网约车行业政府规制研究综述

□王 爽

(华东政法大学政治学与公共管理学院,上海 201620)

网约车行业的快速发展既在很大程度上满足了民众的出行需求同时也引发了诸多社会问题,对于网约车及其规制的研究逐渐成为学者研究的热点问题之一。通过对相关文献的分析与归纳发现,我国学者对网约车行业的研究主要集中于近两年,说明网约车这一课题成为学界研究的热点之一。并且我国学者对于网约车行业政府规制的研究大多集中于以下几个方面:

1 网约车行业的合法化与规制争论

面对网约车的迅速发展,我国监管部门的态度经历了否定——中立——合法化的变化过程。[1]对于网约车是否合法的争论主要集中于私家车能否参与营运以及价格和数量规制等方面。[2]而对于网约车合法化主要存在两种不同的观点,一种观点将网约车等同于“黑车”,认为其属于非法营运,应该禁止取缔。另一种观点则认为网约车合法化是适应新兴经济发展的必然要求,从检索到的文章来看,大多数学者都认为网约车应该合法化,只是研究的角度与侧重点不同。刘义杰认为政府要从顶层设计上赋予网约车以合法性。[3]毛寿龙则从政策过程的角度研究,认为网约车合法化的决策过程体现了政府治理结构的变化,合法化后的网约车管理更多要体现以管为本的特点。[4]金自宁认为网约车的特殊性导致其以超出现行法律规范的范围,对网约车合法性的判断存在疑难。[5]魏雅华则从公私权力的角度进行研究,认为传统出租车行业的严格管制是公权力恶性膨胀的结果,而网约车的合法化则体现了公权力对私权力的重大让渡。[6]

对于网约车是否需要规制,社会各界一直存在争论,多数学者对于网约车的规制都持肯定态度。王慧批驳了以网约车属于共享经济、网约车作为新业态应取代传统出租车行业等反对规制的观点。认为了其违背了民主社会公民组织议事议政的行为规范。[7]黄少卿则认为反对网约车的规制是犯了将学理争论诉诸意识形态等多种逻辑错误。[8]对于网约车规制的争论则集中于具体的规制手段以及规制困境、法律规制等方面。

2 网约车行业准入、价格、数量与服务质量的政府规制

在网约车的准入、价格与数量方面进行的规制研究相对较少,在网约车的准入规制方面,陈声桂认为在简政放权的形势下,应采用合作监管模式即政府将一定的额准入监管权转让予软件平台,形成平台与部门的共同监管模式。[9]在网约车的价格规制方面,黄少卿等学者认为,对于网约车的价格规制应不同于传统出租车的价格管制,要在市场机制形成的基础上进行合理的价格调整。[10]在网约车的数量规制方面,王静认为对网约车的数量进行规制既缺乏必要性更缺乏可能性。[11]应尊重市场的力量,将其交由市场调节。[12]在服务质量的规制方面,王一帆主张通过利用选择性激励规制来提升服务质量。[13]罗清和和潘道远则主张对网约车行业进行严格的服务质量规制是最有效的规制方式。[14]田进和杨正认为当前政府对网约车的服务规制存在规制失灵的问题,需要改进服务规制的路径。[15]

3 网约车行业的法律规制

在网约车的法律规制方面,我国的学者通常基于以下几个方面的视角:一是政府诸多规制措施缺乏私法理论的不足,对网约车进行合理的立法规制有迫切的必要性。单平基认为对新技术的规制不能脱离法治轨道,对网约车的规制实践并不能回应公众质疑的现实暴露出缺乏私法理论支撑之单纯行政强制管制的不足,要提供多种途径实现契约实质正义。[16]顾大松认为无论是将网约车纳入传统出租车业态规范抑或通过网约车改革带动传统出租车行业发展,都存在利益关系需要协调的问题,对于网约车必须通过立法进行规制,立法不仅有利于凝聚改革共识、防范化解风险,也有利于引领其创新发展。[17]二是地方政府在网约车的准入、价格以及数量规制等方面的立法都存在问题,《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》忽视了部门规章的执行性,具有明显的合法性缺陷。地方政府应依法行使立法权,将立法层次提升到法规立法。[18]三是在对网约车进行法律规制的过程中要用法治思维进行规制,既要在法律框架下进行,又要有所创新。[19][20]

4 城市网约车行业规制新政

面对网约车的发展,交通运输部等部门先后出台《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见》和《网络预约出租车经营服务管理暂行办法》(以下简称《办法》)等新规,对于新规的出台,学术界存在激烈争论。有的学者认为在当前情况下网约车依然处于市场可调节的范围内,政府不应过多干预,并且新规的出台也并没有理清政府与市场的关系,其实质上是对网约车的杀手锏,是“互联网-”的做法。有的学者认为政策的制定和出台并没有体现政府思维的转变,依然只从管制的角度出发却忽视了治理。也有的学者认为新规等的出台是政府管理的进步,既体现了政府对于新业态的宽容和认可,也有利于加强政府监管。随着《网络预约出租车经营服务管理暂行办法》于2016年11月1日正式实施,北京、上海也分别发布了《北京市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则(征求意见稿)》和《上海市网络预约出租汽车经营服务管理若干规定(草案)》,网约车的政府管理正式进入政府规制时代,吕艳滨认为新政初现放管服改革的成效,既体现了对一种新生业态的宽容和认可也符合“互联网+”的发展方向,有利于加强政府监管。蔡乐渭认为,《办法》相比征求意见稿有较大的进步,但在网约车定位、定价、数量管控等方面依然存在潜在的负面影响。[21]而对于争议最多的户籍准入政策,黄少卿等学者认为这种准入限制虽有好的出发点,但不符合实际发展,将户籍限制作为准入条件,更像是“刻舟求剑”。

5 网约车行业规制困境

目前我国学者对网约车的规制困境研究主要集中于以下方面,一是对于网约车的监管既面对着新老业态冲突、网约车本身问题不断的困境,又面对着法律和政策的监管冲突与空白。同时更对传统的监管模式和手段提出了挑战,如何建立一种合适有效的监管模式成为“互联网+”时代政府不得不急需解决的问题。[22]二是政府在重构监管体系和政策中面临着多方利益博弈,导致政府的监管存在诸多不确定性。政府规制需要突破三个方面的现实问题:网约车行业本身存在发展局限;政府推出的强有力的管制,遏制了网约车从业人员的动机,导致网约车的“蛋糕”难以做大;政府政策规定的出台是一个非线性的博弈过程,并且管制的执法活动在实际运行中并没有达到预期的政策效果。[23][24]三是作为一种破坏性的创新,网约车的发展使得传统出租车行业的监管体系形同虚设,网约车带来了出租车司机的“非职业化”发展趋势,加剧了社会流动,掩藏着新的垄断风险,给政府监管带来新的挑战。[25]

6 网约车行业治理路径研究

杨志军、欧阳文忠、肖贵秀认为真正的治理性政策的本质是从从决策开始的,并采取要素嵌入的视角,从国家与社会关系中的双重自主性和双重实质导向出发,提出政策理念、政策形象、关键个人和机构运作四个要素,并通过“网约车服务改革”案例来进行说明和检验。[26]朱旭以软法治理为视角,认为针对专车服务存在的问题,应借鉴软法治理的优势,从限制硬法规制范围、协商行政立法、鼓励行业自治三个方面进行完善。[27]周向红、刘宸认为“技术红利”和“非法客运”的标签让专车治理成了城市管理的新挑战,并将“专车现象”纳入“国家的逻辑”、“科层制的逻辑”和“效率的逻辑”多重逻辑分析框架下,分析专车治理困境的根源。[28]孙林认为网约车行业的治理困境则是新风险社会的缩影。在国家治理现代化口标的指引下,对网约车的治理要破除部门与资本利益的掣肘,通过出租车行业的双轨制,以法治与民主的方式来实现治理的制度化与科学化,实现社会福利的最大化。[29]

网约车行业作为新兴经济业态,面临着自身发展与政府治理的双重难题,对于网约车行业进行治理或者规制是网约车行业健康发展与出租行业有序改革的必然要求,也是维护乘客利益,保障出行市场安定的需要。通过对网约车合法化与规制争论,准入、数量、价格与服务质量规制,法律规制,规制新政以及网约车行业规制困境与治理出路六个方面的研究发现,在网约车行业的治理中,政府规制是主要手段,政府规制对于规范网约车行业的发展发挥了有益作用,但也产生了新的问题,因此,通过对政府规制的综述,有利于找出政府在网约车行业治理中的效果与不足,从而为政府改进治理方式提供有益借鉴。

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[4] 毛寿龙.网约车合法化能否根治“黑车”乱象[J].人民论坛,2016(S1).

[5] 金自宁.直面我国网络约租车的合法性问题[J].宏观质量研究,2015(4).

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[9] 陈声桂.网络约租车的准入制度研究[J].行政法学研究,2016,99(5).

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