基层人民银行会计风险防范对策探讨

□吕 立

(中国人民银行太原中心支行,山西 太原 030001)

近几年来,在建立防范机制、完善组织体系、强化内部控制、提高核算质量等方面,人民银行会计风险防范工作都取得了较大进展,但当前基层央行会计风险防范工作现状仍无法满足会计业务飞速发展的需要,仍存在一些问题,亟待进一步完善。

1 基层央行会计风险防范现状

1.1 会计业务快速发展,资金清算更加快捷,系统风险压力加大

近年来,县支行的会计业务发生了许多大的变革,特别是2008年中央银行会计集中核算系统(以下简称ABS)从县支行上收、同城票据交换随即停止,会计风险防范的对象便主要集中在财务报账、出纳现金管理和国库会计风险防范方面,标志着人民银行基层行会计核算工作迈入了发展的快车道。但与此同时,复杂的会计核算流程和越来越多与这相配套的业务系统,又进一步增加了基层行会计工作面临的系统风险。

1.2 会计风险防控被提到了更高的高度且深入人心

随着总行转型规范化要求的提出,各级人民银行都制定了与之相适应的标准化、规范化的操作规程或实施细则,这些规范化管理的制度涵盖会计业务的各个方面,同时将风险控制融入会计业务规范化管理的每个环节,有效地促进了会计职能的充分发挥和风险防范。但同时,也对基层行会计人员的素质提出了更高的要求,素质教育、世界观教育和风险防范教育成为一项长期而艰巨的任务。

1.3 会计制度和业务操作流程进一步健全

近年来,人民银行会计内控制度体系不断完善。除了相关的业务制度不断完善外,还特别制定并及时更新了《中国人民银行分支机构内部控制指引》《中国人民银行会计检查辅导办法》《中国人民银行会计档案管理规定》等系列制度。从国库会计方面来看,2011年末,人民银行总行从宏观、全局的角度重新制定并出台了国库会计管理的基本制度,这就给基层国库会计核算和风险防控提出了更高的要求,完善的制度体系保障了人民银行会计风险管理机制的有效运行。

1.4 会计监督措施进一步完善

近些年来,基层央行在会计风险管理的过程中,始终注意抓好对会计行为的监督,尤其是做好事后监督这一环节的风险控制。在县支行,事后监督岗担当着会计风险防控最后关口的重任,近年来,事后监督部门严格按有关制度的规定对国库会计业务开展了全面细致的监督检查。同时,人民银行内审部门也按照有关规定每年开展对会计业务的审计,不仅包括国库会计业务,还包括财务会计、财务出纳、发行会计等,通过内部审计,强化对会计行为的监督,有效防范了会计风险的发生,促进了各级会计管理工作进一步走向规范化、制度化。但也同时暴露出事后监督的单一性和局限性,特别是在基层行,监管人员、事后监督人员与会计核算人员同归一个部门管理,形成事实上的“自己监督自己”,事后监督的作用是否得到了充分发挥就打上了问号。

2 基层行会计风险防范面临的实现问题

2.1 无论是人员素质还是数量都难以满足岗位设置及风险防控的要求

2.1.1 会计队伍素质与会计业务的快速发展及风险控制要求存在明显反差

以国库会计为例,近年来,随着国库业务的快速扩展,电子化速度进一步加快,会计风险控制的压力越来越重,要求国库会计人员不仅具备基本的会计业务技能,还要较为熟练地掌握计算机技术和一定的网络应用能力;不仅掌握国库会计核算的基本要点,而且要能准确把握会计岗位的风险点,针对性地做好风险防范。而基层行自职能、机构调整数年来,人员更新已基本停止,会计人员年龄在自然老化,业务素质更新更是难以上到更高层次。加之许多会计业务骨干调离或被抽调到管辖行工作,导致基层国库部门不同程度出现了无人员可用、无业务骨干可使的局面,基层行国库会计队伍“失血”严重,国库会计队伍平均年龄大多已达到甚至超过45岁,人员素质已构成了各类会计风险最直接、最主要的原因。

2.1.2 复杂的会计岗位风险控制要求与人员不足的矛盾越来越突出

由于基层行人员紧缺,导致会计部门基本的核算岗位和风险控制要求无法满足,专职少、兼职也不多,在这种现象在“有库行”更为严重。由于货币金银部门、保卫部门人员必须为人民银行在册正式员工,因而在人员数量一定的情况下,一些“有库行”只得将原本在会计部门(如国库、会计部门)工作的人员调配至发行、保卫部门,这虽然满足了保卫、发行部门机构设置的要求,但同时却给会计部门造成了人员缺口,在这种情况下,违规岗位交叉、违规兼岗等现象就在所难免,会计风险防控的压力陡然加大。

2.2 会计制度的完整性、连续性不够,弱化了对会计行为的刚性约束

2006年1月1日施行的《中国人民银行会计基本制度》由于是以《中华人民共和国会计法》《中国人民银行法》为依据制定的,所以成为我国中央银行的会计基本制度。而从国库会计制度来说,这些年就发生了很大的变化,稳定性、连续性不够。从TBS系统上线运行以来,国库会计规章制度已经过了多次大的修改。2006年初,下发了《国库会计管理规定》《国库会计核算业务操作规程》和《中国人民银行国库资金清算业务处理手续》,2006年3月,印发了《国库资金风险管理办法》, 2011年末,再次出台《国库会计管理基本规定》《国库监督管理基本规定》《中国人民银行国库会计核算监督办法》等新制度(以下简称“新制度”),但却没有以前的那么细、那么具体、那么具有操作性,而是更具有宏观性、指导性。在各省市未出台具体的实施细则或实施办法前,基层国库部门会计人员倍感失落,无所适从,曾经严格执行了那么多年的国库会计规定和办法被一下子废止了。如此,制度的连续性不够一定程度给基层行会计部门的风险防控留下了空档。而完整性不够,主要表现在“责”具体且详细,而“奖”则笼统且含糊。无论是原《国库会计管理规定》还是新修订的《国库会计管理基本规定》,在对国库会计核算人员的表彰或奖励上都只有一句话“对实现年度安全无事故的国库应给予表彰和奖励”,而不像纪检、内审、保卫、货币金银等部门那样,明确津贴、奖励标准和办法,既便于基层行执行又极大地调动了积极性。

2.3 基层行监督体制、监督方式、监督手段的落后制约会计风险防控的效果

在县支行,受人员因素的影响,对会计风险的监督存在被弱化的现象。调查发现,目前县支行大多数兼职或专职的国库会计事后监督一般只能做到对传票、账务的有关要素的完整性进行核对,而无法深入到整个会计业务核算体系,对国库会计核算和预算收支的准确性、有效性、合法性以及风险防范等进行有效监督,使得县支行内部监控在会计核算流程控制中的适时性和针对性优势基本丧失。事后监督人员是会计部门、国库部门的一个岗位,接受部门的管理和领导,这种由本部门人员进行的监督,即使发现差错、问题或隐患,碍于人情和面子,往往也都“低调”处理、口头指正或私下改正,很少进行详细的书面记载或向领导报告,更不会进行“真刀实枪”的差错登记、报告或处罚,这就给会计风险防控埋下了隐患、留下了缺口。再从会议监督方式看,目前执行中只重视对会计核算的事后监督,而事前监督、事中监督则相对弱化,且监督手段落后,主要是以手工检查会计账簿凭证、各种登记簿、签章、密码口令、重要空白凭证、账务核对等方式为主,未能充分利用计算机系统进行会计账务的检查核对,会计监督手段明显落后,这些都不利于会计风险防范和控制。

2.4 会计业务的飞速发展给会计风险防控带来新的压力

近年来基层行会计风险防控的压力越来越大,这种压力主要来自会计业务的快速扩展,其中,主要是国库会计风险防控。自从国库加入大额支付往来和小额支付往来后,地市级中心支库成为支付系统的直接参与者,县支库成为支付系统的间接参与者,随着财税库银横向联网覆盖面迅速扩大,国库直接支付、国库集中收付业务等推广运行等,尤其是国库会计TCBS上线后,县支库作为一个核算主体,拥有了独立的资金汇划渠道,且与TIPS、与支付系统实现无缝衔接,收入直达入库,支出即时到账,资金汇划速度提高了,会计核算岗位增多了,风险控制的压力也加大了。

一是支付系统操作风险点多了。发起大额支付报文时,其内容录入不准确或生成报文金额不正确,或密钥编制错误等,均可直接影响到资金的及时到账,甚至形成资金损失;政府性补助资金通过国库直接支付时,由于补助款是从国库直接发到了每位收款人(自然人)的银行账户中,因而认真审核财政部门递交的拨款凭证金额与通过小额批量工具生成的加密文件金额是否一致,便成为控制这项业务资金风险的唯一关口。另外,在支付系统业务中,如果不认真核对往账清单与原始汇划凭证,就极易出现被犯罪分子利用,一笔原始汇划凭证委托的金额被汇给了两个收款人,从而形成风险。

二是会计业务系统的控制风险。以现行的TBS核算系统为例,对国库资金汇划专用凭证的管理只是在表外科目中按每份1元假定金额进行了账务核算,而未按领用号码进行使用控制,即缺乏对重要空白凭证号码的登记和控制,从而造成风险隐患。

三是核算系统运行平台面临的各种风险。现行的国库TBS核算系统是以windows2000操作系统为运行平台的,从TBS运行至今近十年时间,原来配置的计算机均已超期使用,故障频发。但在更新TBS服务器用机时,才发现TBS核算系统已无法安装到近年来新配置的计算机上,导致各地均四处求购2008年以前的机型,由于没有新机用于更新,只得用旧机型重作系统后再安装TBS 核算系统。而这些旧机型,受硬盘和内存的限制,在运行中故障较多,经常蓝屏、卡屏甚至无端死机。如此种种,给会计核算系统造成了风险隐患。

3 完善基层行会计风险防范的对策

3.1 调整基层行内部机构配置,从体制上适应会计风险防控的要求

建议对基层行现行的内设机构进行重新配置,将支行的纪检、内审、监管业务整合为一个部门,成立“纪检监察部”。专门负责业务监督、风险防控和案件查办工作,包括纪检监察工作、内审工作和会计事后监督工作。这种体制的好处是,一方面可以把纪检监察工作、党风廉政建设工作与各项业务工作相结合,做到党风廉政建设、业务风险防范与业务工作同安排、同部署,达到“一岗双责”的要求;另一方面,又可以确保会计监督工作(事前、事中、事后)的独立性,实现监督部门与会计核算部门的彻底分离,从而更好地发挥监督工作对会计风险防控的促进作用。

3.2 梳理完善规章制度,增强制度对会计风险管理的刚性约束

2011年末人民银行总行新修订下发了《国库会计管理基本制度》等关系全国国库会计体制、职能定位及资金运行机制的基本制度,这些制度可以说是全国国库会计管理的“基本大法”。因而,管辖国库应尽快在这些国库会计基本制度的框架下制定出台符合本地实际的、切实可行的会计核算操作办法和实施细则,从而更好地为基层行会计风险防控奠定基础。同时,基层行会计部门也应充分认识会计制度建设的重要性和必要性,努力探索建立适应本辖区实际情况、具有地方特色的会计制度体系,使会计管理与操作全过程置于制度约束之下,做到有章可循、有据可依,使会计风险防范实现岗位化、常态化。具体来说,一是梳理整合近年来下发的一系列会计规章制度,形成一套连续、系统、内容完整、方便操作与查阅的适合现行会计核算与风险防控需要的规章制度,用规章制度有效规范与约束全体会计人员的会计行为。二是依据上级行新颁布的规章制度,研究分析新、旧制度之间的差异,针对会计业务变化和各个会计业务操作系统新增风险点及重要业务处理环节,对“会计业务操作规范”、“内控制度”等会计操作与管理规定进行必要的修订和补充,并结合实际制定有关实施细则,增强可操作性。三是以会计风险防控为目标,确保资金安全为底线,把主要的管理力量和骨干业务人员集中到会计基础核算和会计风险防范上来,同时要优化会计岗位设置,合理配置人力资源。

3.3 强化监督职能,构筑会计风险防控的铜墙铁壁

一是增加事后监督的科技含量,充分利用计算机技术,开发切实可用的会计事后监督应用系统。二是增加对事后监督人员监督效能的培训力度,着力提高事后监督人员的监督技能,把会计监督的重点由以前的凭证要素是否齐全深化为会计核算及账务处理是否合规、资金是否安全、会计风险防范措施是否执行到位。三是提高现场检查的效率。要充分发挥主管行长季度会计基础工作检查、部门负责人和会计主管月度会计检查的作用,提高针对性和有效性,把内控制度是否落实到位、风险防控措施是否执行到位作为一项必查内容,确保现场检查有的放矢、精确出击。

3.4 将岗位风险排查制度化,建立长效会计岗位风险防控机制

建议将岗位风险排查制度化,即基层会计管理部门要根据业务发展变化情况、业务量大小情况定期组织专人对会计核算岗位进行风险排查,包括各项业务操作流程,从制度建设到岗位设置,从基础核算对内外账务核对,从重要物品保管到业务系统的口令设置，从突发事件应急预案到各项内控制度落实,从事后监督到档案管理,归为信息类风险和资金类风险两大类,做到风险排查不留死角,明确每个会计岗位的风险点,有针对性的采取防范措施,同时要把岗位风险防范措施是否落实到位作为会计检查的一项必查内容。要让每个岗位人员清楚本岗位在日常会计风险防范中还有哪些地方做得不到位,还有哪个环节有疏漏,从而提高岗位人员规范化操作的主动性,增强岗位风险防范意,实现岗位风险防范常态化。

3.5 强化素质教育,筑牢会计人员风险防线

一是要做好对会计人员经常性的思想教育、职业道德教育和金融“三铁”教育,定期组织会计人员开展职业道德教育和风险防范教育,提高业务操作人员对职业道德的认识,增强遵循职业道德的自觉性和责任感;要引导会计人员树立良好的社会主义人生观、价值观,正确处理得与失,牢固树立风险意识,增强事业心和责任感,提高防腐拒变能力。二是进一步加大柜面监督力度,严把票据、凭证出入关和资金汇划关。三是建立会计人员任职及津贴、奖励机制,明确会计部门负责人任职条件和会计人员津贴、奖励办法及标准,调动会计人员的积极性。

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