论警察服务的异化及其修正

佘玉春

（江苏警官学院 江苏南京 210031）

论警察服务的异化及其修正

佘玉春

（江苏警官学院 江苏南京 210031）

提供以安全和秩序为内容的公共服务是警察机构的义务,为人民服务是对身为国家公务人员的警察的法律要求，警察服务还是服务型政府建设的必要内容。警察服务存在窄化、泛化和工具化等异化现象。应从树立公共服务的理念、明确社会服务范围及再造服务流程等方面对警察服务进行理性定位。

警察；服务；异化；修正

2016年4月22日，河北省人民政府办公厅发布《关于在全省施行非警务报警与公共服务平台分流对接的通知》。通知内容被解读为“河北110不再受理非警务报警”。早在2003年，江苏省南京市公安局也曾虚化110报警服务台“四有四必”（即“有警必接，有难必帮，有险必救，有求必应”）中“有求必应”的承诺。这两个案例表明，十多年来，公安机关是否应接处“非典型性”警情这个问题还没有得到彻底的解决。这折射出背后的一个问题：“警察服务的边界在哪里？”这个问题又可以具体分为两个问题，即警察应不应该提供社会服务？警察应该提供哪些社会服务？一提起警察，人们首先想到的是他们执行法律，控制犯罪和维护秩序。而与人们主观印象不一致的是，无论是人们向警察的求助还是警察工作的实际内容，其中大部分是与提供各种社会服务有关。如果突破两者对立的二元思维，从公共服务的视角来诠释警察的职责，就会发现，警察执行法律和提供社会服务，可以统摄于作为公共行政部门的警察机构的公共服务之中。承认了警察的服务职能，引出另外一个问题，警察“服务”的内涵和外延到底是什么呢？

一、警察服务的法理基础

（一）警察与“公共服务”。

要准确回答警察是否应该提供社会服务的问题，必须以公共部门（政府）与公共服务的关系为思考的起点。关于这个问题的探讨，最早始于政治学对国家起源及其公共性的讨论。国家的起源有国家神权说、社会共同体说、社会契约说、国家统治说等等不同的解释，但国家的终极目的都是“为了人民的和平、安全和公众福利”，“为了优良的生活”，为了“缓和冲突，维持秩序”。 社会契约说假定，在国家产生之前，人类处于无政府的自然状态。“虽然他在自然状态中享有（自然法所赋予的）那种自然权利，但这种享有是很不稳定的，有不断受别人侵犯的威胁。……这就使他愿意放弃一种尽管自由却是充满着恐惧和经常危险的状况；因而他……设法和甘愿同已经或有意联合起的其他人们一起加入社会，以互相保护他们的生命、特权和地产。这一切都没有别的目的，只是为了人民的和平、安全和公众福利[1]。亚当·斯密在其著作《国民财富的性质和原因的研究》中提出政府需要执行三个不言而喻的职责和功能：保护本国社会的安全；保护人民在社会中的安全；建立并维护某些公共机关和公共工程。马克思在1843年就说过，“安全是市民社会的最高社会概念，是警察的概念。整个社会存在之目的就是保证其每个成员的人身、权利以及其财产的安全”[2]。国家是为了满足安全、公众福利等公共需要而存在的，公共性是其合法性基础。警务是与国家共同出现的。换个角度说，国家通过警务提供社会秩序和安全。可见，警察作为现代国家中执行警务的专业群体，不管其所在国家的政治体制、社会经济发展如何，警务具有“维持社会控制的功能”。提供以安全和秩序为内容的公共服务是警察机构的义务。

（二）警察与“为人民服务”。

“为人民服务”是我国特有的政治话语，源自1944年9月8日毛泽东在为战士张思德举行的追悼大会上所做的一次演讲。这个演讲经整理后以《为人民服务》为题，发表在延安《解放日报》和国民党统治区的《新华日报》等报纸上。其后不久，“为人民服务”演变为“全心全意为人民服务”。中共七大把“中国共产党人必须具有全心全意为中国人民服务的精神”写入了党章，并一直保留。“为人民服务”不仅被确定为中国共产党及其党员必须奉行的“宗旨”，而且被写入了《宪法》，成为国家机关及其工作人员的法定义务。《宪法》第27条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”《中华人民共和国公务员法》第12条规定，公务员应当履行下列义务……，“全心全意为人民服务，接受人民监督”。《中华人民共和国人民警察法》第3条规定，“人民警察必须依靠人民的支持，保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，维护人民的利益，全心全意为人民服务”。公安机关作为人民民主专政的工具，警察作为国家公务人员，为人民服务是其题中应有之义。

（三）警察与服务型政府建设。

“服务型政府”是我国行政学界提出的一个概念。服务型政府“就是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府”[3]。张康之教授认为，人类社会的行政模式经历了从“统治行政”到“管理行政”再到“服务行政”的演进过程，建构“服务行政模式”是人类行政发展的必然趋势[4]。2004年2月21日，原国务院总理温家宝在中央党校举办的省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上第一次提出要“努力建设服务型政府”。党的“十七大”、“十八大”都把服务型政府确立为行政管理体制改革的目标模式。公安机关作为我国政府重要的职能部门，其职能重心的演变也清晰可见，先后经历了从“政治镇压”到“打击犯罪”再到“公众服务”的转变过程[5]。新中国成立后的十多年中,公安机关镇压反革命、巩固新生的人民民主政权，充分发挥了其作为人民民主专政工具的政治镇压职能。改革开放后，公安机关被赋予为改革开放和经济建设保驾护航的使命。“服务四化”的提法首次提及公安机关的服务职能。1990年，前国家领导人江泽民为济南交警题词“严格执法，热情服务”，促使公安机关增强服务意识，拓展服务领域，丰富服务手段，警察的服务职能得到重视。2003年，《中共中央关于进一步加强和改进公安工作的决定》中把公安机关的职能调整为“打击敌人、保护人民、惩治犯罪、服务群众、维护国家安全和社会稳定”。此后，在服务型政府建设的过程中，各地公安机关开展建设服务型公安机关的实践探索，“服务”的理念在公安公安工作中越来越得到认同。

二、警察服务的异化

异化(Alienation)是一个哲学术语，指自己的素质或力量转化为跟自己对立、支配自己的东西，或指事物性质朝着相反方向发展变化的趋势和结果[6]。警察服务的异化是指现实中的警察服务出现与其原有性质相背离的现象和行为。具体来说，有以下几种表现形式：

（一）警察服务的窄化。

这是指警察服务实践中以偏概全，选择性实施警察服务的范围和内容。具体表现为：

一是把警察服务狭隘地理解为对群众的扶困济弱。如公安机关一些基层所队在节假日或绩效考核的重要时间节点走访慰问辖区的弱势群体、孤寡老人、服刑在教人员未成年子女等困难群众家庭。采取民警自愿捐款的方式或由所队自筹资金购买米面油等生活用品，走村入户，访贫问苦。有的甚至制定长期的帮扶计划，组织民警开展一对一的助贫、助残、助孤、助老、助学等活动。这样的行为如果是民警业余的个人行为无可厚非，但如果是组织行为，则有待商榷。公安机关作为公共部门，其全部公共权力和资源都应用于提供公共服务，而不是随意的人道主义救助。这些临时性的、随意性的措施也必然不能全面反映警察服务的实质内涵。

二是形式主义的窗口单位建设。一些基层所队将服务型公安机关建设偏狭地理解为公安机关服务窗口建设，借上级公安机关对于建设窗口单位的规范要求，将服务重点放在窗口单位的硬件建设上，满足于统一外观标志标识，划分功能区域，改善基本服务设施，创建整洁有序的环境，而忽视软件建设。窗口单位、窗口部门依然是“门难进，口难开，脸难看，事难办”。 当然，践行警察服务的宗旨可以以改善办事环境、方便群众办事等为突破口或起点，但仅仅做这些努力还不够。警察服务应该在行政理念、决策机制、责任体系和行为方式等方面都有所体现，最重要的是公安机关与群众之间关系的转变，即由原来的“以警方为本位”转变为“以公民为本位”，从以公安机关的需求为导向转变为以公民的需求为导向。

（二）警察服务的泛化。

这是指在警察服务实践中，不能准确领会警察服务的核心精神，无限扩大警察服务的范围，或者虚化警察服务的边界。这也表现在两个方面：

一是认为公安机关的所有工作都是为民服务。这是曲解了一些文件、政策、理论中的论断，如“管理就是服务”、“公共服务就是促进社会公平的所有工作”以及“公共服务就是政府的一项基本职能或国家公务人员的职责和工作属性”等等。这些提法、论断侧重于对管理、公共服务性质的界定，而不能理解为“服务”的范围和内容。对警察服务内容的界定过于概括和含糊，其实质是放弃了对警察服务的要求。

警察服务泛化的另一个表现是无限扩大警察服务的范围。如上世纪90年代中期各地公安机关110报警服务台承诺的“四有四必”。“四有四必”中的“有求必应”逐渐成为社会群众“有困难找警察”的普遍心理，遇到不属于警察职责范围内的日常生活中的困难也向警察求助，导致基层公安机关不堪重负，做了很多职责范围之外的事情，占用了本来就稀缺的警力资源，公安机关反而因职责不清，工作重点不明，影响了本职工作，招致群众的不满。

（三）警察服务的工具化。

这是指在服务群众的过程中有功利心理，把警察服务作为争取群众认同的手段，而不是把警察服务作为目的。由于警务“被认为是运用刑法强制权力，最终依靠使用暴力解决冲突的主要手段”，警务或多或少遭到被警务者的反对[7]。所以，世界现代警察之父罗伯特·比尔(Robert Peel)从一开始就倡导警察的服务角色，以争取在民众中赢得警务功能的合法化。我国公安工作很早就认识到“专群结合”的重要性，一直以来，以“全心全意为人民服务”为宗旨以赢得群众支持。但是，在现实中，有些基层所队及民警将“为人民服务”庸俗化，将服务作为换取群众提供案件侦破线索、给公安机关的社会评价打高分，甚至帮助公安机关应付上级工作检查的筹码。当群众的配合支持不是影响工作效能的关键因素时，又恢复居高临下的长官姿态。警察服务的工具化暴露了公安机关及其民警的实用主义心理以及工具理性的逻辑，基于现实的功利性动机提供服务，而漠视群众的现实需要。这也反映出一些公安机关及民警头脑里并没有树立服务理念，而是典型的管制理念。在这种管制理念下，提供的只能是政府本位下的服务，即在有利于公安机关的社会管理、服从于公安机关利益的前提下提供服务。

三、警察服务的理性定位

美国学者罗纳德·J．奥克森(Ronald J．Oakerson)认为，（公共）服务供应是指一系列集体选择行为的总称，它就如下事项作出决定：需要提供什么样的产品和服务，产品和服务的数量和质量标准，需要筹措的收入数和如何筹措，如何约束和规范公共产品和服务消费中的个人行为，以及如何安排产品和服务的生产[8]。警察服务的理性定位涉及到公安机关行政理念、组织结构、与公民的关系、行为方式、警察的角色定位等多方面的调整与配合。

（一）基于公安机关合法性确立公共服务理念。

如前所述，为社会民众提供安全、秩序这样的公共服务是公安机关获得合法性的基础。所以公安机关应该全面树立服务公众的理念，而不是只针对特殊的少部分群体提供服务。对于公安机关而言，“公众”包括以下几类，一是涉嫌违法犯罪的对象，二是行政活动的相对人，三是向公安机关求助的群众。这意味着公共服务的理念应该渗透到公安机关打击犯罪、行政管理、解困助弱等各方面的实践中。在打击犯罪活动中，一方面要严厉高效地预防和打击犯罪，特别是严重影响社会秩序和群众安全感的犯罪活动，以切实维护社会秩序和人民群众的生命、财产安全，另一方面，也要严格遵循法律程序，合法、公正地办案，维护犯罪嫌疑人的合法权益。在公安行政活动中，公安机关在户籍管理、出入境管理、交通管理等方面要尽力为公众提供安全、便利、有序的服务。要依法行政，规范行政行为。简化办事程序，提高行政审批效率；实行警务公开，尊重公众的知情权，提高公安行政工作的透明度。在提供社会救助的活动中，对于确实属于公安机关职责范围的，应有高度的责任感，不推诿，不敷衍，按照有关规程及时处置；对于不属于公安机关职责范围的，应积极分流到其它政府职能部门，而不该事不关己，高高挂起，拖延，搪塞，影响社会求助的及时处置。总之，各级公安机关应围绕服务行政的理念完善公安工作体制机制，使公安工作适应服务行政的要求。广大公安民警应将“服务”贯穿在本职工作的方方面面。

（二）基于警察法定职责明确社会服务范围。

公安机关应基于法律法规所规定的职责确定社会服务的边界，既不推诿逃避，缩小服务范围，也不好大喜功，扩大服务范围。

首先，公安机关打击犯罪及行政管理活动应纳入广义的“公共服务”范畴。按照经济理论中的公共物品理论，安全和秩序具有消费的非竞争性与非排他性，是典型的纯公共物品。据此，警察对外履行的职能——不管是打击犯罪的相关活动还是公安行政管理的活动——都是公共服务，且是公安机关的核心业务，是公安机关的“主业”，都应按照公共服务的精神和标准高效完成。而与对外履行的职能相对的公安机关内部管理如人事管理、财务管理等等工作不应纳入公共服务范畴。明确这一点的意义在于：在警力配置中，应确保公安机关履行对外职能的警力，不应将过多警力滞留在管理部门而导致一线警力不足，影响公安机关对外职能的有效履行。

其次，基于公安机关的法定职责明晰社会服务的范围。《中华人民共和国人民警察法》规定，“人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动”。这很清晰地明确了公安机关的任务必须与而且只与危及安全、秩序的情形有关。在一个职能清晰、分工明确的政府体系中，政府各职能部门既不能缺位，也不能越位。凡与安全、秩序无关的社会求助不应纳入公安机关社会服务的范畴。比较典型的如“110”报警服务台接到的要求警方送病人去就医、帮助取落在家中的钥匙、甚至请警察代买早饭等无理要求，警方应表明态度，不予受理。一些地方公安机关作出的“不再受理非警务报警”的决定应该给予理解和支持。但更重要的是要从法律法规的层面做好顶层设计，使公安机关对社会服务的提供范围有统一、清晰的法定边界。

（三）基于流程再造创新公共服务方式。

公安机关不仅要制定明确的公共服务范围，还要制定简洁的公共服务流程，以服务理念指导警务实践。政府部门的公共服务流程是公众对服务质量和效率的直观感受，程序简洁会使公众感受到政府服务的高效和品质。政府流程再造是政府改革及质量管理的核心内容。管制思维是我国公安机关多年来的行政思维，因而，传统的管理流程一般都是按照职能划分，分散在多个不同的部门。群众为完成一项审批程序，要花费大量的时间和精力，奔走于各个部门之间，给当事人带来很大的困难，严重影响了群众对公安机关的满意度。同时还由于业务流程分散复杂，不易实施全程控制，导致监督困难，服务质量失控。因而，应实施“流程再造”，重构公安机关公共服务方式。公安机关的流程再造涉及很多方面，凡是有助于提高公共服务效率和质量的环节都应该加以完善。健全服务型公安机关的运行机制，如处警机制、警务协调机制、监督机制和问责机制等，为公安机关公共服务职能的发挥提供制度保障。借助于公安信息化的普及，尽可能采取便民措施，在户籍管理、交通管理、出入境管理、消防管理等方面为群众提供便利，并实行服务质量承诺，提高办事效率，提高服务质量。通过公安微博、公安微信等方式，及时向群众发布警情提示、治安通报，增强群众的安全防范意识，指导群众防范财物被盗、网络诈骗等，减少经济损失。

结语，公安机关是服务型政府的重要职能部门。公安机关的公共服务涉及群众生活的方方面面。深入理解警察服务的法理基础，有助于理解警察服务的内涵，避免将警察服务窄化、泛化和工具化，从理念、内容及流程等方面规范警察服务。

[1][英]约翰·洛克.政府论（下篇）[M].叶启芳，瞿菊农译.北京：商务印书馆,2013：6.

[2][英]Alison Wakefield.社会发展与警务变革——公共领域的社会化警务[M].郭太生，等译.北京：中国人民公安大学出版社，2009:7.

[3]刘熙瑞.服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择[J].中国行政管理，2002，（7）：5-7.

[4]张康之.论行政发展的历史脉络[J].四川大学学报(哲学社会科学版),2006,(2):51-57.

[5]姜 忠.我国与英美国家警察服务职能的演变及其启示[J].公安研究,2008，（4）：66-70.

[6][法]孟德斯鸠.论法的精神(上册)[M].张雁深译.北京:商务印书馆，1961:154.

[7][英]罗伯特·雷纳.警察与政治[M].易继苍，等译.北京：知识产权出版社，2008:10.

[8][美]罗纳德·J．奥克森.治理地方公共经济[M].万鹏飞译.北京：北京大学出版社，2005:183.

(责任编辑:李宗侯)

D035.31

：A

：1674-5612（2017）01-0086-05

江苏高校哲学社会科学研究基金资助项目《组织因素对警察公共服务动机影响机理研究》（2014SJB240）；江苏省社科基金项目《服务型政府建设背景下的警务变革研究》（16ZZB03）；“江苏高校品牌专业建设工程资助项目”(TAPP)

2016-09-12

佘玉春，（1974- ），女，江苏扬州人，江苏警官学院讲师，南京大学行政管理专业博士，研究方向:公共行政、警察管理。