文森特·奥斯特罗姆公共行政思想评述*

徐扬 赵有声

（重庆大学,重庆400044）

文森特·奥斯特罗姆公共行政思想评述*

徐扬 赵有声

（重庆大学,重庆400044）

自行政学从政治学中脱离而出走上独立之路起，有关学科身份的合法性质疑就不绝于耳。作为社会科学中的“二等公民”，公共行政学在战后更是面临着严峻的理论和实践危机。传统行政学所确立的“威尔逊—韦伯”范式由于笃信单一的官僚制行政模式，导致公共行政既无力解决政府管理中各种涉及价值的“大”问题，也无法回应社会和民众对政府行政的要求。作为公共选择学派的“非典型学者”，文森特·奥斯特罗姆通过引入美国经典政治理论与托克维尔的自治思想，试图在重构基础理论的同时推动公共行政学的范式重建。重审奥斯特罗姆的公共行政的理论追索，对当下中国行政学理论研究的深化无疑具有重要的启示意义。

文森特·奥斯特罗姆；身份危机；范式革命

一、叙事背景：“理论—实践”双重危机时代的公共行政

行政学创始人伍德罗·威尔逊曾言，“任何一门科学，在没有必要研究它时，不会有人去研究它”[1]。作为美国著名的公共行政学家，文森特·奥斯特罗姆（Vincent Ostrom）的学科思考建立在二战后公共行政学紧迫的思想危机的背景之下。奥斯特罗姆所处的学生时代恰好是公共行政学“如日中天”的正统时代，在继承和发展威尔逊在进步时期所创立的行政独立和行政集权的思想前提下，美国进入了新一轮的行政扩权时期。以怀特、威洛比、厄威克、古立克为代表的正统行政学家都致力于在价值中立的前提下挖掘公共行政的一般原则，借此构建一门真正意义上的行政“科学”。正如厄威克所言，“我们可以通过归纳的方式从人类组织的研究中得出一些基本原则。这些原则是作为纯粹的技术问题，与背后的目的、组织中的个人以及宪法的、社会的和政治的问题毫不相干”[2]。在这段时期，公共行政的学科研究表现出短暂的繁荣景象，“公共行政学的理论和教学与政府的事业存在密切的相关性”[3]。

但是，公共行政学自二战起就开始彰显出严重的内部裂痕和学科危机。“随着公共行政研究走过了自己的青年时代，代际之间的裂痕也就逐渐加深”[4]。传统公共行政学的基本理论预设，如等级制度与效率准则之间的兼容性，政治与行政两相分离的可能性和可欲性都受到了普遍的怀疑。人们开始质疑，公共行政学是否是一门真正意义上学科。作为行为主义和逻辑实证主义的信仰者，赫伯特·西蒙对行政学的传统教条发起了正面的挑战，指出正统行政学的奠基原则完全是彼此矛盾的“行政谚语”：“无论对公共行政的哪一个原则来讲，几乎都能找到另一个看来同样可信、可接受的对立原则”[5]。就公共行政学危机的解决方案，达尔、西蒙与沃尔多展开了一场重要的学术对话和激辩，形成了逻辑实证主义与重回政治理论两种截然不同的发展方向，但却都无法回应公共行政的思想危机。西蒙只是用新的科学努力来取代旧的科学努力，用“真效率”来反对“伪效率”。他仍然在既有的学科框架内进行修补，而没有超越传统行政学的思考轨迹。沃尔多则更像“是公共行政领域的一个破坏者而非创造者。他颠覆了公共行政学的正统论世界，却无力建构起一个新的世界”[6]。他所提出的“以职业性专业代替科学性学科”的临时对策，让所有具有学科追求的公共行政学者倍感尴尬[7]。到了1968年，公共行政“研究主题的性质与范围、以及教授这一研究主题的方法都变得有问题了。经过20年的批评，身份危机并未得到令人满意的解决”[8]。也正是因此，美国公共行政学会才会叹息道，“今天的危机超过了历史上所有公共行政的危机。公共行政作为一个集团，对于他们所负责的事实并不明了。他们负责着社会的运转；他们不可能等待有人告诉他们应该做什么。如果他们不知道，我们就会迷失方向”[9]。

公共行政学身份危机不仅是学科内部思想裂变的产物，也是美国政府行政危机的体现。尽管美国在两百年间维持着同一部宪法，但美国行政权力的内在结构和实际内涵已经发生了根本性的改变。从进步运动到罗斯福新政，再到“伟大社会”运动，美国从“国会政体”俨然演变成一个“行政国家”。与这种国家权力结构变迁相对应的，就是行政权力的不断扩大和“帝王总统”的出现[10]。尤其是在《行政重组法》通过后，行政机构在实质上获得了行政立法权，行政分支逐渐取代立法分支成为新的权力中心。“总统取代了法律成为了新的主宰者”[11]，庞大的行政官僚队伍被戏称为“无头的第四分支”，美国政府既有的权力分散与制衡被逐渐打破。托克维尔在1830年代所畅想的“无国家的社会”的美好图景迅速被行政扩权的噩梦所打破[12]，高度发展的集权官僚制也日益与社会和公众相脱节[13]。这种行政权力扩张所产生的弊病在1972年的“水门事件”中得到了最富戏剧性的表现。尽管从最终结果来看，美国的立宪体制战胜了总统的个人权威，检察官拒绝服从总统的指令，为既有的宪政体制保留了颜面，但事实上却暴露出更深刻的宪制危机，它表明总统的命令几乎取代了国会的法律。这种“帝王总统”的存在，迫使人们反思共和制度的权力安排和行政权力的合法性危机。[14]

奥斯特罗姆指出，“水门事件”从深层次反应出公共行政的理论和实践正走在错误的道路上。从威尔逊以来的公共行政学一直笃信一个观点，“权力越分散，就越不负责任”。在这种观点的影响下，美国公共行政产生出一个非常吊诡的局面：这个政治上具有浓厚分权传统的国度却热衷于行政上的集权。尽管传统行政学通过“专家知识”的技术合法性为之提供了勉强的论证，但在行政扩权日益严重的1970年代，这种说法无论在事实上还是价值上都已经归于无效了。尤其是在美国这样一个笃信民选合法性的国度，由于“只有民主才能使权力合法化”[15]，这导致了公众对官僚制行政范式下的“专家特权”高度不信任。正如米塞斯所指出，“行政官僚进入政府，不经选民的选举，而由另一些官僚任命。他篡夺了立法权力。官僚们每天都在获取更多的权力，用不了多久，他们就会主宰国家”[16]。然而，由于秉承“政治行政二分”和“传送带”的学科理论前提，传统公共行政学“无法回应公共行政领域中包括理论家、实践者以及公民等各行动者的需求”。在新保守主义的市场化浪潮冲击下，公共行政学“丧失了自己的帝国，未能找到新的角色”[17]。

二、传统公共行政学理论批判：从霍布斯到威尔逊的单一主权理论

公共行政理论与实践所面临的多重危机，意味着需要重新思考公共行政的理论基础。根据库恩所提出的“范式革命”理论，公共行政学学科危机的解决不能寄希望于在旧的学科框架内进行小修小补，而必须进行革命性的范式重构，在对传统理论基石进行彻底批判的基础上寻找新的学科奠基理论。奥斯特罗姆认为，传统行政学出现危机的根源，在于威尔逊在创立行政学之初没有因地制宜地以美国本土的政治理论为前提来思考美国行政学的建构，反而将它们斥为无法解释现实的“字面理论”和“纸面图画”[18]。威尔逊在欧陆行政学美国化过程中，错误地引入了欧洲大陆绝对主义国家环境下生长出的集权行政理论。他笃信霍布斯的主权政治和强力政治，将单一权威而非限权宪政作为公共行政的理论前提。这导致传统公共行政学在思考行政制度设计时，最终以霍布斯的主权性专有理论为出发点。“威尔逊的政治理论所内含的主权理论是由托马斯·霍布斯所缔造的”[19]。正如弗雷德里克·莫什所批判道，“除去汉密尔顿和托克维尔的评论，公共行政学作为一个研究主题和专业在19世纪末之前基本无人问津。当时从事学科研究的威尔逊、古德诺等学者所使用的都是欧洲文献和例证”[20]。

根据霍布斯的绝对主权理论，如果缺乏某种最高的决断权力，那么人类社会将处在一切人反对一切人的战争状态中。对于人类社会的政府管理，首要任务在于建构一个独一无二的主权中心，由这个主权机关行使“至高无上的终极权威”。与美国建国之父们试图通过“深思熟虑和自由选择”来构建人类社会的努力不同，霍布斯在设计和安排政治制度时只信奉和遵守“强力”准则和丛林法则。霍布斯坚决反对任何形式的分权制度安排，倡导将立法、行政和协调机关统一在单一的主权者手中。“主权者作为法律的终极渊源，高于法律并不向法律负责。行使最高权力并拥有决策权的人，在法律上和政治上都不用向其他人负责”[21]。威尔逊延续了这种单一主权论的思维，认为“任何政府总有一个权力中心”。对政府研究而言，核心的问题不在于从理论上探索良好的制度设计方案，而在于实际考察“这个体制的权力中心在哪里？自足的权力掌握在哪些人的手中，这一权力又是通过哪些机构表达的？”[22]在美国进步主义时代的改革语境下，威尔逊提出了国会制政府一说，指出美国政治的权力中心在国会。“国会是起支配性与控制作用的力量，是一切动机与一切规范性权力的中心和来源”。基于对单一权力中心理论的崇拜，威尔逊对国会制政体嗤之以鼻，认为这种制度导致了权力的分散，制造了政治的混乱和行政的无效。“联邦制度的根本缺陷在于，权力分散和责任不清”。相反，威尔逊非常欣赏法德等绝对国家的行政模式，将普鲁士斐特烈大帝与法国拿破仑治下的政府行政视为美国学习的榜样。纵使威尔逊意识到了美国与欧陆国家政治体制安排存在根本性的不同，但在“所有政府都有类似行政体制”的信条下，威尔逊几乎照搬了欧陆绝对国家的行政体制。威尔逊在《行政学研究》中曾提过一个引起后人广泛讨论的经典类比：“当看见一个杀人犯磨刀，我可以借鉴他磨刀的方法，而不用去杀人犯法。同样，我见到一个彻底的君主主义者很好地管理着国家的公共机构，我可以学习他的办事方法，而无需改变我作为共和主义者的特点”[23]。

诚然，在美国既有的宪法传承和政治意识形态中，威尔逊不敢贸然完全颠覆美国国父们所确立的立宪体制和分权原则。但他事实上却通过“行政倒逼政治”的方式，通过行政的去政治化和去价值化，以效率为主导观念，为行政集权提供了理论基础。威尔逊激烈地批判了美国政府的分权制度：“由于权力分散，所以没有力量；由于权威太多，所以行动不够敏捷；由于职责不清，领导不力，所以效率不高”[24]。基于对绝对权威的现实主义信仰，美国“现代宪法被作为与解释政治经验无关的繁文缛节而抛弃”[25]。在威尔逊看来，《联邦党人文集》中的政治理论“在其成功地把自己确立为现实的范围内已经证明是有害的”，“1787年的制宪议会似乎已经铸成一个大错。在经过一个世纪的考验之后，对他们所做的工作进行总结的话，他们一定会首先承认，分散权力的唯一结果就是无人负责”[26]。威尔逊认为，鉴于立宪精神、共和价值已经在政治层面上通过选举和国会实现了，因而行政所考虑的首要问题就是排除政治价值对行政的干扰，将权力集中到一个“能独立制定明确政策的组织机构”以实现行政管理的效率。在这种“行政传送带”的思维模式中，“民主与效率被认为是同义语，或者至少是相互兼容的”[27]。

正如沃尔多所言，“在英国经验和英国作家的影响下，威尔逊以及其他许多人都把我们的分权体制不恰当地与内阁制政府相对比，并强调要更强势的行政领导。从大陆来的学者急切地想发现一些方法，能够使民主保留专制的明显优势”[28]。奥斯特罗姆指出，作为行政学的创始人，威尔逊事实上将美国的公共行政的研究和行政制度的安排引入了歧途，过分自信地认为“可以不用借助于思想或推理来贯穿观察资料就能看到社会现实”[29]。在他之后正统行政学者们，大多也都遵守着威尔逊所确立的基本范式和学科边界。古德诺认为政治研究不应该拘泥于“成文宪法的理论”，要敢于摒弃“分权和政府机构分立的原则”[30]，在区分理论和现实差别的前提下关注实践中的政治中心（尤其是他所言的法外体制）。韦伯认可了价值祛魅的行政研究，并将强制权威的垄断看做现代国家的根本特征，他所构建的官僚制模式也成为经典的行政范式[31]。作为罗斯福新政的重要参与者和理论贡献者，古立克、梅里亚姆等人虽然意识到政治与行政绝对分离的不可能，但还是延续了价值中立和效率至上思维，高度赞扬单一的权力中心模式以及行政扩权运动，认为政府行政的基本准则是“一个人不可能服务于两个上级”。由于不满美国传统的政治制度和宪法安排，正统行政学者开始挑战美国立宪体制内的权力制衡和分散原则，美国的政府行政模式开始从前官僚化时期的地方自治模式迅速转变为法德式的理性集权行政模式[32]。

著名政治学大师罗伯特·达尔指出，“从某一个国家环境中的行政作用所作的概括，不能够立刻给予普遍化，或被应用到另一个不同环境的行政中去。一个理论是否适用于另一个不同的场合，必须先把那个场合加以研究之后才可以判定”[33]。美德两国政治理论基础的巨大差异，导致双方的行政体制不存互通性，“在欧洲的社会、经济和政府体制中产生的行政技术并不能简单照搬给美国”[34]。“不同行政体制的行政程序并不能复制，必须有符合自己政府体制的政治根基和哲学根基”[35]。奥斯特罗姆认为，由于威尔逊对欧陆政治理论的错位借鉴导致了行政学理论的立基失误，埋下了日后公共行政学理论与实践的危机种子。公共行政对行政集权和官僚制的迷信，不仅没有产生行政效率，反而由于价值缺血和去民主化而屡遭批评。在实践中，美国行政权力的无限集中和膨胀破坏了既有的权力制衡和立宪体制，挑战了美国的政治立国之本，导致“无头第四分支”的冗余官僚机构和“帝王总统”的产生[36]。如赫伯特·西蒙所言，“只有当权力分散时，民主社会才能得到维持”[37]，那么继续在不改变行政学基础理论的前提下进行小修小补已无法解决美国政府行政面临的巨大危机，必须对公共行政学进行彻底的理论重建。

三、回溯经典：探寻符合美国政治传统的行政理论基础

正如行政史学家拉施尔德斯所言，“没有历史的相关知识，我们就无法评估社会现象的独特性和相对性。过去的知识有助于我们增长见识，并有助于我们深入了解当代行政架构和过程是怎样的，为什么会这样以及它们的起源”[38]。如果说威尔逊所开创的行政理论违背了美国建国所确立的立宪准则，将美国本土的政治理论作为“字面理论”和“纸面图画”加以拒绝，那么重新以美国立宪政治作为新的理论基础就成为重塑公共行政学的应有之意。奥斯特罗姆对公共行政学的深层次思考，根植于美国本土的政治思想以及有关美国政治的经典理论之中。美国建国之父对分权体制和共存行政的思考为奥斯特罗姆提供了反思单一主权论的传统行政学的智识渊源，而托克维尔对美国社会自治的总结则丰富了奥斯特罗姆对政治民主与行政民主的思考。虽然行政权力由于在建国初期相对弱小而没有引起国父的过分重视，使联邦党人没有过多着墨于行政体制的具体设计方案，但是在讨论国防、内部安全和征税问题时，他们事实上提出了一套交叠管辖和权力分散的多层次行政模式，交叠管辖和分权行政也因此成为美国政府制度安排的主流。与威尔逊所信奉的“每个国家必然存在一个权威中心”不同，英国学者白芝浩正确地认识到，“在美国，一方面最高决策权力同时存在于所有的地方，另一方面不同地方的终极权力各不相同。一些权力在宪法授权的这个部分，一些又在另一个部分”[39]。在这种复合共和制内，“不存在任何单一垄断的绝对公共权威”[40]。

具有共存政制或交叠管辖特征的联邦体制给联邦党人提供了与单一权力中心制度截然不同的情景。美国人民的“总体利益”可以在全国政府层次得以组织起来，而地方和特殊利益则可以在无数州和地方政府层次得以组织起来。“只有在特定的范围里，联邦权力才能顺其本性得到很好的管理”。在建国政治理论家看来，根本无需费尽心力去找寻或创建一个类似欧洲绝对主义国家的最高政府权威，“联邦和州政府是人民的不同代理人和委托人。根据构造和设计而拥有不同的权力，并服务于不同的宗旨”。通过构建这种复合的共和制度，美国可以同时避免孟德斯鸠所说的小共和国的弱小和大的共和国的腐败，也打破了霍布斯的单一主权论的政治死结。

除了建国一代对宪法和政体深思熟虑的制度设计，美国的分权制衡和重叠管辖体制也有赖于社会自主治理能力的培育。如果说威尔逊从美欧行政体制的比较中看到了美国“政治经验的混乱”[41]，并试图引入绝对国家的集权行政来弥补美国权力分散和薄弱的问题，那么身为法国贵族的托克维尔则在欧美比较中看到了美国政治闪光的一面。与威尔逊的单一主权中心论不同，托克维尔认为“将超君主制的行政与共和制混合只能是一种短命的怪物”。托克维尔高度赞赏美国“构建全新社会”的杰出努力，这种努力体现在将大部分公共事务的管理交付给社会进行自主治理，并把“执行权力分散到许多人手里”。托克维尔正确地意识到，美国的自治和分权并没有产生想象中的无政府状态和混乱，相反却衍生出一种有活力的秩序。而对于法国这样高度行政集权的国度，单一的权力中心“往往只构成了障碍，而非采取行动”。不同于欧陆国家“以国家建构社会”的路径，美国的政治实践体现了“社会中的国家”的特殊图景。

这种高度社会自治的思想和“以社会构建国家”的思考维度，给美国的分权行政提供了良好的社会基础。事实证明，仅仅有行政制度内部的多层次组织安排是远远不够的，严格说来这仅是政府内部的分权。而在政府行政之外，还需要国家与社会的分治。这种分治的核心，在于“国家不应该是高耸于社会之上，而应该是寓于社会之中的”[42]。正如劳伦斯·林恩所言，“如果说在欧洲，国家是所有行政问题的共同基础；那么在美国，多元主义、代表制和深思熟虑的制度设计则呈现出不同的景象。行政的每一方面都不是脱离社会现实的，公共行政的每个系统都构成社会组织的一个方面，它的结构和程序必须与它所服务的对象相联系”[43]。因此，公共行政需要打开行政组织的封闭界限，广泛吸纳社会的参与，实现与社会的共治。行政制度的建设和有序发展不仅仅是少数官僚精英的事，民间团体和普通民众也应该扮演更为重要的角色。

如果要致力于实现充分和有生命力的社会自治，客观上就必然要求摒弃传统行政学去价值和去政治的导向。因为在传统行政学的视野中，大众参与和社会自治并不具有合法性和可塑性。公共行政应该崇拜“具有技术特长的专家”，而非寄希望于缺乏专业知识的普通民众。这种强调控制和专家权力的行政逻辑在上世纪60年代与整个美国社会的政治诉求显得格格不入，使得美国公共行政学面临“有意义的民主政治与专业化、科学化和专家行政的矛盾困境”[44]。在这种情况下，很多学者逐渐认识到“运用欧洲的设计理论来评价美国体制会导致深刻的误解”[45]。美国政治学家德怀特·沃尔多就对官僚制范式发出了反问，“韦伯只是他那个时代的产物，他未加批判地接受了他所处的不民主环境中的某些价值观。官僚制在技术上是优越的，这一观点是从恒在的角度来思考的，还是仅仅从在德意志帝国时代写作的马克斯·韦伯的角度来思考的？”[46]。奥斯特罗姆进一步指出，一个真正的民主社会有赖于在行政领域践行民主，实现公共管理的广泛参与。“在政治领域选举政府官员虽然是形式民主的必要前提，但对于建立和维护民主社会来说却不是充分条件”。[47]如果说威尔逊是借助于政治与行政二分，通过在行政领域悬置价值问题来实现他心目中的行政集权理想的话，那么奥斯特罗姆则试图通过为政府行政注入民主来解决公共行政学的价值缺血病，进而构建以“多中心治理”为代表的公共行政新范式。

四、“多中心”治理秩序的建构：寻找公共行政的宪法身份

基于对政治基础理论的革命性重构，奥斯特罗姆认为公共行政学需要一场“哥白尼式的革命”，实现从官僚行政向民主行政的范式转换。作为奥斯特罗姆公共行政思考的理论终点，“多中心治理秩序”承载着他对公共行政危机的解答和对公共行政未来建构的展望。基于“政府治理价值必须与宪法的分权与代表制度相耦合”的原则[48]，美国行政制度的安排和行政思想的建构必须立足于美国特有的分权政治之上。在将政治学的多元制度构建引入公共行政学后，奥斯特罗姆提出了公共行政的“多中心”主张。无论是联邦党人的重叠政治，还是托克维尔的社会自治，都在试图寻找一种多层次的共治安排而非单一权威的控制体系。首先，国家行政结构应该是多层次的，允许不同行政单位之间实现交叠管辖和权力分散。“合法强制工具的使用并未被单一权威结构所垄断，民主行政的特质是多中心而非单中心的”[49]。其次，行政机构不能被视为国家治理的单一垄断主体，“所有人都有资格参与公共事务的管理，重要的决定应该留给社群成员或选任代表考虑”。

从方法论个人主义出发，借助于对“公共池塘”资源的分析，奥斯特罗姆摒弃了传统行政学以等级官僚制为前提来思考行政管理的做法，转而引入公共选择理论来阐述公共行政的治理问题[50]。在奥斯特罗姆看来，将公共部门与私人部门截然分别开来，认定公共部门必须实现官僚体制管理而私人部门应该依赖市场制度的传统观点是片面的。公共部门完全有可能通过多样的方式组织起来，“无论是公共事务还是私人事务，都可以借用多中心的秩序模式”[51]。以个人选择为基础的市场、官僚制组织与自主治理的公共企业都是可供选择的选项。与威尔逊和韦伯所倡导的完全由理性化的等级官僚制进行公共事务的治理方案不同，奥斯特罗姆认为任何单一的制度安排都无法回应公共事务的制度设计，也都有其“阿喀琉斯之踵”[52]：由于个人理性与集体理性的悖论，市场中的个人选择在解决公共池塘资源问题时会酿成“公共事务的悲剧”。“市场有重要的自我调节或自治特点，但是所有的市场制度都依赖非市场的决策安排”[53]；单一的官僚制尽管可以用强制力和等级命令消解部分的交易成本和决策成本，但由于缺乏竞争性也会产生无效和腐败，并由于缺少自我纠正的能力而难以适应现代环境的变迁；自主治理的公共企业为个人利益的充分表达和实现提供了机会，有助于消除一定范围内的外部成本，但也会由于缺乏必要的权威而丧失解决冲突的有效机制，导致集体行动的失败。奥斯特罗姆认为，公共事务管理的制度安排应该效仿美国政治制度中“多元政治的权力架构”，实现公共行政的“多中心治理安排”。

在对行政决策机制进行多中心的制度设计基础之上，奥斯特罗姆提出了“民主行政”的治理理念，作为“官僚行政”的替代性范式选择。事实上，早在马克斯·韦伯阐述他理想中的“法理型”行政模式时，就曾附带地提及一种与官僚制行政大相径庭的民主制行政模式。这种民主行政模式坚持平等主义的假设，倡导每个公民都可以参与公共事务，并最大限度地减少支配性强制命令的存在。但是，韦伯并不认为民主制行政具有普遍的可操作性，它只能适用于地方组织或成员数量有限的组织，这使得民主行政的可能性一直为人们所忽视。奥斯特罗姆认为，民主行政范式也许确实不适用于欧陆国家，但却与美国的政治安排和立宪体制惊人地吻合，也完全可以在多中心的权力模式下维系和发展。在挖掘归纳《联邦党人文集》和托克维尔的自治思想的基础上，奥斯特罗姆归纳出符合美国宪法安排和政治设计的民主行政范式定理：（1）每个人都有资格参与公共事务处理的平等主义假设；（2）所有重要决定都留给社群成员和他们选举的代表考虑；（3）命令限制在必要的最小范围内；（4）行政机关的地位从主子变成仆人。

借助于以民主行政为基础的“多中心”治理秩序的构建，奥斯特罗姆力图实现公共行政身份危机的消解和学科范式的重构。公共行政的“多中心”安排延续了美国建国时期所确立的立宪精神和分权原则，使公共行政可以抛弃以效率为中心的技术合法性追求，找到自己在国家宪制中的合法地位和立宪身份。承认行政人员“不是上级命令的中立奴仆”，不仅是对现代政府行政所拥有的自由裁量权的客观承认，也能促使行政人员主动投身于公共价值的创造之中，并担负起相应的宪法责任和政治责任。“民主行政”的共治范式通过吸纳民众参与日常公共事务的管理，有利于破除传统官僚制行政的封闭黑箱，一定程度上缓解了公共行政权力的合法性危机，增进了公共行政在国家和社会中的认同感。对于公共行政的理论研究而言，奥斯特罗姆在颠覆“威尔逊—韦伯”范式的基础上，大胆引入公共选择理论的最新研究成果和美国古典政治理论，极大地拓展了公共行政的学术视野，丰富了学科的基础理论和研究方法，使越来越多的学者认识到在传统学科边界内进行故步自封式的研究所产生的困境和问题。通过对官僚制、市场选择和自主治理企业的多元制度分析，奥斯特罗姆事实上在“政府失灵”和“市场失灵”的钟摆困局之外开辟了一个新的公共治理的研究方向，使人们开始思考“政府—市场—社会”多元共治的可能，因而也成为公共治理学派的先声。

五、争鸣与启示

在公共行政学的发展历史上，任何具有重大影响的理论无不伴随着巨大的学术争论。从威尔逊到韦伯，从达尔、西蒙到沃尔多都是如此。作为公共行政学历史上最具影响力的作品之一[54]，《美国公共行政的思想危机》一书自出版之日起就引起了公共行政学、政治学乃至宪法学领域学者的多方关注。奥斯特罗姆提出的学科范式重构，也就意味着对传统行政学及其政治理论基础的彻底颠覆。这种在美国政府行政危机时代所提出的“哥白尼革命”之说由于触及学科的奠基理论（乃至美国政治和宪法的立基）而迅速发展成一场巨大的学术激辩，给当下公共行政学的理论思考与身份危机的探求提供了重要的启示意义。

从公共行政学科发展的历史而言，奥斯特罗姆的行政学理论建构出现在正统行政学的破灭与西沃之争的无果而终之后。在这个时期，公共行政学“存在着两股完全独立的思想流派。一个强调公共的部分，一个强调价值的部分”[55]。在学科内部效率至上与价值坚守的严重撕裂下，公共行政学陷入了严重的思想危机。也正因此，在奥斯特罗姆重建公共行政学思想渊源的努力中，我们可以同时看到以效率为导向的公共选择理论与强调美国立国政治价值的联邦党人文集和托克维尔的自治思想。奥斯特罗姆试图通过将当代经济学的最新研究方法和美国古典的政治经典浇筑到同一个理论模型中，借此来弥合效率与价值的内在张力。但是，这样做更多的是掩盖而非解决矛盾，也使得奥斯特罗姆的理论建构难以令人信服。令人感到疑惑和吊诡的是，奥斯特罗姆从公共选择理论的自利理性经济人出发，在运用方法论个人主义的前提下却得出了一个蕴含立宪价值的民主行政范式，这导致“他的方法论可能会阻碍他本来可以进一步扩展的分析”[56]。著名行政学者诺顿·朗就指出，奥斯特罗姆虽然认识到了民主社会与帝王行政之间的巨大矛盾，但他对“经济学经院学派的沉迷抵消了他对价值问题的关注”[57]。同为公共选择理论代表的布坎南也尖锐地指出，“（奥斯特罗姆）未能解决组织效率与组织民主之间日益严重的紧张关系。他似乎想两者兼得，但他未能告诉我们如何才能做到”[58]。

奥斯特罗姆超越传统学科边界引入公共选择理论与古典政治学来重构公共行政学，使得他同时面临传统公共行政学者和正统公共选择理论家的双向批判。对于传统公共行政学者而言，他们虽然碍于政治正确不便于对美国建国的古典政治学理论和行政民主的诉求提出根本质疑，但公共选择理论的方法论和个人主义和经济人假设却给他们提供了一个很好的学术靶子。很多学者批评道，方法论个人主义的前提并不适用于分析政治和行政问题。[59]曾任《公共行政评论》主编的理查德·斯蒂尔曼二世从根本上指出，“实践性很强的公共行政学根本没有范式，奥斯特罗姆误读了公共行政理论、教学和实践的历史，偏离了当下最重要的实践问题和行政活动”[60]。沃尔多也指出，“从经济学的逻辑出发分析公共行政问题是不可持续的”[61]。行政学家戈伦比威斯基认为，人们必须对奥斯特罗姆的行政新范式格外留心，“不仅因为作为经验描述的大量重要假设不是有问题就是不恰当的，而且公共选择理论似乎可能产生意料之外的严重后果，某些后果与预期截然相反”[62]。

前不久，美国《公共行政评论》主编詹姆斯·佩里发表了《公共行政学是否正在消逝》一文，将公共行政学的危机思考又重新推进了一步[63]。从沃尔多所言的“身份危机”，到奥斯特罗姆的“思想危机”，再到佩里对学科存在合法性的质疑，公共行政学成为了一门与危机同行的学科。当下，重新回到奥斯特罗姆的危机理论及其后续争论，我们的目的不是简单判定“对”与“错”，而是通过这种论辩为公共行政学的理论发展贡献自己的思考。如果单纯从范式重构的现实结果而言，奥斯特罗姆的努力无疑是失败了。他的作品虽然广泛传播且影响深远，但其核心观点并没有得到主流学者的认同，因而也未能弥合公共行政的内在冲突。在他之后，新公共管理效率至上的“管理主义”理念与新公共服务、后现代公共行政等学派高扬价值学说的“立宪主义”争论愈演愈烈。此外，虽然奥斯特罗姆试图通过援引美国的建国思想来为公共行政披上宪法和政治的合法外衣，但这一行为本身也就意味着对公共行政学科边界的进一步模糊，从而与他所处的那个依旧强调恪守传统学科边界的时代显得格格不入。奥斯特罗姆将自己的范式革命建立在库恩科学革命的概念基础之上，却没有意识到公共行政学本身是难以用正典的常规学科范式来衡量的[64]。

尽管奥斯特罗姆没有正确地解决问题，但他毕竟正确地提出了问题。奥斯特罗姆的理论缺陷并不在于他打破了传统公共行政学对基础理论的轻视和对传统学科界限的固守，而在于他还试图将不同的理论浇筑到同一个单一范式之中，从而在事实上延续了正统行政学的“整合原则”。奥斯特罗姆对美国建国立宪政治学和托克维尔自治思想的回溯，使人们认识到公共行政学不可能仅仅指望“依靠技术手段就能解决公共问题”[65]。以垄断强制权威为基础的官僚制范式未必就是公共行政的唯一选择，“公共行政学存在多元路径建构的可能”[66]。如果我们抛弃了霍布斯和威尔逊的“强权说”，转而认同通过“深思熟虑和自由选择”来构建新的行政理论，那么公共行政确实可以以更为民主和多样的方式组织起来，而奥斯特罗姆则敏锐地观察到从政治民主走向行政民主这一人类公共管理的未来发展方向。“没有有关想要成为什么的知识，没有有关可能发生什么的猜想，人类认知的能力就无法描述政府体制及其在社会中运作的活生生现实”[67]。也正是从这一点而言，奥斯特罗姆所倡导的公共行政学的“哥白尼革命”，对于在实践与理论夹缝中艰难生存且倍感危机的公共行政学而言，无疑具有重要的启示意义。

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Vincent Ostrom's Thoughts on the Study of Public Administration

Xu Yang/Zhao Yousheng

Since the study of administration became an independent discipline,there has long been a debate on the identity crisis of public administration.As the second-class citizen in the social sciences,the subject of public administration encountered both serious theoretical and practical crisis after World War II.Due to the"Wilson-Weber"paradigm,the traditional public administration could neither solve any"big"values,nor satisfy people's need.As an atypical scholar in the school of Public Choice,Vincent Ostrom tried to achieve the paradigm reconstruction by introducing the theories of Federalists and Tocqueville.Moreover,his thoughts have significant enlightenment on the study of public administration in Chinese academia.

Vincent Ostrom;Identity Crisis;Paradigm Revolution

（责任编辑张敏）

D035

A

1009-3176（2017）04-095-（11）

*本文受重庆市研究生科研创新项目资助（项目号：CYB14039）。

2017-5-2

徐扬男（1988-）重庆大学人文社科高等研究院博士研究生美国密歇根大学法学院“格老秀斯”访问学者（2015-2016）

赵有声男（1955-）重庆大学公共管理学院教授