以集体土地流转改革为核心的城中村改造范例评析——从广州市“猎德模式”展开

万娟娟

（中山大学新华学院 广东广州 510520）

以集体土地流转改革为核心的城中村改造范例评析
——从广州市“猎德模式”展开

万娟娟

（中山大学新华学院 广东广州 510520）

中国城市化进程不断加快，广州作为沿海开放城市，在城中村改造的浪潮中一直保持不断探索求新的步伐。城中村改造是一个系统工程，触及的利益及关涉的领域十分广泛，难度颇大。广州市“猎德村”改造可谓试点工程，在几乎没有明确可供借鉴和参考的先例和经验之下，集行政、管理、法律等诸多手段于一体，艰难推进并创造性的产生了“猎德模式”，形成了具有示范性的城中村改造路径。对于“猎德模式”带来的强大引领效应和凸显的诸多问题，都值得在城中村改造实践中总结反思。

猎德模式 集体土地流转 司法对策

相较于全国各地城中村改造的工作实践，广州市的城中村改造开始较早，展开面较广，成果总结也较为清晰可借鉴。在多年改造工作举步维艰的推进过程中，广州总结出“两项原则”和“四项转制”的经验。所谓“两项原则”即“市政府不直接投资”和“不进行商业性房地产开发”的原则。“四项转制”指城市建成区内的城中村农民转为居民，村委会转为居委会，原农民使用并所有的集体土地转变为国有土地村民宅基地房屋权属转为城镇房地产权属，原村委会管理的集体经济转为集体法人股东和个人股东共同持股的股份公司，将原农村管理纳入城市一体化管理，并逐步把市政、环卫、供电、供气及治安等纳入城市管理范畴。[1]从当前的城中村改造模式来看，广州城中村改造实行“一村一策”政策，均是通过“招、拍、挂”方式出让部分土地使用权而获取改造资金的方式，仅是每个村的改造方案略有不同而已。其中，“猎德村”因其改造而取得的巨大成功最为著名，并被归结为“猎德模式”，不仅为广州市内其他城中村改造模仿、学习，甚至一度在全国范围内引起广泛的模仿和借鉴浪潮。各地纷纷前往猎德取经学习，冀望能够以“猎德模式”为当地城中村改造提供经验和思路。

一、“猎德模式”

在全面拉开广州市猎德村城中村改造工程之前，在如何推进城中村改造的问题上，广州探索了十余年。改造政策及模式大致经历了三个发展阶段:从最初拒绝开发商介入而坚持由政府独立开发的模式，到政府主导引进开发商的模式，最后形成了政府指导、村集体自主引进社会力量的模式。猎德村改造模式的成功是最具标志性意义的改造实践，为随后其他村集体的城中村改造工程提供了极为宝贵的信心支持及经验。

（一）猎德村的地理特征和文化传承

猎德村座落于珠江北畔，属于典型的岭南水乡。村内十余条河流纵横交错汇流至猎德涌进入珠江，村民传统民居围绕各宗族祠堂、沿河涌建设。历经900余的发展，村落整体空间结构沿猎德河涌展开，里、巷沿河垂直于河道，两旁为民居，形成岭南水乡特色的“梳式结构”。[2]改革开放以来，猎德村成为了广州城市空间东拓的重要支点。随着大量劳动力的涌入，猎德村成为了接收大量全国劳动力的“城市中的村庄”。一方面为了满足大量的居住需求；另一方面为了使租赁利益最大化，村落房屋景观以及空间形态开始发生变更，原有乡村景观逐渐被打破，形成以高密度为主特征的城乡结合部景观。[3]随着1994年6月广州市开始规划建设珠江新城CBD中心商务区，猎德村民因其农田被全部征收而不再务农。随着猎德村周围的珠江新城地块的开发建设，猎德村逐渐退缩、被城市包围成为城中村。2002年11月14日,猎德村经天河区政府同意撤村建制，随即于11月26日成立猎德经济开发有限公司。猎德村在城中村改造前夕，猎德村因地缘关系，在地理位置上北临广州市CBD中心——珠江新城、南望广州市新地标——广州电视塔，临近广州亚运会开闭幕式场馆。因此，猎德村成为广州市推进三旧改造的重点项目被提出，2007年10月15日,猎德这个在珠江边保留了900多年的村落作为广州市区内第一个重要的城中村改造项目被夷为平地。

文化是城市魅力的精髓,文物是文化的载体,厚重的文化底蕴是广州当之无愧的城市名片。有学者认为“城中村”是现代都市文化与传统村落文化、农业文明交锋的一个“战场”。同时，虽然在城市化过程中现代都市文明凭借其经济和政治优势，对传统的村落文化造成极大的冲击，但是我们也看到传统村落文化并没有完全消失并正顽强地抵抗。[4]历经900余年发展的猎德村在城市的高楼大厦的压迫之下，逐渐铅华褪去，拥有长久并相对完整的村落文化转而被广州高楼建筑群压之下，终究只剩两大文化名片——宗祠与龙舟。

（二）猎德村的改造历程

由于猎德村的独特的地理位置，为顺利召开第16届亚运会，向全世界展现一个文明、和谐的广州市城市形象。广州市政府依据国务院关于“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”的规定，批准了“猎德村”通过自筹资金的方式进行整体改造。

2007年5月，猎德村宣布启动城中村改造，成为广州市列入改造目录的138个城中村中首个启动的村落。猎德村改造的整体原则是“市、区政府主导，以村为实施主体”，在市、区两级财政不投入的情况下，对猎德村整体改造的资金来源通过修建猎德大桥所征收土地的补偿和桥西地块的土地拍卖融资解决，整个计划由村集体经济组织——猎德经济发展公司（下文简称猎德公司）负责组织实施。

2007年5月28日和7月25日，猎德公司两次召开股东代表大会，经全体股东代表表决，会议以98.6%的高得票率通过了《猎德村旧村改造村民房屋拆迁补偿安置方案》。

2007年8月22日，猎德公司发出拆迁通知，限定所有村民须在10月15日前搬迁完毕。在此期间，猎德公司作为集体经济利益的代表分别与各村民签订《拆迁补偿安置协议》。

2007年9月29日，猎德村商业地块被富力与合景地产联合以46亿元拿下占地超过11万平方米的猎德村城中村改造地块，成为当年的“地王”。猎德村再以该46亿元与开发商合作并用于建设回迁房。

2007年10月16日，有900年的历史的岭南水乡——猎德村正式开拆。但是，截至拆迁期限届满后，仍有7户因各种原因拒绝签订拆迁补偿安置协议及交付房屋。

2007年10月30日，猎德公司以拒迁村民的行为拖慢了整体拆迁工作的进程、增大了拆迁成本、导致拆迁改造计划延迟，侵害了公共利益，给全体村民造成了严重了经济损失为由，向猎德村所在地的广州市天河区人民法院提起民事诉讼，请求判令：1.被告村民立即腾空房屋，交付给原告用于拆除；2.案件受理费由被告村民承担。天河区人民法院则以宅基地纠纷民事案件予以受理，经过审理后作出判决要求村民限期腾空房屋及宅基地并交由村集体组织，但未对补偿安置问题进行处理。判后，被告村民不服一审判决并向广州市中级人民法院提起了上诉，二审法院经审理后作出驳回上诉维持原审判决的终审结果。在实际执行过程中，经天河区人民法院的不懈努力，诉辩双方达成了执行和解协议，猎德经济发展公司即对涉案的房屋进行了拆除，猎德村的改造工程也得以顺利推进。

2010年9月27日，经过摇珠选房程序，首批回迁村民拿到了新房的钥匙，珠江新城CBD旁的新猎德村内，鞭炮声持续不断。首批回迁村民正欢天喜地地开始打扫自己“长高了”的产业，呼朋唤友地搬迁新屋。此后，猎德村经过数轮摇珠选房，复建区用于回迁的6000多套住宅的钥匙陆续分发给村民，近7000村民陆续回迁至复建区村民安置房。

2011年10月28日，猎德村改造项目中开发商在融资地块建设的商品房项目——天汇广场首期CBD行宫“天銮”正式亮相，并首度对外开放样板房供买家参观。这个由合景泰富、新鸿基地产和富力地产三家香港上市房企豪砸46亿元打造的华南首个CBD大型城市综合体，颇具现代奢华感，与一路之隔古色古香的“猎人坊”相映成趣。

（三）猎德村的改造成果

猎德村改造自2007年5月宣布正式启动至2010年9月首批安置回迁房屋迎来屋主，历时三年有余。三年间，猎德村借珠江新城兴建的东风，一举晋身为珠江新城CBD地段新贵。猎德村的改造成果主要体现在如下几个方面：

1.保留岭南水乡特色，实现文化传承。猎德村作为拥有900余年历史的岭南水乡，其厚重的历史及独特的文化传承是其重要的特色之一。猎德村在推进整体改造过程中，为了延续岭南古村落特有的文化气质，充分考虑到文化的传承，而非简单的推倒构建一个新的钢筋混凝土城市，最大限度保留了村落文化的标志和内涵。

2.村内环境得到有效改善，城市面貌得到整体提升。猎德村的绿地率由改造前的5%提高到30%，增加绿化面积1万多平方米；建筑密度由原来的60%降低到28%，整体居住环境得到明显的改善；位于珠江新城CBD核心区域的猎德村改造成功，显著提升了珠江新城周边城市面貌。改造后的猎德村因规划合理、布局清晰，猎德村成为城市白领优先选择的居住区域，整体人文及治安环境得到明显的提升。

3.经济效益明显提高，集体与村民获得双赢。猎德村因凭借其区域优势，享有较高的地租极差。通过改造，村民自有房屋价值从改造前的4000元/平方米提高到30000元/平方米，增长达7倍之多。猎德村共计兴建37栋复建房共计6000多套回迁房屋，其中75平方米以下的“小户型”占总数约六成，85平方米以下的房屋则占九成，除1／3供村民自住外，其余4000余套可用于出租。据地产中介的工作人员介绍，猎德村回迁房中的80%～90%都是出租，其中一居室房屋的租金达3500—3800元/月，两房型的租金达4300—4800元/月，三四房型的租金则有5000—8000元/月，甚至一些望江单位可收取的月租金达11000—12000元/月，相对改造前的一居屋房屋月租金300—500元，二居室房屋租金不超过1000元的市场行情，村民获得的租金收益实现了近十倍的增长。村集体经济整合了原有的集体所有物业及资产，通过改造获得较大面积的商用物业用于出租收益。集体经济组织的年收益也获得了极大增长。

作为广州市中心城区首个纳入“三旧”改造试点的城中村改造项目，无论是对城市面貌提升，还是村民、村集体经济利益的提振，猎德村的改造可谓取得了空前的成功。

二、“猎德模式”在广州市的推广与演化

由于显而易见的优势和成就，广州市迅速对“猎德模式”做出总结，并着力在市内其他城中村改造中进行推广，期望通过不断的实践发现更多的问题，完善“猎德模式”，走出一条具有广州特色，符合国家发展要求，不违反法律、法规的城中村改造之路。此后，在“猎德模式”的基础上，又形成了以加强村集体直接与开发商合作建房的“林和村模式”以及村集体经济组织委托开发商进行改造的“琶洲村模式”等。

（一）林和村改造模式

“林和村”地处广州市火车东站、天河北商圈，地理位置十分重要。与猎德村出让部分土地用于融资的模式不同。林和村的模式是由村集体经济组织自行选定合作的开发商，拿出部分土地与合作方合作开发后再进行分成的创新模式。2010年1月，林和村最终选定了新鸿基地产公司作为合作方开展该村的城中村改造工程。

根据林和村的改造计划，林和村土地及新鸿基地产公司出资金设立项目公司，即林和村将改造红线范围内的土地使用权由集体土地转为国有土地后注入项目公司（但土地分为两块，一为复建区，一为融资区），开发商将临迁补偿费和建设保证金支付至政府、林和村的监督账户内，由项目公司进行复建房的建设（建设资金由监管的保证金账户按工程进度支付）。在根据合作双方的约定建成回迁房、商品房及写字楼后，林和村与合作方再根据约定对建成的楼房进行分成，即林和村除了分得相应的回迁房用于回迁村民外，还可获得部分的商业楼房。由此可见，虽然表面上来看林和村改造仍然是采取的类似猎德村的改造模式，但事实上林和村是通过自主拿出部分土地与合作方合作开发的创新模式。

（二）琶洲村改造模式

琶洲村地块临近琶洲国际展览中心，具有无可比拟的地理及商业优势。与猎德村自行启动改造方案后才公开出让部分土地融资用于建设回迁房的模式不同，琶洲村采用了在改造之前即将融资地块及拆迁改造工程进行整合公开拍卖的模式。琶洲村将融资土地及拆迁改造项目一起进行公开拍卖的模式，是要求竞得地块的开发商应负责动员村民搬迁、发放临迁费等货币补偿、拆除民宅、建设回迁房及组织回迁等包干性质的工作，而且与村民签订安置协议的主体也不再是村集体，而是竞得地块的开发商。这一改变导致琶洲模式与其他村的模式有着根本性的区别。

根据琶洲村的改造方案，琶洲村改造土地的总占地面积为75.8万平方米，分为13宗地块，其中4宗地块合计40万平方米作为融资地块公开出让，是广州首次最大模式的商业地块出让。最终，保利地产公司竞得该融资地块及琶洲村的整个拆迁改造项目。

三、“猎德模式”改造的经验总结与检讨

（一）“猎德模式”的优越性

猎德村改造模式之所以被誉为广州市城中村改造的典范，吸引了众多外地城市前来学习，其最重要的成就在于使城中村改造走上了公开出让土地融资的新模式，为随后待改造的城中村村集体提供了切实有效的工作经验。

1.政府引导，村集体负责拆迁。地方政府并不直接介入城中村改造，而是通过突破现有法律限制，根据改革试点的需要制定地方性政策，给予城中村进行改造的制度空间。政府在城中村改造过程上既没有太大的财政负担，也避免了名为城中村改造、实为扩大土地收储与民争利的被动局面，有利于改善政府形象，便于政府在城中村改造过程中居于中立的地位协调各方利益，保证城中村改造的有序推进。一方面发挥了村集体对村内事务较为熟悉的优势，有利于提高工作效率，保证能够高效促成改造方案的通过；另一方面村集体出面动迁更具有说服力，有利于化解村内矛盾，最大限度减少改造难度。

2.公开出让土地，融资进行改造。如前文所述，城中村改造的难题之一就是改造资金规模较大，无论是地方政府还是村集体均无力承受。而通过政府直接征收、征用又易导致补偿不到位、侵害村民、集体的合法权益。“猎德模式”下的开发商介入是在政府引导之下通过与村集体合作实现的，由村集体与开发商通过协商出让部分集体土地使用权予开发商，由政府负责将土地性质进行转变为国有土地使用权进行房地产开发，开发商在此基础上负责支付拆迁期间的临迁费用以及建设回迁房屋。

3.开发商实际是以合作者的身份介入城中村改造。通过前文对城中村改造的典型模式的梳理，我们不难发现：开发商介入融资在多种模式中均有体现，只不过开发商介入的改造的途径不一。“猎德模式”下，开发商实际是以村集体的合作开发经营者的身份介入城中村改造，村集体通过出让部分集体土地使用权与开发商进行合作开发、建设改造地块。开发商实际负责建设的内容除其用于对外销售的房地产项目外，还包括村集体用作安置村民回迁的建设项目，其中安置村民回迁的建设项目属于村集体参与合作经营的利润分成。此外，在实际改造过程上，村集体往往还会从开发商处获得一定面积的商品房住宅或商业房屋。

4.村民利益相对有保障。“猎德模式”下，政府全程参与监管改造，村民利益能够获得较大的保障。一方面，在改造期间村民可获得足额的临迁费用，该费用的计算标准往往是按照村民被拆迁房屋的面积为计算基数，根据村民前一年的租金收益进行核发，有利于保证村民在改造期间的经济收益不受到较大的影响。另一方面，为保证临迁费用的发放以及回迁房屋的顺利建设，地方政府往往要求开发商向房地产管理部门支付一定金额的开发保证金，以督促开发商按时完成开发建设。

5.通过司法途径解决村民内部争端。“猎德模式”区别于其他城中村改造模式的一个重大特点就是通过司法途径解决村民内容争端。

总结“猎德模式”我们不难看出，其做法大致可以概括为：政府、开发商不直接参与拆迁，由村集体组织负责拟定拆迁补偿安置方案、通过村民（股东）代表会议表决通过改造方案并具体负责拆迁工作。如遭遇部分村民拒不执行村民（股东）代表大会决议的，则由村集体经济组织提起民事诉讼，要求收回宅基地使用权，限期被诉村民搬迁。质言之，猎德村改造的主要特点是在继续保留集体土地所有权不变的情况下，通过流转部分集体土地使用权用作筹集改造资金。

（二）“猎德模式”存在的问题

引起对“猎德模式”检讨的直接动因来自于广州同城，借鉴猎德村改造模式的杨箕村、琶洲村改造均遭遇了或多或少的难题，改造效果并不如预期设想。猎德取得巨大成功的“灵丹”并不具有绝对的普适性。“猎德模式”的问题表现在如下几点：

1.未达成补偿协议的征地拆迁补偿纠纷作为民事案件受理的争议

第一，无论采取何种灵活的方式、灵巧的表达，究其本质，此类纠纷的实质就是拆迁补偿纠纷，而非村集体经济与其成员——村民之间的宅基地纠纷。“猎德模式”的改造范例立足于市场化运作，通过土地公开出让招商融资筹集改造资金。但其根本上不可回避的问题是对土地的征收利用，当事人之间争议的本质仍是拆迁补偿问题。“猎德模式”中，村集体经济组织以为了村公益事业目的为由，依据《中华人民共和国土地管理法》第65条第一项的规定，收回宅基地使用权，要求村民搬迁。但该规定明确只有为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，才能收回土地使用权。此种情形的土地是不需要办理征收的手续的，土地仍然属于集体所有。而城中村改造中的土地大部分或全部要通过征收转变为国有土地性质，并出让给开发商进行商业开发，显然并不符合上述规定的适用范围。部分村民不认同村集体表决通过的拆迁补偿方案或拆迁改造方案，拒不签订拆迁补偿协议收，村集体经济组织则假以村公益事业的幌子，强行收回宅基地及地上建筑物交给政府办理征收手续，再由政府出让给开发商进行房地产开发。从宅基地及地上建筑物的权属来看，宅基地的所有权属于村集体经济组织，但地上建筑物的所有权则属于村民。政府在办理土地征收手续时，既要解决土地所有权人即村集体经济组织的补偿问题，又要解决地上建筑物所有权人即村民的拆迁补偿问题。在村集体经济组织同意拆迁补偿方案而部分村民不愿意接受拆迁补偿方案的情形下，实质上作为地上建筑物所有权人的村民对拆迁补偿标准存有争议，因而应属于拆迁补偿纠纷。

第二，当时的法律、法规及司法解释均规定了此类纠纷不应由人民法院作为民事案件受理。对于集体土地的征收，根据《土地管理法实施条例》第25条的规定，双方对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。如果当事人对政府裁决不服的，依法可以提起行政诉讼。对于国有土地上房屋的征收、补偿问题，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第14条、第26条的规定，被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。2005年8月1日起施行的最高人民法院《关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》也明确规定，拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理，并告知当事人可以按照《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定向有关部门申请裁决。因此，不管是对集体土地还是国有土地的征收，如当事人之间未达成补偿协议的并因此引发纠纷的，依法应由政府部门先行裁决后再作为行政复议和行政诉讼案件受理，而不应由人民法院作为民事案件受理。

2.违反了“先补偿后搬迁”的原则

现实生活因土地利益的纠葛而引致大量的暴力强拆以及以暴力相对抗现象，严重危害了政府形象，损害了被拆迁群众的合法权益。为有效遏止这一暴力趋势的蔓延以及对被拆迁人做出妥适的补偿，在土地征收领域，现行法律法规和国务院、最高人民法院以及国土资源管理部门有相关文件均明确将“先补偿后拆迁”作为拆迁过程中应予坚守的一项基本原则。如：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第27条规定：“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁”；《土地管理法实施条例》第25条规定：“征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起三个月内全额支付”。2011年5月7日，最高人民法院下发《关于坚决防止土地征收、房屋插强制执行引发恶性事件的紧急通知》（法明传［2011］327号）明确要求凡是补偿安置不到位的不得作出准予执行的裁定。

法律、法规之所以规定未达成补偿协议的纠纷应由政府部门先裁定后再作为行政复议和行政诉讼案件处理，而非由人民法院以民事案件受理，其重要的立法目的即在于解决先补偿后拆迁的问题。在当事人无法通过协议达成拆迁补偿协议时，通过政府部门的介入，以前置的裁定程序强制确立一个合理的拆迁补偿标准，并通过行政复议和行政诉讼程序对拆迁补偿标准的合法性与合理性进行审查，以保障被拆迁人的合法权益。而在持不告不理原则的民事诉讼领域，人民法院无法通过民事诉讼的途径主动解决当事人因未达拆迁补偿协议时的补偿标准问题。

如前文所述，城中村改造纠纷的根源在于村集体作出收回土地的决定，与村民房屋财产权之间的冲突。“猎德模式”恰恰回避了双方纠纷的根源，只诉请处理搬迁问题，对于房屋补偿问题置之不理。法院在民事审判中，根据不告不理的原则，只能对村集体经济组织的诉请进行审查并作出判决，而不能主动对村民的补偿问题进行审查与裁决。导致未达成补偿安置协议的村民在补偿问题未得到解决时，房屋就已经被强制拆除的情况出现，激化了改造中的矛盾。

3.违反土地征收及土地使用权出让的法律规范

现行法律架构下，集体所有和国家所有是我国土地所有制的两种形式。非经法定程序，不能随意转换。根据我国《宪法》第10条第三款、《土地管理法》第2条第四款以及第《物权法》第42条的规定，集体土地转为国有土地的方式有且仅有一种——征收（征用）。基于我国法律规定，只有国有土地才能出让，而只有国家才能出让国有土地，因此“猎德模式”在土地性质的处理上采取了一分为二的方式，即将部分集体所有土地转化为国有土地用于拍卖融资，部分土地仍保留为集体土地所有性质。猎德村以及采取类似改造模式的林和村、琶洲村以及国内其他借鉴“猎德模式”的城中村改造案例，实际操作中均需将用于拍卖融资的土地先行转变土地使用性质为国有土地，才能挂牌出让进行商业开发。而集体土地国有化的过程必须包含有政府的征收和征收补偿，不能仅以村集体经济组织收回宅基地的方式进行征收。质言之，依照法定程序，应当是土地征收程序在先，村庄改造开发程序在后。而在实践中，均是通过偷换概念的方式将集体土地征收和国有土地出让、城市土地商业开发、集体土地改造合并处理，在征收程序尚未完成（甚至于根本不存在真正意义上的征收），土地即已挂牌出让并进入实际开发程序，实质上规避了土地管理中设定的法定必经程序。

退一步说，抛开“猎德模式”下的集体土地流转方式的合法性不谈。即基于现行法律规范之下，因改革发展的需要，通过先行先试的方式，由地方政府通过制定相应的地方性法规或政策有限度的进行尝试。虽然“猎德模式”下的集体土地使用权出让是通过集体表决的方式做出的，但是在村民自治机制不完善的情况下,很难确保集体建设用地流转是集体成员的真实意愿。且集体表决通过改造方案的方式避免不了“多数人暴政”的结果。事实上，拒绝配合改造的村民往往并非针对城中村改造这一总体要求，相反的，改善居住环境、提升物业价值，这是城中村村民的普遍性要求。改造过程中遭受抵制的多是村集体制定的改造方案或补偿方案。

4.司法处置过程中的现实困境

2012年6月8日，广东省高级人民法院下发了《关于依法稳妥处理涉“三旧”改造纠纷案件的通知》，明确“在三旧改造中，无论采用何种形式进行土地征收，当事人争议的本质往往是拆迁补偿问题。对于此类纠纷，在当事人达成拆补偿协议后，因协议的效力、履行等发生争议的，人民法院可以作为民事案件受理；当事人未达成拆迁补偿协议的，人民法院不能作为民事案件受理，而应引导当事人依据《土地管理法实施条例》第25条或《国有土地上房屋征收与补偿条例》第14条、第26条的规定，依法通过行政裁决—行政复议—行政诉讼的程序寻求救济。土地所有权人或土地使用权人同意签订拆迁补偿协议，但房屋所有权人不同意签订拆迁补偿协议的，应作为当事人未达成拆迁补偿协议的情况进行处理。”该《通知》明确要求，对当事人未达成拆迁补偿协议的，人民法院不能作为民事案件受理，即在现有条件下，猎德模式显然不可继续沿用。

（三）对“猎德模式”的总体评价

1.“猎德模式”堪称典范的主要缘由

猎德村先行先试取得改造的巨大成功，与其说是改造模式先进，勿宁说因缘际会造就的特定政治、经济条件十分优越。而且，有两个现实问题不能忽视：其一，广州市委、市政府对于猎德村改造给予大力的支持和帮助。作为首个投入城中村改造的范例，其独特的地理位置，决定了猎德村的改造只许成功不许失败。其二，经过改造各方的共同努力及不懈协商，猎德村在改造过程中实现了“零强拆”，其社会影响总体而言是积极而正面的。

2.“猎德模式”及其推广效应的再思考

“猎德模式”及其推广效应具有如下特征：

第一，区域优势明显。无论猎德村、林和村还是琶洲村，均处于广州市城市发展的核心区域，经济发达、商业繁盛，区域优势明显，改造区域内国有土地使用权的出让价格始终居高不下。

第二，无论猎德村的经典模式，还是林和村、琶洲村的创新模式，其实质都未脱离让出部分土地价值作为融资改造资金来源的方式进行改造，区别仅体现在具体的操作方式而已。

第三，三村为筹集改造资金均将部分集体土地使用权用作流转上市，通过广州市政府土地征收程序转变为国有土地使用权性质。

3.“猎德模式”其本质就是卖地建房

由于我国采取的“城乡二元”式的土地结构，政府垄断了土地一级市场。集体所有的土地如需进行房地产开发建设，必须先将土地性质转换为国有土地。但是，根据现行土地管理法的规定，只有国家征收后，集体土地才能转为国有土地。国家征收的弊端是土地升值价值大部分最终归于政府，村集体及村民无法得到合理补偿，易出现政府与村民争利的矛盾。城中村位于城市中心，集体土地的可预见利益很大，村集体和村民的博弈能力相对较强，政府一般无法采用征收的方式来完成城中村改造。此外，广州市这类经济发达、财力雄厚的沿海地区，进行城中村改造的目标主要是城市的综合整治，而非通过土地一级市场开发获取巨额财政资源，因此这类地方政府更愿意放弃征收手段，同意符合条件的集体土地直接转性为国有土地用于城中村改造，实现社会与村集体的共赢。实践中，这类地方政府在改造过程中尚有税费、部分土地出让金的实际收益和GDP增量，也能获得可观的收益。由此可见，“猎德模式”下的城中村改造的实质就是农村集体经济组织通过将部分集体所有的土地流转上市进行融资，用以获取资金进行复建房的建设，质言之，就是“卖地建房”。

［1］魏立华，闫小培.“城中村”：存续前提下的转型——兼论“城中村”改造的可行性模式［J］.城市规划，2005（9）：9-13.

［2］罗燕飞.广州市城中村公共空间特征研究——以猎德村为例［J］.城市建设理论研究（电子版），2013（22）：1-6.

［3］黄文炜，袁振杰.地方、地方性与城中村改造的社会文化考察——以猎德村为例［J］.人文地理，2015（3）：46.

［4］谭媛媛，萧洪恩.都市中的“村落”：文化困境及其重建——以武汉市为例［J］.小城镇建设，2005（6）：33-40.

D912.3

A

1007-9106（2017）02-0095-07

*本文为2015年广州市哲学社会科学规划课题“‘城中村’改造中集体土地制度改革的现实困境与制度破解”（基金编号:15G77）的成果之一。

万娟娟（1982—），女，中山大学新华学院法律学系讲师，西南政法大学法理学博士生。