民主党派履行监督职能研究

董玉明

（山西大学， 山西 太原 030006）

参政党建设研究

民主党派履行监督职能研究

董玉明

（山西大学， 山西 太原 030006）

民主监督是民主党派的一项重要职能。面对新形势，民主党派履行民主监督职能需要在理论和实践层面不断完善。要进一步提高对民主党派监督职能重要性的认识，在监督人才队伍建设上狠下功夫，坚持以制度建设为基础，坚守民主监督底线，贯彻落实好《中国共产党统一战线工作条例（试行）》。

民主党派；民主监督；四项基本原则

在我国现行政治体制下，民主党派的监督简称民主监督。民主监督是民主党派的一项重要职能。面对新形势，民主党派履行民主监督职能需要在理论和实践层面不断完善。

一、如何理解民主党派的监督职能

在当前新形势下，理解民主党派的监督职能需从理论认识上把握以下几个方面：

（一）民主党派监督的含义和性质

综合现有的理论研究成果，结合具体实践，民主党派的民主监督（以下简称民主监督）有广义和狭义之分。其中，狭义的民主监督是指“存在于我国社会主义多党合作政党体制内，在维护团结合作的政党关系并坚持四项基本原则的基础上，由民主党派作为主体，通过民主的方式，即提出意见、批评、建议的方式，对中国共产党实行的一种监督”[1]。这种民主监督属于政治监督的范畴，有其特定的内容、方式和政策依据。但在具体政策指引上，则往往指广义的民主监督，即对执政党、人大、政府、政协及司法机关的监督。

理解民主监督需把握的要点：首先，这种监督是我国特有的多党合作政党体制内的民主监督，是国家基本政治制度的组成部分。其基本特征是中国共产党处于长期执政地位，各民主党派作为参政党参政议政、民主监督，并自觉接受中国共产党的领导；其次，民主监督的政治前提是维护团结合作的政党关系并坚持四项基本原则，体现了鲜明的协商民主、有序民主和坚持走中国特色社会主义道路的政治特色；再次，监督与被监督主体的特定性，即在监督关系中，实施监督的主体是各民主党派组织，被监督的对象是各级中共党委、人大、政府、政协及法院和检察院，但也可能会涉及其他组织，如民主监督可以针对工会工作的不足，对工会组织提出意见、批评和建议；最后，就其监督的方式而言，主要表现为以问题为导向的意见、批评、建议，属于赞同和表扬的意见不在监督范围，可视为议政。一般以特定的书面形式为主，其目的是为了支持和帮助执政党加强执政能力建设，支持和帮助相关国家机关、机构和社会组织加强能力建设，更好地为人民服务。

（二）民主党派监督的过程和内容

首先，民主监督是民主党派的一项基本职能，应当将其纳为各民主党派一项常规工作有组织地进行。要根据中共各级党委决策和政策实施过程，做到事前有参与，事中、事后有监督。其次，由于中共各级党委处于政治领导地位，因此，中共各级组织按照党内习惯、规矩和制度安排，积极主动地邀请民主党派参与决策，对政策实施予以监督尤为重要。只有施以必要的制度安排，使其制度化、程序化、法治化，才能使民主监督工作有效地推进。

民主监督的内容涉及对什么进行监督的问题，是民主监督的基本范畴。改革开放以来，中共与民主党派的政治协商实践，经历了一个历史演变过程，民主监督的内容和形式逐渐明晰、具体。

1989年《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》虽然将民主监督视为民主党派的一项重要职能，但并没有对民主监督的内容予以明晰表述，而仅仅规定了民主党派民主监督的总原则，即在坚持四项基本原则的基础上，发扬民主，广开言路，鼓励和支持民主党派与无党派人士对党和国家的方针政策、各项工作提出意见、批评、建议，做到知无不言、言无不尽，并且勇于坚持正确的意见。

2005年《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》第四部分专门阐述了充分发挥民主党派的民主监督作用，明确提出民主党派民主监督的内容主要体现在三个方面，即国家宪法和法律法规的实施情况；中国共产党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况；党委依法执政及党员领导干部履行职责、为政清廉等方面的情况。该意见从民主监督的形式角度作出了相应政策指引，为进一步完善民主党派监督发挥了积极推动作用。

2015年，《中国共产党统一战线工作条例（试行）》（以下简称《条例（试行）》）于9月正式颁布，该《条例（试行）》在明确“民主党派的民主监督是指在坚持四项基本原则的基础上，通过提出意见、批评、建议的方式对中国共产党进行的政治监督”基础上，列举了十项主要监督形式。其虽然是以民主监督“形式”的名义加以规定的，但实际上体现了对民主党派民主监督工作内容的具体要求。这既是对民主党派工作的要求，也是对各级中共党委、人大、政府、政协和司法机关的要求。其政策指向明确，关键是如何执行。

（三）民主党派监督的效应

从我国目前实践情况看，民主党派的监督没有“刚性”的效果要求。现实中，只要向有关机关提交了体现监督内容的意见、批评、建议，就可视为履行了职能。至于相关机关对意见、批评、建议是否采纳，则取决于意见、批评、建议的质量。这就需要民主党派发挥人才和资源优势，深入实际，调查研究，善于发现问题、分析问题，提出切实可行的对策和方案。从目前看，三种情况下的民主监督效果比较好：一是按照中共统战部门及相关组织的安排，由民主党派进行专项调研的课题，就某一问题提出意见、批评和建议；二是由民主党派内部的专家从自身专业角度出发提出的意见、批评和建议；三是民主党派基层组织针对社会普遍性问题提出的意见、批评和建议。其效果比较好的基本原因是问题抓得准、情况吃得透、提出的对策具有可行性。

（四）民主党派履行民主监督职能的法制保障

在国家全面推进依法治国、实施法治治理的新形势下，民主监督应受到法制的保障。首先，民主监督职能作为一项国家基本政治制度，是有宪法保障的；①其次，中共和各民主党派《章程》、中共党内文件规定、政协《章程》处于准法律的地位，②是目前实施民主监督的准法律依据；再次，按照法学原理，民主监督既然涉及民主党派的职能、职责及其权利的行使，就要做到权责一致，其目的是杜绝民主党派监督中的“不作为”或“乱作为”，使民主监督做到于法有据、与法一致、于法有益。

二、民主党派履行监督职能的政策分析

笔者认为，在当前及今后一个时期，中共和各民主党派的一项政治任务就是围绕《条例（试行）》做好民主监督工作。

（一）关于政治协商中的民主监督问题

根据《条例（试行）》，涉及政治协商方面的民主监督要点：一是政治协商的民主监督主要针对的是《条例（试行）》所指的四个方面内容；二是民主监督的对象集中于各级党委，但也涉及民主党派对人大、政府、政协及其他社会组织的监督；三是监督的方式主要采取会议协商监督、约谈协商监督和书面协商监督，要在会议协商、约谈协商和书面协商中反映民主党派就有关事宜提出的意见、批评和建议；四是应当有程序保障，按照中共中央多年来的做法，其基本程序是：“中共中央根据年度工作重点，研究提出全年政治协商规划；协商的议题提前通知各民主党派中央，并提供相关材料；各民主党派中央组织相关人员阅读文件，调查研究，对协商议题进行集体研究后提出意见和建议；在协商过程中充分发扬民主，广泛听取意见，求同存异；中共中央认真研究民主党派中央提出的意见和建议，对重要意见和建议的采纳情况及时进行反馈。”③省级以下中共党委也应当按此办理，但需要作出专门规定。

（二）专门涉及各级党委工作的民主监督

按照《条例（试行）》第14条规定，民主党派的监督涉及中共各级党委的监督形式包括五个方面，但需要通过制度完善予以保障。首先涉及的问题是如何理解各级党委。按照《中国共产党章程》规定，党委的范畴，不仅应包括中共在中央、省、市、县一级产生的委员会，也应包括机关、企业和事业单位的中共基层委员会，其衡量的标准，笔者认为，应按照法律规定的独立法人单位的中共党委为宜，不宜扩大到更为基层的分委员会或支部委员会。凡是符合这一范畴的党委，均应按照《条例（试行）》规定将民主监督纳入其工作任务，由专人负责来抓。其次，究竟什么属于“重大决策的部署”和“重大问题”，需要通过制度予以规范明确。

（三）其他方面的民主监督

1.在人大、政协活动中的监督。

人民代表大会制度和政协制度是我国的重要政治制度。民主党派参与人民代表大会和政治协商会议活动，是这两项政治制度的重要体现，但有两个方面的问题需要加以明确。

首先，民主党派成员以人大代表或政协委员身份参政议政、民主监督究竟是个人行为还是组织行为。笔者认为，其应当被视为组织行为。基本理由：一是民主党派成员成为人大代表、政协委员离不开民主党派组织的认可和推荐；二是每一名人大代表、政协委员均代表着他所在的民主党派所依托的群众基础；三是在参与人大和政协活动中，人大代表、政协委员的个人行为直接影响着其所在的民主党派的声誉。因此，民主党派中的人大代表、政协委员在履行民主监督职责时，应当自觉地保持与自己所在党派组织的联系，接受组织的指导和监督。

其次，在人大和政协活动中，民主党派履行监督职能所涉及的议题具有广泛性。其中一些是固定的议题，例如，在人大会议期间，要审议政府工作报告、国民经济和社会发展规划或年度计划、财政预决算报告及人大常委会工作报告；在政协会议期间，除与人大同步审议相关报告外，政协委员还要审议政协常委会工作报告，对政协工作履行监督职责。但也有大量的议题是向中共党委、人大、政府、司法及其他国家机关或机构提出的建议、批评和意见。且对相关议题的监督，不仅可以在会议期间提出，也可以在会后提出。这就要求民主党派中的人大代表、政协委员具有较高的政治素质和参政议政、民主监督能力。

2.对人民法院、人民检察院工作提出意见和建议。

按照我国宪法和法律规定，各级人民法院和人民检察院是我国的司法机关，在人大监督下履行职责。各级人民法院和人民检察院必须接受人大和人大代表的监督。但这项制度的推行存在一些争议，焦点问题是人大及人大代表能否对人民法院和人民检察院所办理的个案进行监督。如果监督个案，是否与人民法院和人民检察院依法独立办案的司法原则相冲突。对此，笔者认为，人民法院和人民检察院是专门的办案机关，只有通过办案，才能体现其司法职能，人大及人大代表只有通过对人民法院和人民检察院所办理的个案进行监督，提出意见和建议，才能促进司法公正。在把握监督环节上，为防止对案件办理造成干扰，重点是对案件结果的监督，而不是对办案过程的监督。为防止人大代表滥用权力，应当避免人大代表就本单位案件进行司法监督。与此同时，有关政协委员和民主党派组织对人民法院和人民检察院工作提出意见和建议没有“刚性”要求，导致部分人民法院和人民检察院对政协委员和民主党派提出的意见、建议不理不睬消极对待，需要通过制度约束加以改进。

3.关于担任司法机关和政府部门特约人员参加相关监督检查工作问题。

自2005年以来，为贯彻中央文件精神，司法机关和政府部门与民主党派组织之间建立了特约人员制度。在政府方面，还实行了对口联系制度。这为民主党派更好地履行监督职能提供了条件。通过各类特约人员制度的建立，民主党派特约人员能够更好地了解特约单位的实际情况，更有针对性地履行监督职能。但实际工作中不可避免地存在流于形式的问题，个别制度例如检察机关的特约检察员制度已经被监督员制度所替代，特约检察员制度名存实亡。结合《条例（试行）》对相关制度予以完善，需要通过建立制度约束机制予以积极推进。

三、以《条例（试行）》颁布为契机，全面开创民主党派民主监督新局面

目前，《条例（试行）》作为中共党内法规，为新时期正确处理我国政党关系、更好发挥民主监督职能提供了新的契机。针对现实中存在的突出问题，笔者提出以下建议：

（一）进一步提高对民主党派监督职能重要性的认识

实践证明，民主监督职能能否有效发挥，与监督者和被监督者的思想认识有极大关系。如果大家认为民主监督是可有可无的，就很难有效地推进监督工作。在此方面，无论是民主监督的监督者，还是被监督者，均不同程度地存在认识上的问题。从监督者角度分析，最大的问题是存在监督顾虑，即不敢监督或监督过于谨慎，担心由于监督给自身带来麻烦，这种现象尤其在基层民主监督中比较严重。这是因为监督者和被监督者同处于一个体制内，且被监督者又是监督者的直接领导，掌握着监督者的职务升迁，甚至工作、生活待遇等问题。这是长期以来形成民主监督“上热下冷”的主要原因。从被监督者角度分析，作为被监督者的中共各级组织，尤其是基层组织，统战意识缺乏，有些人把民主监督视为走形式；有些人认为可有可无；有些人甚至对民主党派监督长期存在偏见，听不得不同意见。提高民主监督认识，首先是执政党应主动接受监督理念的培养，制定相应的组织措施，建立相应的制度保障；其次是民主党派组织的跟进。而且，执政党的这种认识不应仅停留于中央和省、市级层面，要深入到基层。为此，加强学习、教育和培训十分重要。

（二）在监督人才队伍建设上狠下功夫

“政治路线确定之后，干部就是决定的因素”，这是中共长期执政的一条基本经验。改革开放以来，秉承先辈传统，恢复和发展民主党派监督职能，强调其重要性，就是政治路线的确定，这是党和国家赋予民主党派的光荣使命。但是，要完成这一使命，人才队伍建设至关重要。人才队伍建设的不足，恰恰是导致民主党派监督职能不能很好地发挥的重要原因之一。在具体实践中，一些不合理的甚至是错误制度的存在，阻碍了民主党派优秀监督人才的成长和作用的发挥。其突出表现有二：一是错误地认为，民主党派成员中的专家学者必然具有民主监督的能力。事实上，专家学者在某一专业领域业绩可能十分突出，但不一定具有参政议政和民主监督的意识和能力；二是在选拔用人机制上往往套用中共组织部门的用人标准，过度强调行政级别因素，忽略参政议政、民主监督的业绩和能力，使一些民主监督能力强的同志得不到合理使用，影响了其民主监督积极性的发挥。此外，按照《条例（试行）》所确定的监督内容，许多工作需要具备综合素质和专业能力的人才能胜任。各民主党派都要把对具有参政议政和民主监督能力成员的培养作为一项长期任务来抓，对业绩突出者不拘一格加以重用。

（三）坚持民主监督底线，与中共中央保持高度一致

我国的民主监督是在中国共产党领导下的有序民主、合作民主，民主监督应是以坚持四项基本原则为基础的、善意的和建设性的，其目的是促进执政党及相关国家机关和机构改进工作，是我国社会主义制度和实践完善的组成部分。对此，民主党派要与中共中央保持高度一致，把握好政治方向。各民主党派除继续坚持四项基本原则外，要把爱党、爱国、爱社会主义确定为民主监督的政治底线，任何违背这一政治底线的所谓“民主监督”都是不可取的。

（四）以制度建设为基础

总结以往经验教训，民主监督最突出的问题就是缺乏制度保障。落实《条例（试行）》必须以制度建设为基础。

1.有必要出台专门的民主监督细则。

按照民主监督的狭义含义，有必要将民主党派对中共组织的政治监督单独出台细则，将其具体化。也可以扩大到全面规定中共与民主党派相互监督的领域。与此同时，鉴于民主党派对人大、政府、政协和司法机关的监督已经有一些制度存在，可在原有制度基础上分别出台细则，明确将其与政党监督相区别。

2.在制度建设上，应着力于三个方面。

首先，无论是执政党，还是参政党，均有必要通过完善党内制度将民主监督列为一项常规性工作，要有专人负责，有专门机构来抓。要将民主监督纳入对执政党、相关国家机关和民主党派自身绩效考核的范畴，促进民主监督工作的开展。其次，要针对《条例（试行）》规定的十种监督形式，通过制度安排，明确各自程序，保障十种监督形式顺利实现。再次，在制度设计上，要从实体权利角度明确民主监督的边界，做到责权一致。总体上来说，民主监督职能首先是一种责任（义务），在实体制度安排上要坚持“责任为本位”④；其次，按照权利义务相一致的原则，要使民主监督有效推进，就要赋予监督者相应的权利，其核心权利包括监督信息知情权、履行监督职能必要的调查权、发表批评性意见的豁免权（违反政治原则和纪律的除外）⑤、要求被监督者对监督意见或建议予以反馈的权利等；监督者应享有的这些权利，则成为被监督者应尽的义务；第三，从利益关系角度分析，民主党派民主监督应站在人民群众利益角度考虑问题，而不应有自己的利益。

注释

①对此，现行《宪法》序言中关于“社会主义的建设事业必须依靠工人、农民和知识分子，团结一切可以团结的力量。在长期的革命和建设过程中，已经结成由中国共产党领导的，有各民主党派和各人民团体参加的，包括全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛的爱国统一战线，这个统一战线将继续巩固和发展。中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”的表述，被视为民主党派监督的宪法依据。

②准法律是国家法律体系中的特殊文件形态，这种“法律”虽然不具有《立法法》规定的立法形态或形式，但是，由于其对一定范围内的社会成员的行为起着规范作用，因此，各国均将其视为法律的一种特殊形态，是国家法律的补充。

③参见国务院新闻办《中国的政党制度白皮书》（2007）。

④在法律上，以“责任（义务）为本位”和“以权利为本位”有着本质的区别，前者强调的是必要性，是一项必须要做的工作；后者则意味着权利可以放弃，为此，笔者强调民主党派监督的“责任本位”，就意味着这项工作是民主党派必须做的工作，也是其存在的重要价值所在。对于被监督者而言，接受监督也是一种责任，而非权利，同样是不可放弃的。

⑤关于监督豁免权，目前，我国的法律和政策仅对人大代表的监督规定了豁免权，对于民主党派和政协的监督，尚未规定豁免权。

［1］李建霞.民主党派履行民主监督职能的思考［J］．协商论坛，2015（1）.

［2］李淑萍.新时期民主党派监督机制建设研究［J］．宁夏社会科学，2011（9）.

［3］方昀.民主党派民主监督：宪政维度［J］．求实，2010（10）.

［4］中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见.中发〔1989〕14号.

［5］中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见.中发〔2005〕5号.

［6］中国共产党统一战线工作条例（试行）. 2015-09-22.

［7］国务院新闻办.中国的政党制度白皮书. 2007-11.

（责任编辑 白继英）

D665

A

1008-9012（2017）01-0015-06

2017-02-13

本文系中共山西省委统战部2016年全省统战理论政策研究课题成果。

董玉明（1961- ），男，山西大学法学院教授，民盟山西省委常委，民盟中央法制委员会委员。