20世纪90年代美国治理犯罪研究

林　广

（华东师范大学　中国现代城市研究中心／历史学系，上海　200241）

20世纪70年代到90年初，美国经济形势不稳，社会治安状况恶化，犯罪率迅速上升。1990年，美国的犯罪率达到历史最高水平，以凶杀、强奸、绑架、斗殴为主的暴力犯罪持续增加，以入室盗窃、偷窃、机动车盗窃在内的财产犯罪增长尤其迅速，由“快克”等新型毒品引发的犯罪活动频频发生。然而，经过美国联邦政府和地方政府的一系列综合治理，到90年代末，美国社会治安逐年好转，犯罪率迅速下降，社会秩序得到重新恢复。这一现象引起国内外学术界的普遍关注，学界对此看法不一：有人认为是犯罪率下降与枪支管理有关，有人认为与毒品控制有关，也有人认为与严打有关。[1]本文着重利用美国联邦调查局、司法统计局材料以及其他相关材料，追溯犯罪历史情况，探讨美国犯罪率下降的主要原因，总结经验和启示。这对研究美国社会发展和我国当下犯罪问题都有积极的借鉴意义。

一、20世纪80年代美国犯罪状况及其危害

20世纪80年代，美国经济衰退，社会动荡，犯罪率持续上升，其中暴力犯罪尤为突出。与其他国家相比，美国的谋杀犯罪率也是高居榜首。1991年每10万人谋杀犯罪率美国为13．3，加拿大为2．5，德国为1．0，日本为0．7，英国为1．0，法国为1．3。[2]恶劣的社会治安环境，居高不下的犯罪率，使整个社会处于普遍的焦虑和不安之中，给民众的工作和生活带来诸多负面影响。

美国社会治安恶化，犯罪率上升，对民众生命和财产造成严重的威胁。民众对暴力犯罪充满恐惧，担心不知道什么时候灾难会落到自己头上。他们担心受到伤害而不敢外出，大约20%的美国白人一直或时常担心被谋杀，42．8%的黑人和47%的拉美裔美国人一直或时常担心被袭击。此外，他们也对财产安全心存忧虑。据统计，66．6%的拉美裔美国人和53．6%的黑人一直或时常担心自己家遭到入室盗窃，46．5%的白人也一直或时常担心入室盗窃。[3]据统计，1989年，有近一半的美国人不敢单独在晚上外出行走，因为他们既害怕外出时遭受袭击，也担心外出时盗贼乘机入室作案。即使晚上就寝时，许多人也会在床边放着棍棒或其他防身工具，以备不测。

犯罪高发地区的居民焦虑更为严重，他们报警电话的数量可以证明这一点。从1985年12月到1986年12月，明尼阿波利斯市有30万个犯罪报警电话，涉及115000个案发地点，但其中50．4%的报警电话来自3．3%的少数地区，这些正是恶性案件多发社区。[4]生活在犯罪高发区的居民总是担心自己沦为犯罪的受害者，因此只要有机会他们就会迅速搬到治安条件较好的地方。此外，父母对子女的教育和成长环境感到忧虑。80年代，青少年犯罪也十分严重，18岁以下青少年因抢劫、夜盗、偷窃、机动车盗窃被捕的比率高于其他年龄段的居民。青少年的恶性犯罪也呈高速增长趋势。14－17岁青少年犯凶杀案的数量从1985年的每10万人中有7．0人增长到1994年的19．1人，增加了172%。[3]家长寄希望于政府和学校能采取措施改善社会环境，但由于种种原因，政府和学校却无能为力。

持续上升的城市犯罪率使人们对城市的前途非常失望和担忧。60年代以后，美国城市犯罪率一直呈上升趋势，而大城市的社区几乎可以被看作犯罪的渊薮地。其中纽约的情况最为典型，绝大部分的犯罪类型在80年代末都达到了战后最高峰，1989年纽约暴力犯罪人数高达542932人，这是自1965年以来的最高数字。同样，1990年纽约市的汽车盗窃案件也多达惊人的187591起。其他城市的情况也很类似，而抽样调查表明，“郊区居民无论在感觉，还是在行动上，都比城市社区的居民更安逸、更有安全感”。[5]据《每日新闻》和其他报刊的民意调查显示，59%的市民希望能迁居他处。[6]美国政府先后采取过各种措施改善治安状况，但由于财政困难和警局腐败等问题，未能取得很好的效果。美国人对治安恶化的不满情绪日益加剧，并开始对政府充满失望。如果不采取措施打击犯罪、恢复民众信心，那么将会极大地损害美国政府形象。

二、美国治理犯罪的主要措施

日益猖獗的犯罪状况使得美国民众和外国游客怨声载道，造成美国形象俱损，经济利益受到巨大损失，其中国际大都市纽约更是成了“犯罪之都”。美国联邦政府和地方政府痛定思痛，决心采取一系列的综合措施治理犯罪，维护社会治安，保护美国利益。

1．发展经济与减少犯罪

20世纪60年代中期以后，美国经济发展进入衰退期。经济繁荣不在，周期性经济危机与产业结构的调整带来的结构性经济危机交织在一起。1979年4月至1982年11月美国发生经济危机，持续时间长达44个月，失业率最高达到10．8%。[7]里根总统高举“税制”改革大旗，实行宽松的货币财政政策，美国经济开始好转。1983年开始，经济增长势头强劲，通货膨胀率得到抑制，就业率增加，美国经济出现复苏，并逐步走出“滞胀”的泥潭。但由于1987年美国股市暴跌，从1989到1991年美国又进入了长达3年之久的经济危机。

1992年底，民主党候选人克林顿当选美国总统。他上任伊始，就着手解决经济问题。他宣布了经济振兴计划，一是在短期内刺激经济增长，以扩大就业机会；二是增加投资和削减联邦财政赤字，为美国经济的长期稳定发展奠定基础；三是以多种形式的减免税收，来刺激企业扩大固定投资。这样，一年大约可以创造50万个工作岗位。同时，提高个人年收入在18万美元以上的个人所得税和附加税；提高公司能源税和富裕老年人的社会保险福利税。1992－1996年间，联邦政府税收增加2470亿美元。此外，裁减联邦雇员10万名，削减联邦150个预算开支项目，4年内共减少2470亿美元（其中包括军费760亿美元），增税和节约开支两者共计4940亿美元，其中3250亿用于削减联邦财政赤字。1997年联邦预算赤字减少到大约2000亿美元。[8]

1992年开始，美国经济出现了低失业、低膨胀下连续多年的高速增长，即“双低一高”的发展态势，此后近10年的实际GDP增长保持在3%以上。[9]在经济增长的同时，失业率从1991年的6．8%下降为1998年的4．5%，[7]通货膨胀率总体保持在5%的水平。[10]失业率和通货膨胀率这个过去经济学家大为困惑的“根本的两难选择”，均处于控制之中。同期，政府财政赤字也由1992年近2904亿美元的高位回落到1999年近1244亿美元的财政盈余。[10]美国经济的这一发展态势，西方经济学家惊奇地称之为美国的“经济奇迹”，或美国的“新经济”。通常，失业率经常作为衡量劳动力市场环境好坏的指标之一。失业率低表明劳动力市场提供的合法劳动机会多，而犯罪的经济成本大，有利于减少犯罪；失业率高，则失业人口收入减少，犯罪经济成本低，易引发犯罪。“许多研究发现失业对犯罪有一定的影响，参与犯罪的人就业率比未参与犯罪的人就业率低”。[11]一项美国司法部门的调查显示，1991年被捕罪犯中33%的人是失业人员。弗里曼以美国标准大都市统计区为基本单位，以失业率为标准分类进行研究，发现“整个90年代失业率一直较高的28个区，犯罪率最高；失业率一直保持较低（小于4%）的14个区，犯罪率也较低；失业率降幅特别大的地区，犯罪率下降最快”。[12]美国一个遗产基金会（HeritageFoundation）的研究发现：“10万人中每增加1%的劳动力参与，犯罪率就会下降8．8%”。[13]换句话说，劳动力就业越充分，犯罪率就会越低。经济学家史蒂文·拉斐尔（StevenRaphael）和鲁道夫·温特－埃伯（RudolfWinter－Ebmer）通过经济学分析指出，20世纪90年代犯罪率的下降与失业率下降有关系，犯罪率的下降很大程度上归因于失业率的下降。同时他们进一步指出：“40%的财产犯罪与失业有关。”

表1　失业率每下降1%与之相关的犯罪率的下降

在美国，政策制定者长期假设，与贫穷相关的犯罪同经济之间存在这样一种关系：当经济状况良好之时，即为犯罪下降之日。杰弗·格罗杰对这一问题做了集中探讨。格罗杰选择工资作为变量，得出了如下主要结论：当低技术市场的工资上升时，年轻人从事经济因素驱动类犯罪的可能性就会减少。根据这种观点，年轻人会在合法经济中拿到的工资与通过犯罪获得的收益比较，然后做出利益最大化的选择。格罗杰随后试图对这种关系作定量分析并发现：实际工资上升10%将导致经济因素驱动类犯罪下降10%。[14]这种关系在解释财产犯罪的变化时作用最为突出。20世纪90年代的经济增长使低技术工人的工资得到了提高。格罗杰认为，一方面，工资的上升促使劳动力重新回到合法的劳动市场；另一方面，“快克”贸易暴力性的上升又加大了买卖双方的成本，这也使得一部分人不再通过这种非法交易谋取利益。虽然无法确定工资因素在犯罪的下降中是否起主导作用，但它的确起着重要的作用。这种作用表现在：经济的发展提供了更多的选择，使得一部分人更容易离开非法市场，也更有可能打消加入非法交易的念头。

2．社会福利政策对犯罪率的影响

所谓社会福利，就是政府通过合法征税，把从雇主方面征得的一部分收入作为社会福利提供给广大居民，尤其是那些需要帮助的老、弱、病、残、幼等弱势群体，以帮助他们过上正常的生活。从经济学角度看，这实际上是国家给经济注入的一种市场需求，有利于刺激经济发展。同时，社会福利政策对减少贫困、缓和社会矛盾、促进安定发挥了一定的作用。美国政府通过税收政策把一部分财富集中起来，然后再通过社会福利政策来分配，实现国民收入分配的相对均衡化，缓解贫富收入的两极分化，缓和社会矛盾。这就是战后美国一直保持着相对稳定的社会、经济秩序的重要原因。

克林顿入主白宫之后，美国进入新经济时代，经济形势好转，但社会治安恶化，犯罪问题严重。克林顿对美国60年来的社会福利政策进行了诸多反思：罗斯福、杜鲁门、肯尼迪、约翰逊等民主党政府扩展的福利政府出现的问题，而艾森豪威尔、尼克松、福特、里根、布什等共和党政府收缩的社会福利政策改革又带来新的问题。克林顿借鉴与吸取前任总统的经验和教训，力图扬长避短，对社会福利政策进行改革。1992年9月13日，民主党代表大会通过的《致美国人民的新契约》，其政纲反映了克林顿折中的福利政策思想，“我们希望以坚持两个简单的原则来打破这种福利循环：能够工作的人不能永远靠福利生活；有工作的人不能生活在贫困中。我们将继续帮助不能自助的人。福利是一种许诺，保证给处于贫困的人提供帮助。”[15]克林顿认识到既要改革福利政策的弊端，即避免使领取福利成为一种生活方式，又要让有工作能力的人进行工作，减轻福利的支付压力；同时又承诺给处于贫困或不能自助的人以帮助，实现社会福利政策的宗旨和功能。

1993年，克林顿上台后任命了一个福利专家组对福利政策进行分析论证，得出的主要政策原则可以归纳为：其一，采取经济或其它刺激措施以提高家庭收入，如通过经济刺激或其它服务使抚养未成年儿童的家庭进入或重新进入工作队伍中；其二，提高对儿童的帮助，并加强父亲的责任；其三，通过教育、培训和其它必要的经济刺激使领取福利者获得工作并胜任工作，此外通过增加工作机会和其它灵活手段使抚养未成年儿童家庭获得工作收入；其四，将家庭领取福利的时间限制在两年，从而使领取福利不致成为一种生活方式，同时发展州政府增加工作机会的项目，使人们在领取福利的期限结束后能够找到工作。[16]克林顿指出“政府不仅要更多地干预，而且要更好地干预”，因此采取了经济和其它的措施增加工作机会、加强教育培训，实施积极的福利政策。[17]

同时，福利也包含“培训和教育性的社会投资”。具体来说，政府通过为民众提供良好的教育条件来提高其素质，使个人具备适应新经济发展的知识技术能力。尤其是对于大批失业者，国家帮助的重点不再仅仅是通过发放救济金来提供保护，而是对其进行职业技术培训，帮助其掌握新技术，提高就业能力。“授之以鱼不如授之以渔”，提供高质量的终生教育和培训，使公民具备为个人负责、为国家负责的本领，才能变消极福利为积极福利。这些做法改变了过去只是营造社会安全网的做法，并在实践中初见成效。

以纽约为例，社会福利改革就是强制性的工作福利制，那些没有在正常劳工市场工作的个人被要求去参加工作经验强化培训，“到1999上半年，超过3万人在指定的星期参加基本的工作经验强化培训，这是传统的没有薪水的工作福利制分配”。[18]这意味着所有具备劳动能力的成年人都必须参加工作，对于那些既不参加正常工作也不愿意参加经验强化培训的民众，政府将强制执行。纽约市政府试图通过这个社会福利改革传达出有能力工作的民众必须工作的信息，以此来提高居民的就业技能，改善城市的就业状况，并促进城市经济的长远发展。福利制度的改革促使1992至2002年间，享受福利的人数下降了一半。这些享受福利者多半是弱势群体、曾经的流浪汉、失学少年或失足人员，如今他们经过培训，重新走上工作岗位，减少了他们走上犯罪道路的可能性。

3.警务改革与严打政策

持续上升的犯罪率使得民众时常抱怨政府腐败无能，为了恢复民众对政府的信任，美国联邦政府和地方政府采取各种强有力的措施，遏制犯罪。针对80年代警务松弛、管理腐败、打击不力等问题，警察部门大刀阔斧地进行了一系列的改革。

首先，增加警力，设立街头巡警。“以纽约、洛杉矶和芝加哥为例，1990年代，三大城市的警察数量都有大幅度的增加，纽约每10万人增加了195.9人，洛杉矶为20.5人，芝加哥为41.0人。”纽约警察增加的数量约为洛杉矶的10倍，芝加哥的5倍。这三个城市的犯罪率都有明显下降，但纽约市犯罪率下降最为显著（见表2）。警力的多少与社会治安好坏有一定的关系。根据表2显示，整个90年代，警力与犯罪率下降成正比例关系，投入警力越多，犯罪率下降幅度越大。其中，纽约警力增加了53.4%，犯罪率下降了64.5%-73.4%；洛杉矶警力增加了8.5%，犯罪率也减少了58.9%-63.0%；芝加哥警力增加了9.5%，犯罪率下降了25.5%-45.7%。但也有学者对此提出质疑，认为洛杉矶和芝加哥警力增加幅度并不如纽约幅度大，犯罪率也得到迅速下降。充足的警力能够增加警察与街道、市民的接触密度，这对犯罪分子是一种威慑作用。1990年纽约警力约25，200人左右，从1991年开始，警力增加迅速，1993年为27，000人，1999年达到35，000人。与1980年相比，1999年纽约警力增长幅度超过50%。[19]一家纽约媒体播放了对一名年轻无赖的专访，他说“警察总是紧盯着我和我的朋友们”。[20]“从1991年开始，纽约警察局第二次开始增加警力，谋杀犯罪率得到持续稳定下降，到1996年每月平均谋杀数为82起，创27年来最低。”[20]

表2　警力与犯罪的变化／10万人（1990-1999年）

其次，加强社区建设，消除治安隐患，恢复市民对城市治安的信心。美国联邦政府和地方政府采用公共健康模式，以抵御并减少暴力行为。他们加强社区建设，实施邻里守望计划，发动群众，让市民参与到监视他们街坊的犯罪行为活动之中；组建居民互助小组，进行夜间巡逻，一方面让犯罪分子远离社区，另一方面也让人们感到处于安全保护之中；同时政府增派警力，积极开展社区警务活动，将警察配置到社区，与居民互动联防，在社区建立警察点，警官召开社区会议、监察体育活动，并巡逻社区街道、公园、学校、桥梁、车站和码头等公共场所和交通要道。另外，政府还在城市地铁和公共交通设施和媒体上进行宣传，列出犯罪行为类型和犯罪举报电话。这些措施对犯罪分子起到极大的震慑作用，同时让普通市民感到警察就在身边。警察部门还将打击犯罪与发展经济联系起来，与企业合作建立伙伴关系。

再次，严格管理枪支，消减暴力犯罪的机率。美国是世界上民间枪支最多的国家。1989年，46%的美国人在家拥有一把枪支。1990年美国人死于手枪的达1万余人。为了减少暴力犯罪，1993年美国国会通过《布拉迪手枪暴力防治法》，要求在购买手枪之前强制进行背景调查，1996年美国国会通过《家庭暴力犯罪者枪支禁令》，禁止任何曾被判处轻微家庭暴力的人拥有枪支。这些法令实施之后，效果非常明显，枪支犯罪数量迅速下降。1997年，纽约市枪伤人数比1993年减少了3600例，纽约市谋杀案件从1968年以来第一次下降到1000人以下。[21]

此外，政府投资进行社区改造，把有犯罪隐患或衰败区建成安全区。例如，纽约市布朗克斯区的“狩猎点”（HuntsPoint）是多次凶杀案的案发点，1994年纽约市政府把它改建成发电站和食品生产基地。[22]纽约市下城区的翠贝卡（Tribeca）同样也是一个衰败区，毒犯常在这里进行毒品交易，后来经过拆迁改造成时装店、酒店和艺术画廊。社区改造铲除了城市的一些犯罪渊薮地，在很大程度上减少了城市犯罪的土壤。

三、美国治理犯罪的成效

美国联邦政府和地方政府采取的一系列积极措施取得了良好的成效。进入90年代以后，美国犯罪率出现了持续下降的现象，社会治安出现明显的好转。在1990年代，犯罪率从1991年的9．8%下降到1999年的5．7%，每10万人谋杀犯罪数量减少了4．1例。甚至有的学者认为，如果美国犯罪率仍保持在1990年的水平的话，那么整个90年代就会多出3．4万例以上的谋杀案、671．5万例以上的抢劫案、554．7万例以上的盗窃案、256．9万例以上的汽车盗窃案。[23]在7项犯罪类型中的5项，它们的犯罪率降幅都集中在40%左右，其中汽车偷盗案下降37%；凶杀案下降39%；强奸案下降41%；盗窃案下降41%；抢劫案下降44%，这是20世纪有记录以来的最大降幅。[24]

图1　20世纪60-90年代美国的犯罪率（每10万人）趋势图

1．凶杀案下降情况。从1990－2000年间，凶杀犯罪率大幅度快速下降，犯罪率下降了39%，到1999年，全美凶杀案犯罪率降低到1966年的水平。在1964年之后的10年内，美国的凶杀案增加了100%，但在1992－2002年期间，凶杀案下降的幅度超过了之前增加的70%。2002年，美国的凶杀案数量只比1960年代初的凶杀案数量多15－20%。即便9·11事件造成超过2800人的死亡，但2001年美国凶杀犯罪率仍旧比1970年代中期的凶杀犯罪率低30%。[25]

2．抢劫案下降情况。从1990－2000年间，抢劫犯罪率大幅度快速下降，犯罪率下降了44%。自1972年以来，全美每10万人口中抢劫案数量一直在200和250例之间波动，并且其与谋杀案的增长和下降趋势相同，但自1991年抢劫案达到高峰以来，其犯罪数量开始呈现稳步下滑的趋势，1998年全美每10万人口中的抢劫案数量为165．2例，这是自1969年以来的最低点。[26]以纽约市为例，整个90年代，纽约抢劫案发生率下降了65%，每10万人减少了883．6例，1999年犯罪率接近1967年的水平，纽约抢劫案发生率明显低于全国平均水平。[24]

3．盗窃案下降情况。全美的盗窃犯罪率从1990－2000年下降了41%，每10万人的犯罪数量减少了482例，1999年的盗窃犯罪率与1966年持平。根据《全国犯罪行为受害者调查》①《全国犯罪行为受害者调查》（The National Crime Victimization Survey，简称NCVS），是人口普查局与司法统计局关于受害者调查报告。受害者调查一般采用对受害者个人进行采访的方式进行。目前，人口普查局与司法统计局每年都联合起来对受害者个人和受害者家庭进行调查，据此形成《全国犯罪行为受害者调查》。从事这项工作的研究人员在全国范围内抽取6万个家庭和135，000名12岁以上的受害者（未满14岁需经监护人同意）进行调查，从他们在某一特定内的受害经历中估算出犯罪总数。显示，家庭盗窃犯罪率从1993－1999年下降了41%，同期《统一罪案报告汇编》②《统一罪案报告汇编》（The Uniform Crime Reports，简称UCR），是美国联邦调查局在全国收集的各种犯罪记录。在美国律师协会和国际警长协会的支持下，众议院于1930年通过了一项法案，授权联邦调查局在全国范围内收集各种犯罪记录。这些资料按期编辑成册，形成《统一罪案报告汇编》。目前全美大约有16000个市、县、镇和州（覆盖了总人口的97%）的执法机关自愿向其提供各种犯罪资料。在这些地方，如果警方认定确实发生了犯罪，那么不管是否逮捕了犯罪嫌疑人，该案件都将被记录而载入《统一罪案报告汇编》。显示家庭盗窃犯罪率下降了30%。以纽约市为例，90年代纽约的盗窃犯罪率下降了67%，每10万人的盗窃数为1093．2例，1999年纽约市的盗窃犯罪率与1963年水平相当。[24]

4．汽车盗窃案下降情况。从1990－2000年间，全美汽车盗窃犯罪率下降了37%，每10万人减少了238．3例，这个数字比1969年的汽车盗窃率还要低一些。2000－2002年期间，汽车盗窃犯罪率出现了微增，但2002年之后，犯罪率再一次下降。1991－2007年期间，全美汽车盗窃犯罪率下降了45%。[27]据《全国犯罪行为受害者调查》显示，1991－1999年间，汽车盗窃犯罪率下降了55%，同期《统一罪案报告汇编》显示汽车盗窃犯罪率下降了36%。[24]

表3　美国和纽约市犯罪率的变化（1990-2000）

经过长达十年左右的努力，美国犯罪率从1993年开始持续下降，社会治安状况明显好转，人们的焦虑逐渐化解，居民对暴力犯罪的忧虑明显下降。一份1997年的盖洛普民意调查表明：38%的美国人害怕晚间独自外出步行，比1983年的45%和1992年的44%有所下降。[3]以纽约为例，20世纪80年代末，纽约一度享有“犯罪之都”的称号，然而，2004年纽约成为“全球最安全的大城市之一”。[28]美国人一扫90年代初的焦虑和失望情绪，从而对城市生活又充满了新的希望。

总而言之，美国犯罪率的下降既不是偶然的，也不是某一项政策促成的，而是联邦政府和地方政府采取综合治理的结果。联邦政府大力发展经济，提高民众就业率，增加民众收入，使得犯罪经济成本增加；联邦政府和地方政府采取积极的社会福利政策，帮助弱势群体，组织失业劳工参加工作强化培训，减少贫困民众走上犯罪道路的可能性；各个城市增加警力，实施“零容忍”政策，依法严厉打击暴力犯罪。这些有效的措施极大地遏制了犯罪，最终促使美国犯罪率迅速下降。自20世纪90年代初至今，美国保持了多年的低犯罪率，社会治安得到好转，市民安全感增强。反过来，良好的社会治安也为经济发展提供了健康的环境。因此，美国治理犯罪的成功经验值得我们深思和借鉴。

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