“访惠聚”活动的理论基础、实践依据与基层治理*①

范秀同 朱宪臣

（中共新疆区委党校 党史党建教研部 新疆 乌鲁木齐 830002）

“访惠聚”活动的理论基础、实践依据与基层治理*①

范秀同 朱宪臣

（中共新疆区委党校 党史党建教研部 新疆 乌鲁木齐 830002）

“访惠聚”活动开展三年多来，继承与发扬了党的建设的优良传统，在基层组织建设、群众工作、“去极端化”等方面进行了有益探索，取得了有目共睹的成就。这一活动的深厚理论基础在于遵循党的基层组织建设理论、群众路线理论、派驻（住）工作队（组）参与基层治理理论，是民族地区基层治理现代化的大胆尝试。从党派驻（住）基层工作队（组）的历史脉络来看，“访惠聚”活动与党员干部下基层参与、帮助基层促进经济社会发展、维护稳定的思想一脉相承。研究“访惠聚”活动的理论基础与实践依据，旨在总结归纳有新疆特点的基层治理的新经验，前瞻适合民族地区基层治理的新趋势与新路向。

“访惠聚”理论基础 实践依据 基层治理

从2014年2月开始在新疆各地进行的“访惠聚”活动，作为安疆稳疆的战略部署，是夯实基层基础的重大举措，是加强民族团结、促进宗教和谐的有效载体，是弘扬现代文化的助推器，是推进基层治理体系和治理能力现代化的有益探索，得到了中央领导的充分肯定：“新疆开展‘访惠聚’活动，方向是对的，效果是好的，要总结经验，构建一个可持续的机制。”得到全疆基层干部和群众的高度认可和拥护。三年多来的实践证明，“访惠聚”活动在查访民情、惠及民生、凝聚民心上取得了良好成效，梳理这一活动的理论基础和实践依据，旨在探索有中国特色、新疆特点的基层治理的新思路与新框架。

一、“访惠聚”活动的理论基础

1.党的基层组织建设。“党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础。”[1]（P44）习近平总书记强调，“党的工作最坚实的力量支撑在基层，经济社会发展和民生最突出的矛盾和问题也在基层，必须把抓基层打基础作为长远之计和固本之策，丝毫不能放松。要重点加强基层党组织建设，全面提高基层党组织凝聚力和战斗力。”[2]党的基层组织建设无疑是党的建设的关键组成部分，基层党组织的基本任务不仅要宣传和执行党的路线、方针和政策，还要组织党员学习党的理论，对党员进行教育、管理、监督和服务，发现并培养入党积极分子，同时更要做密切联系群众的桥梁和纽带，培育基层干部队伍等。党的基础组织建设的基本原则应该遵循制度规范原则，以党内法规约束和管理党员的思想和行为；遵循从严治党原则，把纪律挺在前面，使遵纪律守规矩成为党员的自觉意识；遵循注重实效原则，在进行社会活动的实践中基层党员的素养是否提高、党性是否增强；遵循继承与创新结合原则，新时期新情况新问题，基层党员务必以改革创新精神研究新问题，分析新情况，解决新矛盾，创造新经验。党的基层组织建设的理论表明，基层党组织建设必须放在党的建设的战略层面来考量，重视其作用，发挥其优势。

2.党的群众路线理论。“党的群众路线，就是一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去。”[3]（P163）群众路线是党的生命线和根本工作路线。习近平总书记强调：“人民群众始终是我们党的坚实执政基础。只要我们永不动摇信仰、永不脱离群众，我们就能无往而不胜。”[4]人民群众是社会实践的主体，是社会变革的最终决定力量。中国共产党坚持马克思主义的群众观，就是树立群众观念，增强服务群众本领，坚持群众路线的根本工作方法。一切为了群众就是全心全意为人民服务，这是中国共产党的根本宗旨；一切依靠群众就是在工作中虚心向群众学习，敢于善于组织发动群众；从群众中来就是在调查研究的基础上集中群众的智慧；到群众中去就是把群众的智慧运用到社会实践中去，号召和积极引导群众改造客观世界的同时改造着主观世界。党的群众路线的理论表明，尊重群众意愿，聚集群众智慧，维护群众利益，急群众之所急，想群众之所想，盼群众之所盼，才能取得群众的支持、信任与拥护。

3.派驻工作队（组）参与基层治理。派驻（住）工作队（组）是党在参与基层治理过程中的一个创造。中国共产党在领导革命、建设和改革的过程中，从上级单位向农村、城市街道、工厂、企业等企事业单位派驻（住）工作队，以便参与指导基层单位工作，在实践中逐渐形成了有中国特色的独有基层治理形式——无建制、不固定但在基层基础方面发挥重大作用的派驻（住）工作队（组）机制。在参与基层治理的实践中，工作队（组）在不同的历史时期发挥了不同的作用，其实质都是为了基层基础的稳固和经济社会的持续发展。纵使并非完全意义上的治理主体，但工作队（组）在基层组织建设、集体经济发展、基层文化建设、社会综合治理等方面的出谋划策，政策理论的宣传、贯彻、执行，与群众面对面的沟通交流，都使治理客体与主体的关系更加深入和融洽。尤其是工作队（组）自身的理论优势、体制优势，以及由此而来的工作热情，极大地鼓舞和引导了基层干部群众的热情，较之工作队（组）进驻前有了很大改观，精神面貌有了很大进步。党派驻（住）基层工作队（组）的治理理论表明，党组织在基层治理体系中居于主导地位，其他治理主体的民主参与、群众的积极回应都是基层治理不可或缺的组成部分。

二、“访惠聚”活动的实践依据

1.中国共产党派驻（住）农村工作队（组）的历史考察。中国共产党派驻（住）基层工作队（组），在党成立后不久就实行过。在名称的选择上，一般称之为派驻，是指接受派遣任务在村庄较短暂的停留和驻扎；后面发展到派住，是基于上级为完成比较艰难复杂的任务派遣到村庄与农民同吃、同住、同劳动，比较长期（比如1年、2年、3年）的住村（社区）行为。不同的历史时期，对于派驻（住）农村的工作组织称呼也不尽相同，民主革命时期较多称之为某某工作队，比如红军时期的筹粮工作队，规模比较大，有时候有上百人，下面又分若干工作组。在新中国成立后，较多称之为工作组，人数一般比较少，有5～10人的规模。不同历史时期工作队（组）的历史任务也差异很大。它在国家的治理体系中地位比较特殊，既不属于一级政权组织，也不属于一般意义上的派驻机构，而是介于二者之间的一种比较灵活的临时性组织。农村工作队（组）的主要任务，根据党在特定历史时期农村工作的重点和任务，贯彻落实党在农村的路线、方针和政策，组织农民、引领农民，充分调动农村群众的积极性和主动性，促进农村各项事业的发展。

井冈山时期的“部队必须执行打仗消灭敌人、打土豪筹款子、做群众工作三项任务”，[5]（P253）当时的红军，不仅仅是战斗的部队，而且成为“做群众工作”的工作队，在革命工作的同时，宣传群众、组织群众、发动群众、引导群众、帮助群众，这种工作方式逐渐形成了中国共产党的三大法宝之一：群众路线，这也成为区别于国民党部队的最主要的标志之一，也正是有了人民群众的积极参与以及穿上军装的农民组成的人民军队，才使革命取得了成功。建国以后，农村的主要任务是清除土匪恶霸和土地改革，对于如何有组织地发动农民起来进行镇反和土改，党采取了向农村派驻工作队的方式，其主要任务是依靠农民、发动农民、组织农民，先是通过广播、报纸等广泛宣传促使群众检举、揭发反革命分子，维护社会稳定；其后党和政府运用群众路线，有计划、有秩序地领导土地改革，深入群众，依靠群众的力量自觉同地主作斗争，使大量农民获得土地和财富，形成了工作队的“三同一片”①“三同一片”即同吃、同住、同劳动，与群众打成一片。工作机制，其扎实、细致的工作作风一直为后来的工作队（组）所继承。

在农业的社会主义改造工程中，党从各级党政机关中抽调领导干部组成工作队，经过培训以后进驻农村指导社会主义改造工作，落实党社会主义改造的政策，把农村的个体经济改造成为集体经济，加强了农村的基层党组织。工作队在宣传党的方针政策过程中，提升了农民的思想觉悟和文化水平，这些举措不仅仅改变了农村的社会关系，而且改变了农民的思想。但在农村社会主义集体化道路的实践中，有些农村阶级斗争凸显，进而发展为社会主义和资本主义两条道路的斗争，为此很有必要在农村进行一场社会主义的教育运动。从1957年起，中共中央决定向广大农村地区派驻工作队①1957年8月8日，中共中央下发《关于向全体农村人口进行一场大规模的社会主义教育的指示》，指出“各级党委都必须有准备地、有次序地、自上而下地派遣工作组协助乡社的党组织主持这种辩论，以便有力地批判富裕中农的资本主义思想，反对一切不顾国家利益和集体利益的个人主义和本位主义，使爱国、爱社和管家的观念在群众中统一起来，并普遍地养成勤俭办社和勤俭持家的风气。”，抽调政治理论水平高、熟悉农村工作的机关干部到农村去，利用农闲时间，根据各地农村的实际情况，协助乡村党组织依靠贫下中农，团结百分之九十五以上的群众和干部，通过大辩论批判农村中的资本主义思想，树立群众走社会主义道路的信心，提高人民群众的生产积极性，提升农民的思想觉悟。而从1963年开始的城乡社会主义教育运动，把派驻农村工作队的规模提到一个新高度：人数超过以往历次，要求各级领导干部必须去基层蹲点；工作队性质有了新变化，明确社会主义教育运动由工作队领导，对农村从“小四清”发展到“大四清②“小四清”是指清账目、清财物、清仓库、清组织；“大四清”是指清政治、清经济、清思想、清组织。，工作队在发展农村集体经济、加强农村基层党组织建设、尤其是农村后备队伍培育方面发挥了积极作用，克服了农村中的官僚主义，密切了党与群众的关系。同时也产生了一些冤假错案，经济建设方面“左”的思想曾占主导地位，使农村的发展脱离了正常的轨道，挫伤了农村干部群众建设社会主义农村的积极性。

改革开放以来，党派驻农村的工作队虽然不如社会主义教育运动时期规模大，但针对农村地区的特殊任务，派出了诸如社教工作队、党建工作队、扶贫工作队等，其基本任务是深入宣传党的基本路线，宣传爱国主义、集体主义、社会主义，重点放在教育党员坚定社会主义信念等方面③1990年12月，中共中央国务院联合下发《中共中央、国务院关于一九九一年农业和农村工作的通知》，强调“县以上党政机关抽调干部下农村，一定要有领导干部带队”，“深入基层，深入群众，依靠当地组织和干部群众开展工作”，“调动广大干部和群众的积极性，有利于促进农村的稳定、社会主义商品经济发展和精神文明建设”。。十八大以来党派驻农村的扶贫工作队（组），积极配合村两委会，进行贫困户的精准识别、对其建档立卡，认真分析致贫原因、一户一策，因地制宜寻找致富的好办法，落实具体帮扶措施，在精准扶贫方面取得了一定的成效。西藏的“强基惠民”驻村工作队④2011年10月，西藏自治区党委作出决定，自2011年10月起，每年派出2万多名干部驻村，称之为“强基惠民”活动，它的五项工作任务是：建强基层组织；做好维稳工作；寻找致富门路；进行感恩教育；办实事解难事。、新疆“访惠聚”住村工作队与各族群众同吃、同住、同学习、同劳动，在维护社会稳定、帮助群众增收致富、精准扶贫、增加农牧民收入方面都取得了一定成绩。

为了加强党在农村的基层组织建设，巩固党在农村的思想阵地，1996年，一些县市（比如唐山丰南市（现为丰南区））对于问题较多、关系复杂的村，派驻党建工作队，工作重点是帮助后进村强化村级组织建设，为小康社会提供坚实的组织保证。工作队驻村后，体察村情、民情和群众疾苦，为农村群众解决计划生育、宅基地审批、财物账目等难点、热点问题，办实事、好事，转变了干部作风，了解了农村，熟悉了农村，加深了机关干部和农民群众的感情。向贫困地区派出工作队（组）和机关干部，帮助加强基层组织建设，带领群众脱贫致富，也是多年来扶贫开发的一个重要举措⑤2013年底，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，把健全干部驻村帮扶机制作为六项扶贫开发工作机制创新之一，要求在各省（自治区、直辖市）现有工作的基础上，普遍建立驻村工作队（组）制度，确保每个贫困村都有驻村工作队（组），每个贫困户都有帮扶责任人。。“新农村建设指导员”制度⑥2007年，广西壮族自治区为推进新农村建设，提出并实行“新农村建设指导员”制度，在自治区、市组织部门的统一安排下，每年从党政机关在职干部中抽调3万名左右领导干部进驻农村，其主要任务是维护社会稳定，密切党、政府、干部与群众的关系，推进新农村建设的发展，亦被称为“政府下乡”。是广西壮族自治区为推进新农村建设而提出的工作队（组）驻村制度。新农村指导员在驻村期间要协助驻在村发挥了“方针政策的宣传员、经济发展的服务员、社情民意的调研员、矛盾纠纷的调解员和基层组织建设的督导员”等新农村建设五大员作用。他们在宣传党的政策、推进基础设施建设、服务农业生产发展、调解矛盾纠纷、落实阶段专项工作方面都取得了实实在在的成绩。云南省在2012年也实行新农村建设工作队及指导员制度⑦2012年，云南省下发《云南省新农村建设工作队及指导员管理办法》，从“省委从全省党政机关和省属企事业单位中抽调干部担任新农村建设指导员”，原则上每村派驻1名指导员，集中力量派驻贫困村、重点村和难点村。2015年起，新农村建设工作队一般称为扶贫工作队。，辽宁省的类似做法称之为“扶贫工作队”①2014年3月，辽宁省委、省政府印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的实施方案》，明确提出“健全干部驻村帮扶机制”，省委组织部、省扶贫办下发《关于向贫困村选派驻村工作队的实施意见》，要求各地各部门选拔优秀干部和后备干部组成驻村工作队，各级驻村工作队与乡村党组织签订《目标承诺书》，承诺“不脱贫、不脱钩”。。

2.派驻（住）工作队（组）的经验与启示。第一，紧紧依靠人民群众，取得群众信任和支持。无论是民主革命时期的身兼“工作队”和“战斗队”性质的革命军队，还是领导土地改革的的驻村工作队，都严格注意发挥群众的积极性和主动性，想农民所想，急农民所急，把党的优良传统和作风充分运用好，取得了农民的理解、支持和信任，党在农村的工作就比较顺利，巩固了党在农村的基层阵地，为革命的胜利和人民民主专政基层堡垒作用的发挥奠定了基础，同时组织了群众，锻炼了群众。第二，工作目标明确，工作方法得当。红军时期的筹粮工作队的主要任务是“筹粮”，间或遇到敌人时进行战斗，在工作方式方法上和风细雨，让老百姓真正理解筹粮对于革命的意义；土地改革时期驻村工作队的主要任务是领导和带领人民群众进行土改，农民得到实惠，工作有重点，且采取的方式不是简单粗暴，而是摆事实讲道理，让群众明白土地改革对于农村农民生活改善的目的和原因。改革开放以来的驻村工作队，虽然名称各异，但都是充分发挥抽调干部熟悉农村政策和农村工作的优势，和农民一道解决农村中的突出问题，改变乡村的落后面貌，促进农村的发展。第三，基层组织得到加强。工作队（组）在工作中注重采取配齐配强基层党组织领导班子、加强基层党组织阵地建设、推动整顿软弱涣散基层党组织工作、提升基层干部队伍素质、加强党员队伍建设、完善组织制度等措施，使基层党组织建设得到全面加强。不仅增强了基层党组织贯彻落实中央和当地各项决策部署的自觉性与坚定性，而且成为推动当地经济社会发展的战斗堡垒，基层党组织党员干部拓宽了视野、增强了信心、强化了服务意识、提高了服务能力、创新了服务载体，使基层党组织获得了群众的支持，获得了强大的生命力和持久的战斗力。第四，人民群众得到实惠。派驻（住）的工作队（组）认真践行党的群众路线，契合各个历史时期工作的特点和要求，回应了人民的新关切与新期待。工作队（组）直接深入到最基层，切实回应和解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题，确保中央和当地工作的各项部署与政策能落地生根、开花结果，集中纠正基层存在的损害人民群众利益的不正之风，强化大力对基层党员干部的监督管理，推动基层干部作风的转变。工作队（组）激发了基层人民群众的主体意识，调动了他们参与基层各项事务的积极性，增强了人民群众推动发展的主动性和自觉性，群众的利益得到切实维护。

三、“访惠聚”活动基于基层治理的探索与发展路向

习近平总书记指出：“做好新疆工作要围绕社会稳定和长治久安这个总目标，以推进新疆治理体系和治理能力现代化为引领。”[6]社会稳定要从基层社会治理做起，而基层社会的治理能力和治理水平必须和新疆区情相联系。“访惠聚”活动就是自治区党委和政府贯彻落实中央关于新疆工作战略部署的重要举措，是探索新形势下基层党的群众工作、稳固基层基础、创新基层治理模式、组织农村精准扶贫、加强基层党建的有效载体，是新形势下维护新疆社会稳定和长治久安的治本之策，是新疆基层治理现代化的重要探索和实践。

（一）“访惠聚”活动在基层社会治理过程中的探索与实践

1.逐渐形成抓基层基础和社会治理的思想自觉。“访惠聚”活动的各级各类工作队（组）不断强化思想认识，真正把加强基层治理、维护社会稳定摆在更加突出的位置来抓。工作组的党员干部带着感情到村民家中，面对面沟通和交流，意在“访”得实实在在的社情民意，打牢维护稳定的坚实群众基础。在住村工作中，各级干部统一思想，不断强化“没有与稳定无关的人、没有与稳定无关的部门、没有与稳定无关的场所”的观念。有些县市通过统一安排，把工作组组长确定为住在村、社区的“第一书记”，强化其作为一把手的“第一责任”，始终把稳定牢牢抓在手上，正确处理好抓稳定和抓发展及其他工作的关系，逐渐形成抓基层基础和社会治理的思想自觉。

2.依法治理基层的探索取得实效。依法治疆是基层社会治理的必然选择，也是新疆社会治理能力现代化的必然要求。工作队（组）推行“村规民约”制度试点，其内容包括维护社会稳定、联防自保、守望相助、抵御宗教极端思想渗透、婚丧嫁娶、人口服务管理、接受教育等约20条内容。这一创新型的基层社会治理方式，在乡村公共事务管理、村容村貌等方面取得了一定成绩，村民逐渐形成维权、讲理、说理找“村规民约”的公共观念和行为习惯。“乡（村）规民约”虽不是完整意义上的法，但它是村民、居民针对自己村庄、社区的特点制定的，并经过大多数村民表决同意的，基本实现了村民、居民的自我管理、自我教育、自我服务和自我监督，是一种村民自治、创新基层治理的有效方式和载体。

3.治理主体呈现“一主多元”的格局。在基层治理的实践中，基层治理主体除了传统意义上的基层党组织、村民委员会、居民委员会外，还充实了基层维稳力量，实现“一村一警”“一村多警”。其他的村级组织还包括群团组织、民兵组织，以及各类社会自治组织，这些组织都在党支部的领导下开展工作，这种“一主多元”的基础社会治理格局，在最大程度上动员了广大人民群众参与社会事务、维护社会稳定积极性，基层各种力量得到有效整合，使基层社会治理的新模式渐成雏形。联动机制在解决群众关心的热点、难点问题，增进干群互信和民族团结方面，形成维护稳定的强大合力，最大限度争取了民心、凝聚了人心。

4.治理主客体的良性互动。“访惠聚”活动的“访”意味着各级各类工作组深入到各族人民群众当中，向人民群众去了解情况，访贫问苦，问住房、问教育、问医疗、问家庭收入、问冷暖温饱，它作为“超然”于当地基层组织的“第三方”，利用自身优势，在治理的客体和主体之间架起了一座互动沟通的桥梁。人民群众有了困难更容易同工作组讲，工作组也鼓励支持人民群众发挥主观能动性，积极参与基层社会治理，变传统的自上而下的社会管理模式为协商共治的社会治理新方式。在“访惠聚”的实践中，工作组引导、帮助基层党组织逐步培育人民群众的公民感，激发群众参与社会公共事务的热情，在协商共治中充分尊重人民群众的主体地位，集中民智、激活民力，凝聚民心，促进基层社会治理的良性发展。普通群众与基层党组织、工作组、村委会、村警一起参与村级事务管理，这本身就是治理方式现代化的一种转变，能在最大程度上发挥各主体在基层社会治理中的作用。

（二）新疆基层社会治理的发展路向

新疆特殊的区情和复杂域外环境促使我们把维护稳定作为首要的政治任务来抓，而基层的稳固与否和基层治理是否卓有成效，则检验着各级治理主体的工作力度和治理智慧。要实现新疆的长治久安，就必须转变传统的管理理念，创新治理模式，构建适应新疆实际的基层社会治理的长效机制。

1.筑牢基层社会治理的群众基础。从群众路线教育实践活动到“访惠聚”活动，都是把群众工作作为新疆工作的先导和基础。要打赢反恐维稳的人民战争就必须充分发动群众，要争得民心、凝聚民心就必须让群众共享改革发展的成果，把改善和保障民生落实到位，妥善解决人民群众最关心的问题。基层治理主体务必明白群众路线的深刻内涵和现实意义，牢固树立马克思主义的群众观，牢记全心全意为人民服务的宗旨，回应人民群众的关切。基层治理主体面对的都是最普通的老百姓，他们的治理水平如何，直接彰显着党基层治理能力的高低。

2.培育基层社会治理的干部队伍。提升基层治理水平，最关键的节点是需要熟悉基层工作的人才、能挑重担的干部队伍。“访惠聚”活动提出的“打造一支永不走的工作队”，就是从源头上提升基层治理能力的治本之举。培育基层社会治理干部队伍，首先，要选准人，选对人，选择那些能为群众办实事，既有理论水平，又有带领群众勤劳致富本领的干部。其次，要善于和敢于为基层干部提供平台，放心大胆使用，压担子，多鼓励，能够正确理解党在基层的理论、路线、方针和政策，对于基层的问题敢管、能管、会管。最后，畅通基层干部的晋升通道，为其事业的发展提供有力支持。综合运用国家、自治区各项干部政策，“不让老实人吃亏，不让综合素质高能干事的人吃亏、不让长期在一线埋头苦干的人吃亏”，使基层干部队伍充满生机和活力。

3.把握基层社会治理的关键问题。在新疆，基层社会治理的关键问题无疑是稳定问题。习近平总书记强调，“新疆分裂和反分裂斗争将是长期的、复杂的、尖锐的。要通过维护稳定营造良好发展环境，促进新疆更好更快发展。”抓住了稳定的“牛鼻子”，就找准了新疆基层社会治理的命脉所在。要维护基层稳定局面，就要铲除农村的宗教极端思想，丰富少数民族地区农牧民群众的精神文化生活；在遏制宗教极端思想渗透的策略上，要强化社会管理，消除宗教极端思想传播的社会基础；切实了解和改善少数民族聚居地区民生状况，凝聚民心。在基层社会治理实践中探索的“网格化”管理和“庭院化”管理，都是成效比较明显的维护社会稳定的治理方式。

4.畅通基层社会治理的诉求渠道。基层社会治理主体和客体之间、主体与主体之间良好的沟通渠道是消解基层矛盾和问题的有效方式。群众在生产、生活中遇到了困难和问题，向基层党组织、村委会、居委会等组织倾诉、“上访”，治理主体要急群众之所急、想群众之所想，设身处地地保障其合法权益，在调处群众纠纷和矛盾时，要倾听双方意见，不要先入为主，在国家、自治区便民、惠民政策范围内，向群众认真释疑解难，各村委会、居委会探索的“一站式”便民服务大厅就是一种好的方式。基层社会治理主体要定期走访、下访到群众当中，及时发现即发未发的事件，把它消灭在萌芽状态；在群众中间，要多倾听群众诉求，分析引发群众不满的原因，及时纠正工作中存在的偏差和不足，推动疑难复杂问题的解决，确保群众表达诉求的渠道畅通，减少基层治理过程中的人为障碍。

5.打破基层社会治理的制度瓶颈。传统社会管理模式下的基层管理模式基本可以归纳为主要是政府管理，其他基层组织没有参与的机会。破解基层社会治理的瓶颈障碍，就是要加强制度建设，实现基层现代治理的常态化。“访惠聚”活动中探索的用“乡规民约”“村规民约”等“软法”的形式来规范居民、村民行为的做法，在规范社区、村庄的居民、村民行为方面就起到了积极作用，不啻为基层社会治理的有效方式，也是在民族地区使用现代治理方式的一种有益尝试。在有条件的社区和农村，可以尝试引入协商共治的制度安排。前文述及，现代基层社会治理理念认为，在多元治理主体情况下，“一元主导，多元参与”是比较理想的制度选择。随着经济社会的发展，新疆基层社会组织呈现越来越多的态势，他们在维护社会稳定、联系群众方面有其特殊优势。如果在基层社会治理中打破固有的格局，对于基层社会治理的资源整合、开创基层治理新局面肯定是大有裨益的。

6.完善基层社会治理的考评机制。基层社会治理的成效如何，要由人民群众来进行评判。科学规范的考评体系是督促基层社会治理主体创新发展的一大动力。首先，基层社会治理的评价内容要规范，哪些属于基层社会治理的范畴，要有一个“清单”，治理主体在实际工作中就能够对照清单，看哪些有要求，哪些不在自己的工作范围。其次，对基层社会治理的各项内容进行量化。“访惠聚”实践中的考评情况表明，有些地方的基础设施、民生项目、精准扶贫有声有色，但忽视了基层党组织建设、抓班子、带队伍等方面的工作，造成工作组离开一段时间后，其工作又回到了原点。最后，考核方式要灵活多样，避免“一刀切”，只看本本条条，忽视实际落实情况。“制度上墙”并非万事大吉，而只是一个工作抓手。考评机制的科学化设计，不仅能极大调动治理主体的积极性，而且能为基层社会治理模式的创新提供制度支持。

“访惠聚”活动开展三年多来，有效推动了基层社会治理能力现代化，特别是在民族地区基层治理长效机制方面，“访惠聚”活动对新疆少数民族地区基层治理的探索，为新疆基层治理积累了重要的经验。这些长效机制，不仅包括强化基层治理的群众基础，更反映在加强基层党组织治理主体地位、打造一支坚强有力的基层治理队伍、建立基层治理现代化的制度化平台、建立科学有效的基层治理考核评价机制等方面。新疆少数民族地区基层治理长效机制的建立，为新疆的社会稳定和长治久安打下了坚实的基础。

[1]中国共产党章程[M].北京：人民出版社，2012.

[2]看清形势适应趋势发挥优势，善于运用辩证思维谋划发展[N].人民日报，2015-06-19.

[3]三中全会以来重要文献选编（下）[Z].北京：中央文献出版社，2015.

[4]习近平.全面贯彻落实党的十八大精神要突出抓好六个方面的工作[J].求是.2013（01）.

[5]中国共产党历史：第1卷（上）[M].北京：中共党史出版社，2011.

[6]新疆推进社会治理体系和治理能力现代化的成功实践[N].人民日报，2015-09-30.

责任编辑：洪美云

D035.5

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10.3969/j.issn.1003-4641.2017.02.05

①*本文系2016年国家社会科学基金西部项目“‘访惠聚’与新疆农村基层治理现代化研究”（项目批准号16XKS010）、新疆社科规划办2014年重点项目“新疆社会稳定和长治久安战略研究”（项目批准号14AKS001）的阶段性成果