初期干部援疆的重点是帮助新疆民族地区实施有效行政管理和加强干部间的交流，实现智力援疆；新世纪之初，援疆工作中心开始转向经济援疆，从最初单纯干部支援向全方位对口支援拓展，一般物质支持向改善民生和智力开发拓展，单向支援向双向交流拓展。新一轮对口援疆工作开始后在继承了干部援疆的好做法之外，又进一步明确目标，形成了干部人才、经济建设、教育科技等立体援疆模式。

三、援疆工作的成效

60多年的援疆工作取得了显著成效，促进了新疆经济快速发展，加强了民族团结，为社会稳定和长治久安总目标奠定了坚实基础。

1.援疆工作奠定了新疆政治稳定和长治久安的基础。一是实现了中央治国安邦战略决策。新疆自古就是中国西北边疆的战略屏障，有着举足轻重的特殊地位。所以，援疆工作自始至终围绕着国家边界安全开展工作。特别是兵团建设离不开内地省市的人力、财力的大力支援。今天，兵团担负着屯垦戍边、保卫边疆、增强民族团结的历史任务。兵团坚持兵地特点，寓兵于民，劳武结合，在新疆历次危害国家边疆稳定的事件中，始终是一支政治上可靠、思想上坚定，反对民族分裂主义，维护祖国统一的坚强力量。

二是起到了新疆社会稳定和长治久安的作用。建国以来，广大援疆干部密切联系群众，积极投身新疆各项改革和建设事业，通过开展专题讲座、巡回医疗、捐资助学、扶贫帮困等活动，真心实意办实事、办好事，深得当地各族干部群众信任与拥护。通过广大援疆干部的实际行动，新疆各族群众进一步感受到党中央的亲切关怀和全国人民的深情厚谊，在一定程度上起到了新疆社会稳定和长治久安的作用。

三是体现了社会主义新型民族关系的优越性。新中国成立伊始，各族人民一律平等的政治格局已经形成，民族间的不平等主要表现为经济发展中存在一定的差距，进而影响民族地区的教育、就业、住房等基本民生等问题的快速解决。援疆工作旨在发展民族地区经济，缩短东西部经济发展中的差距，实现民族间真正的平等；帮助民族地区发展经济是我国民族政策的重要组成部分，在援助过程中援助省市和民族地区之间相互支援，互相支持，相互帮助，增进了各民族成员的交流互动，增强了民族之间的友谊，打破历史、环境造成的民族之间的隔阂，实现民族大团结，对新疆和谐社会构建与和谐民族关系的形成起到了积极的作用。

2.援疆工作促进了新疆经济社会的快速发展。一是助力民族地区快速脱贫致富。首先，援疆省市坚持就业为本，以发展产业带动就业，建设一批工业园、产业园区，完善产业发展平台，带动产业链上下游企业，保障吸收当地群众就业，加大特色产业支持力度。其次，坚持以增强生产发展能力为重点，因地制宜发展特色种养业和传统手工业，增加贫困人口稳定收入来源。再次，加大公共服务支持力度，改善贫困人口生产生活条件。支持建设安居富民房，并配套建设水、路、电、垃圾处理等基础设施，解决了一批贫困户的住房问题。实施农村安全饮水工程，解决了农民饮水安全问题。实施“六好”美丽乡村建设工程，村容村貌焕然一新。

二是提升民族地区经济发展活力。援疆省市始终坚持把“输血型”援助与“造血型”援助相结合。特别“造血型”援助，早期是工矿企业整体搬迁，技术、人员和资金的无私援助，到现今的产业合作、技术合作，都体现出在不断加大援助力度的同时，不断增强受援地区自我经济发展的能力。特别是新一轮对口援疆工作，援助省市首先无偿建商贸城、商业区，把民族地区丰富的优质农产品资源和民族特色产品，通过经贸交流合作方式运抵内地市场。援疆省市加大工业园区的建设，成为拉动新疆区域经济发展的新引擎，促进经济文化交流与合作，不断提升新疆的对外开放水平。

三是解决民族地区民生问题。“把保障和改善民生放在优先位置，这是做好新疆工作的出发点和落脚点”。援疆建设城乡基础设施，在一定程度上改变了当地的面貌。从兵团城市不断出现、新疆现代化工业布局到现在的民俗文化街、村村通公路、农民休闲公园等已经发生天翻地覆的变化。医疗援疆，援疆省市在受援地区建立了一大批医院门诊楼，并支持紧缺医疗器械。直接改善了当地医疗卫生的硬件设施。教育援疆，援疆省市投入巨资新建、改扩建一大批校园场所等基础设施。民生工程，援助资金坚持向基层倾斜向，帮助农牧民脱贫致富，着力解决民生问题。

3.援疆工作培养了一大批各民族干部、人才。一是促进了新疆各族干部和人才队伍建设。援疆工作实现既定战略目标重要因素就是援疆干部的始终不渝的努力。五六十年代的援疆干部以大无畏的革命思想忠于祖国、无私奉献，为我们建构了新疆和平发展的局面。对口援疆期，援疆干部大都有市场经济条件下发展经济的新思路、新经验或者现代工业化的新技术、高科技，给新疆干部和人才队伍培植了新思想、新理念，改善了新疆干部和人才队伍认知结构，促进了新疆各族干部和人才队伍建设。

二是培养锻炼了内地干部。援疆干部经过在新疆的艰苦复杂环境的锻炼，都进一步加深了对边疆民族地区的认识，增强了政治意识、大局意识、忧患意识和责任感、使命感；在与当地干部群众交流交往中，受到了艰苦创业、无私奉献精神的生动教育，增进了与各族人民的感情；在积极投身新疆开发建设中，经受了艰苦复杂环境和对敌斗争的考验，提高了领导科学发展的能力和维护社会稳定的能力，综合素质得到明显增强。

三是培养了一大批各民族干部和技术人才。援疆工作始终坚持培养当地干部和技术人员，五、六十年代主要是有针对性地生产技术培训援疆。对口援疆以来，援疆省市按照“缺什么补什么”的原则，采取“请进来、走出去”等培养方式，加大了对受援地干部人才的培训力度，拓宽了新疆各民族干部的视野，提升了管理能力，储备了一大批特别是基层干部和技术人才，为新疆经济社会发展积蓄了力量。

[1]新疆生产建设兵团党史研究室.新疆建设兵团大事记[M].乌鲁木齐：新疆人民出版社，1995.

[2]金云辉.新疆经济与社会发展[M].北京：民族出版社，1998.

[3]《新疆通史》编撰委员会编.新疆历史研究论文选编（屯垦卷）[M].乌鲁木齐：新疆人民出版社，2013.

[4]新疆生产建设兵团党史研究室.王震与新疆生产建设兵团[M].乌鲁木齐：新疆人民出版社，2004.

[5]《新疆通史》编撰委员会编.新疆历史研究论文选编（当代卷下）[M].乌鲁木齐：新疆人民出版社，2013.

[6]朱培民.新疆与祖国关系史论[M].乌鲁木齐：新疆人民出版社，2008.

[7]刘迪生.援疆工作的实践与启示[J].经济研究参考，2012（31）.

[8]杨富强.“对口援疆”政策回顾及反思——以1997年至2010年间政策实践为例[J].西北民族大学学报，2011（05）.

[9]陈宏.论新中国成立以来的援疆政策[J].新疆师范大学学报，2012（06）.

[10]任江.对口援疆篇[J].西部，2010(24).

[11]中共新疆维吾尔自治区委员会宣传部编.奋斗中的新疆：庆祝自治区成立60周年理论研讨会文集（下）[M].乌鲁木齐：新疆人民出版社，2015.

[12]蒋夫尔.2014年19个省市教育援疆：为新疆教育发展“输血造血”[N].中国教育报，2014-05-30.

[13]宋璟.19个援疆省市“十二五”期间共投入77.24亿元[EB/ OL].http://www.chinadevelopment.com.cn.2016-07-29.

[14]辉煌60年·沧桑巨变：对口援疆工作结出新硕果[N].新疆经济报，2015-10-01.

责任编辑：曹李海

F127.45

A

10.3969/j.issn.1003-4641.2017.02.06

①*本文系新疆维吾尔自治区“十二五“规划重点课题“和田地区教育受援后成效分析”（148027）的阶段性成果